治理现代化视域下民办高校多元主体治理的价值目标、模式构建与实践路向

刘惠玲 陈啸 陈玉书

［摘要］民办高校已从传统的自上而下、单一的教育行政管理模式转变为现代的多元参与、上下互动的依法民主治理模式。在这一转变过程中，多元主体治理机制得以建立，突显了依法治校、民主管理、社会参与、学术自治、产教融合等现代高等教育发展的基本规律。民办高校的多元治理主体在依法治校、民主管理的框架内实行分类分层次管理，激发了办学活力，推进了治理现代化，并实现了治理效率的最大化，从而促成了多元主体共同治理的新格局。

［关键词］治理现代化；民办高校；多元主体；治理模式

［作者简介］刘惠玲（1982- ），女，新疆昌吉人，海口经济学院，讲师，在读博士；陈啸（1955- ），男，北京人，海口经济学院校长，教授；陈玉书（1953- ），男，湖南常德人，海口经济学院民办高等教育治理体系现代化研究中心主任，教授。（海南  海口  571127）

［基金项目］本文系2020年度全国教育科学“十三五”规划课题“新时期中国民办高等教育治理体系现代化建设研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：BIA200193）

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）14-0053-06

党的二十大报告明确提出强国必先强教，要引导规范民办教育发展，办好人民满意的教育。民办高校治理现代化是从传统管理向现代治理转变的过程，强调法治化、民主化、科学化和信息化，其目标在于促进多元治理主体之间的互动、合作、交流和协商等多元能力的提升。多元主体治理现代化是民办高校在治理过程中逐步形成的一种教育治理新模式，各利益相关方，如政府、企业（教育集团）、管理者、教师、家长和学生等共同参与其中。如何构建高质量的教育体系成为教育治理新模式需要解决的关键问题。目前对于民办高校多元主体治理的研究，更多的关注点放在政府、企业（教育集团）和管理者参与学校治理上，而对教师、家长、学生等其他利益相关者如何科学系统地参与学校治理的问题还缺乏深入的研究。本文以民办高校治理现代化为视角，研究了多元治理主体之间的内在关联和实现治理现代化的内在机制，旨在为民办高校将科学化的多元主体治理模式优势转化为教育治理效能提供理论支持，以期提升民办高校品牌效应、突显办学特色、完善物质基础、优化内部管理水平优化等。

一、治理現代化视域下民办高校多元主体治理的价值目标

高等教育的发展从管理到治理、从价值理念到具体实践，在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，应重新审视我国民办高校在办学和发展方面的时代意义，进一步加快民办高等教育管理转型。民办高校多元治理主体间的有效配合、规范互动、合理制约的过程既是高等教育现代化的有益补充，也是实现中国式现代化的强有力支撑。多元主体“共治”的教育治理模式成为民办高等教育治理现代化发展的必然趋势。

1.治理现代化。教育现代化既是国家教育适应现代社会发展的必然要求，也是民办高校自身发展所需要达到的一种新的教育形态。民办高等教育现代化需要建设现代化的教育治理体系。民办高校治理体系现代化，实质上反映了传统管理向现代化的治理不断变革与转变的过程。民办高校治理现代化旨在与社会生产和科学文化现代化发展相适应，以教育队伍现代化为路径，以教育体制现代化为保证，以促进治理主体的现代化为方向，依托现代化的教育方式与手段，推进教育从传统走向现代先进水平的持续变革、跨越和发展的过程。

2.治理主体。组织内权力分配及其与外部利益相关者互动过程的决策者、执行者、参与者被视为治理主体。谁拥有决策权，谁负责管理，谁拥有话语权是治理主体关心的问题。民办高校各主体在治理过程中具有主动支配地位的要素，其可以是单一治理者，也可以是由治理者群体组成的治理机构。治理主体随所处环境的变化而变化，民办高校内部各主体间的良好互动是根据主体间互动关系状态和外部环境变化不断完善的动态发展过程。在治理实践中，民办高校治理模式丰富多样，这是治理主体形态的一种体现。在民办高等教育创建初期，民办高等教育的治理主体大多为热爱教育事业且具有办学经验的举办者、拥有行政资源和融资号召力的老干部、社会知名人士、民主党派人士等，其管理也主要由发起者组织，或由发起者指派有教育阅历或一定社会声誉的人担任。随着民办高等教育的不断发展，治理主体更加多元。国家允许通过投资资本、贡献知识、运用技术、施行管理等方式参与办学并获得相应权利。治理主体涉及政府、举办者、管理者、教职工、家长和学生等利益相关者，其治理方式由集中随意转变为分权制约。

