民族团结进步专门立法可行性研究

崔军勇　刘晓峰

[关键词]中华民族共同体意识；民族团结；少数民族；立法

[中图分类号] D920.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-2007（2023）02-038-06

[收稿日期]2021-10-15

[作者简介]1.崔军勇，朝鲜族，延边大学法学院副教授、硕士生导师，研究方向为刑法学：（延吉133002）2.刘晓峰，西北政法大学博士研究生，研究方向为反恐法、刑法学。（西安710063）

2019年，我国提出了民族团结建设的“根本方向論”和“总体目标论”（简称“两论思想”），“两论”具有深厚的理论逻辑、时间逻辑、历史逻辑。关于“两论”关系的问题，本文认为要依靠根本方向实现总体目标，将“两论”落实于实践，需法治予以保障，以确保“两论思想”在法治轨道上行稳致远、结出硕果。当前，我国的宪法、党章已对“铸牢中华民族共同体意识”作出规定，需要配套法律予以细化铺展。地方民族团结立法存在立法重复、条文规范要素不完整、缺乏明确的规则设计等问题。民族团结进步法的缺位，导致反分裂国家法效能发挥不够，缺陷得不到弥补。在宪法和地方民族团结进步条例中间，我国缺乏一部既能上与宪法、民族区域自治法衔接，又能对下指导地方民族立法的基本法。国内学者对这一问题鲜有研究，本文旨在对民族团结进步法立法展开研究，以期为民族团结进步提供方案。

一、民族团结立法规范的概况

（一）民族团结问题国际立法概况

就民族问题立法而言，立法主要规定在一般的国际人权条约中，其重点内容是反歧视。代表性条约就是国际劳工组织制定的《1989年土著和部落公约》。条约不仅规定了“土著和部落”民族就业权问题，还承认并巩固了各少数民族的法律传统和土地权，对各国少数民族权利保护提供了重要指引。进入20世纪90年代，国际社会对少数民族保护立法力度进一步加大，这一阶段以《少数人权利宣言》最为重要。当前，联合国制定的《土著人权利宣言》对少数人权进行了较为详尽具体的规定，为各国保护少数民族提供了借鉴和国际法意义上的依据。可以说，国际组织日益强化对少数民族权利的保护，并且使相关的权利保护条款逐步细化。

由地区性国际组织出面对民族问题进行立法存在较大困难。比如，1990年以前欧盟围绕少数族群人权保护所制定的法律相对有限，只是一般性地援引相关国际法，并追随适用这些法律的惯例。一些法案提到保障少数民族利益的共同原则、普遍规范，但尚未完全形成权威的、一致的法律文本供成员国遵循。保障少数民族权益已成为与欧盟合作或要求加入某些协议时考虑的重要因素之一。欧洲一些协会和组织也出台了一些文件、报告等，以加强对少数人权利的保护。世界上大多数国家都是多民族构成的国家，有些国家的民族问题还比较突出，比如在非洲存在一些跨界民族，因其在本国与他国之间有着天然的、对立的甚至根本性的冲突，所以相关的普遍性原则应由联合国等全球性组织规定更为公平合理。

域外的国内立法主要对本国少数民族权利进行规定，通过宪法和法律保护少数民族权利已经成为世界大多数国家的共识。根据世界各国宪法中关于少数民族权利保护方面的规定进行的统计，在纳入考察的142个国家的宪法中，明确规定法律面前人人平等或人的平等权利的国家有117个，没有的国家有25个，分别占82.4%和17.6%。此外，有的国家规定了更为详尽的权利保护清单，规定少数人的文化权、土地权、参与权和发展权等权利。宪法普遍指导、制定专门法律保障少数民族权利已经成为国家保护少数人权利的主要趋势，但各国并未出台专门民族团结立法。

（二）我国民族团结立法规范概况

现阶段我国确立了“民族区域自治”法律制度，强调了民族自治区域内的各民族间的团结互助与共同发展。但从法的实然性角度审视，与法的应然性相比，“筑牢中华民族共同体意识”在法律、法规的诸多层面依然存在立法上的不充分。

“筑牢中华民族共同体意识”在我国地方立法中，主要以“民族团结”的表述来体现，我国地方立法拥有立法权的机关和部门已经出台了不少与民族团结进步相关的法规条例等。笔者在北大法宝、司法部、国家民族事务委员会官网等搜索“地方民族团结”，结果显示现行有效的地方性法规和自治条例以及单行条例总共20部，地方政府部门规章1部。截至2020年3月底，现行有效的以“民族团结”命名的法律、法规、规章共有16部。相对于我国享有制