3.内部治理结构。卡内基高等教育协会（Carnegie Commission on Higher Education）将教育机构内部治理定义为组织决策的结构和过程。民办高校内部治理是一种为实现各主体之间的利益平衡而进行的一种体制设计和执行程序，即民办高校的内部治理是学校决策的结构和过程，体现组织内部管理结构和有关的制度安排。作为民办高校内部治理核心制度的法人治理结构，由教育制度决定，是体现民办高等教育体制特征的组织模式。民办高校法人治理涉及产权制度、决策制度、执行制度、监督制度等重要制度安排；涉及学校举办者、行政人员、教师、高校学生等内部利益相关者的权利分配与运行机理。实际上，民办高校内部治理是一个受教育政策环境影响和制约的过程，其治理结构也由此呈现出创立期的参照管理、成长期的政策探索、规范期的依法完善的发展过程。我国民办高校治理模式与西方治理理论中“去中心化”的特点不同。从总体上看，我国民办高校治理是在“政府允行、市场引导”的机制作用下探索前行的，是政府和市场分别在体制变革时期寻找良性互动的过程，并由此呈现出不同的治理模式。因此，为实现民办高校教育治理优化需求，需要对民办高校治理模式进行探究，识别多元主体共同治理模式的概念特征与运行机制，研究由管理到治理系统演化过程中多元主体“共治”过程，完善民办高校治理现代化的内部治理机制的理论研究以及构成其内部治理机制的核心要素与目标路径。

4.治理目标。民办高校治理追求的是“善治”，核心要义是“共治”，基本方式和保障是“法治”。弗里曼（Freeman）的利益相关者管理理论提供了一个系统而完整的利益相关者策略体系与模型。他指出，由“战略计划”转向“战略管理”，是一种面向行为导向的重大转型。然而，只针对利益相关者关注的问题进行规划是远远不够的，该规划的终极目标应该是制定能够实施和可控的策略。民办高校从管理到治理的转变，实质上是从传统的、单向的、自上而下的教育行政管理体系向现代的多元参与、上下互动的依法民主治理体系的转变，并在这一转变中凸显出自主办学、依法治校、社会参与、民主管理、学术自治等现代高等教育发展的基本规律，集中反映和体现出现代高等教育制度与治理体系建设的本质要求。民办高校在依法治校的同时，有效推进内部治理体制机制的变革，使其更具创新性、灵活性和适应性，实现由传统“管理”向现代“治理”的有效转变。

二、治理现代化视域下民办高校多元主体治理的模式构建

民办高等教育发展过程中不同模式的呈现，反映的是不同民办高校治理的不同属性和特点。任何治理模式都是在实践中不断发展和完善的，需要实现一般性和特殊性的有效结合，并根据自身情况的变化随时调整要素与结构。由于民办高等教育仍处于转型发展期，治理体系也在探索发展阶段，因此多元主体治理模式将是民办高等教育制度变迁的方向，也是高校从追求办学规模转向追求办学质量、提升办学层次的有效途径。中国民办高校治理体系现代化，要围绕和体现中国式现代化的本质要求和鲜明特征来建构。

1.在治理理念和治理依据方面，中国民办高校治理现代化应坚持“以人为本”的治理理念，满足学习者多样化需求，服务全民终身学习需求。民办高校在采取多元主体治理模式时应树立治理现代化的办学理念，优化民办高校章程，使其与相关教育法律法规相配套，用法律规范、引导、支持和保障民办高校健康发展。针对民办高校治理中存在的问题，如随着民办高校的规模扩张、改革探索中出现的公共需要与传统管理间的矛盾，应遵照《中华人民共和国立法法》中法律规范冲突的解决原则，“上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法”的基本要求，实现依法治校。总之，民办高校多元主体治理的首要任务是明晰现代产权关系，坚持民办高校公益性的基本原则，使民办高校章程成为依法治校的治理依据和行动指南。

2.在治理主体和治理结构方面，中国民办高校治理体系现代化应体现为贯彻党的方针政策，保障社会主義办学方向，依照法律法规参与学校重大决策并实施监督等。民办高校多元主体治理是以政府宏观指导为导向，以董事会领导下的校长负责为核心，以投资产权体系清晰的举办者为基础，以家校协同育人为保障。多元主体是民办高校办学投资、权力安排、资源调控、教育组织、行为协调、利益整合等治理过程中的核心要素，也是在治理中形成多元主体共建共治共享的治理格局和整体有机协调的决策、执行、监督、保障运行过程中的主导因素。治理过程中的利益相关者不仅包括政府、民办高校举办者、管理者，还包括教师、学生及家长。总之，如赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）提出的协同理论，强调系统要素协作；埃尔顿·梅奥（Elton Mayo）提出的人际关系理论，建立参与式治理模式，研究人的个体行为和群体行为，强调满足人的社会需求。这些相关的治理理论均提倡多元主体治理，强调互动性、参与性和协调性。本研究通过制度约束，保障举办者和教职工参与管理的权益，保障民办高校共同治理的有效实现。

3.在治理能力和治理效果上，中国民办高校治理现代化应体现中国特色，即必须推动教育内涵式高质量发展。治理能力是教育利益相关者通过民主机制激发办学活力，厘清权责利的管理要求，从教师能力、行政能力、议事规则、决策程序、现代化治理几个维度推进民办高校治理的内生动力。民办高校要按照治理现代化的内在逻辑，推进学校治理能力现代化。在教师能力方面，以提高教师的教研科研能力为依托，关键是发现并吸纳有治理能力的教师参与学校治理；在行政能力方面，高校要具备观念创新、资源整合、管理服务的能力，实现从“个人治理”转向“制度治理”；在议事规则方面，完善书记监督、董事长领导、校长负责的制度；在决策程序方面，发挥党组织作用，要严格执行决策流程；在现代化治理上，不断推进法治校园建设、实施数字化转型发展，以公益性为民办高校治理能力现代化的目标取向与价值旨归，最大限度地实现教育公益性。提高民办高校的治理能力，必须对其内部和外部的管理体制进行创新，建立具有切实执行力的运行机制，促使民办高校走向法治化和民主化的发展之路。总之，民办高校治理能力和治理效果提升的关键是围绕治理主体决策权、管理权和控制权，解决权力分配问题，主要解决民办高校现实治理问题中科学维度与价值维度、理论逻辑与实践逻辑统一的内在要求，激发各利益相关者的积极性、主动性和创造性，实现民办高校利益最大化。

民办高校的多元治理主体以治理依据为核心，通过治理能力和治理方式的不断丰富与完善，纵深推进法治校园建设和实施数字化转型发展，不断优化分层次管理，以期达到决策科学、政府支持、家长放心、学生满意的治理效果，以此构建一个治理现代化视域下民办高校多元主体治理模式内在机理的理论框架（见图1）。民办高校多元主体治理模式的内在机理遵循着“条件—行为—结果”的模式，即民办高校多元主体在依法治校的办学环境下治理学校，并呈现出一定的治理效果。

三、治理现代化视域下民办高校多元主体治理的实践路向

民办高校多元治理主体遵照协同治理机制支持管理服务的过程，是民办高校实现法治化、民主化、科学化、信息化的现代化治理过程。法治化是治理现代化建设的基石，以修订民办高校章程、明晰产权关系，配套相关法律法规建设为核心要义的治理依据，是民办高校合法发展的方向；民主化是治理现代化建设的活力源泉，健全董事会成员结构，完善议事规则与程序，规范办学行为，加强监督为重要的治理方式和治理能力，是民办高校有序发展的目标；科学化是治理现代化建设的规律遵循，厘清专家治校、教授治学、校企融合、家校协同为时代方向的治理主体，是民办高校持续发展的力量保证；信息化是治理现代化建设的内在要求，体现各方满意度为显著特征的治理效果，是民办高校健康高质量发展的实然旨归。

1.深入研究民办高校的治理依据。“欲善治，首先得有良法”，民办高校治理的各项制度设计、权力运行等要以高等教育法为依据，从而为治理主体的治理行为提供规范依据和矛盾解决机制，以保持民办高校治理的稳定性和持续性。道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）关于制度变迁的路径依赖理论为探究民办高校治理策略提供了分析视角。从“目标—路径”的角度而言，民办高校多元主体治理模式的内在机制包含两个过程：第一个过程是多元治理主体在治理依据的支持下制定提升治理能力的策略；第二个过程是多元治理主体将治理策略付诸实践，即制定议事规则、决策程序等，不断优化治理能力。民办高校的章程要依据相关法律和程序及时修订，紧跟地方发展趋势。各治理主体依据配套的法规政策将决策与执行两权分离，规范各利益相关者的关系，依据相关制度行使相应的决策权、管理权。

2.建立分类管理协同治理机制，优化民办高校治理策略。根据《中华人民共和国公司法（2018修正）》相关条款规定，中国民办高校的法人治理结构是指以董（理）事会、校长、党委、监事会、学术委员会为代表的组成机构及相应的制度安排，治理结构的职责分配与功能发挥在一定运行机制的调节下进行。民办高校的治理方式遵循分类管理下的分层次管理，要从管理形式和组织模式上解决两个重要问题：宏观层面的政府、民办高校、社会的新型关系和微观层面的学校内部法人治理结构体系。根据民办高校的产权归属划分营利性法人与非营利性法人，并分别构建不同的治理结构模式。进一步完善民办高校法人治理结构，理清高校内部的权力制衡与分配问题。一方面，地方政府出臺分类管理办法，健全相应省级领导主持、教育部门牵头的协同管理机制，搭建产学研服务平台，形成和完善专业链、产业链、岗位链、创新链相互对接的高等教育与产业集群联动的发展机制。另一方面，政府出台政策，引导民办高校平衡公益性办学与投资营利性间的关系。明确非营利性民办高校的生均拨款流程与举办者办学和捐赠办学的奖励政策，制定营利性民办高校合理回报和贡献奖励的具体实施条例，建立严谨的财务制度、审计制度，防范财务风险，保障民办高校分类管理有序推进落实。

3.完善具有现代化特征的民办高校内部治理结构。“积力之所举，无不胜也。”2018年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》和2021年修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》都明确规定：学校理（董）事会应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。民办高校的治理主体包括政府、民办高校（机构）和社会组织等，按照法律法规和学校章程所规定的程序和要求，加入或者委派代表参与理（董）事会，行使与之对应的决策权、管理权。基于此，民办高校首先要完善董事会成员结构，确定多元治理主体以何种形式参与学校治理和决策制定，明确学术委员会在学术事务领域的主导地位。然后，在“审核性评估”“专业认证”等评估考察活动中，以项目管理模式制定项目流程图，强化个人责任与绩效考核，形成项目管理模式的持续改进机制，深入“校企合作、产教融合”人才培养模式的探索与实践，实现民办高校进入以分类管理、规范促进、内涵发展为主要特征的新发展阶段。民办高校法人治理结构是一种组织机构结构，将民办高校看作独立的法人实体，并在举办者、决策者、管理者和教职工等权益相关者之间建立学校营运和权力配置体系。这种结构通过责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度实现。在建立一系列制度的同时，明确了民办高校各个利益相关者的地位、职能以及其行使职能的合法途径，这样就能够形成多元主体共同参与学校治理的办学格局和运行机制。民办高校是一个多权力中心组织，由不同诉求的利益群体组成，多元主体治理是民办高校治理的理想模式和必然选择。

4.落实民办高校治理的各方满意度反馈。治理效果是治理主体在依法办学制度和高等教育市场竞争机制中，通过分层次考察办学质量、优化治理结构、规范权力运行、科学决策、评价反馈、采用风险预警机制，实现治理效率最大化。民办高校的办学质量与各方满意度受民办高校科学决策和预防规避风险的影响，并与民办高校治理现代化发展呈现出正相关关系，发挥加强和助力作用。多元主体治理模式运行效率越高，治理成本就越低，治理效果越佳，治理现代化水平越高。民办高校在治理过程中确立治理主体间权力职责关系，高效管理和保障民办教育事业的制度安排，并非为了治理而治理，其最终目的是追求民办高校治理效率最大化，为国家建设培养需要的人才，这里的“需要”体现的是教育治理过程的效率化带来教育治理结果的效益化。

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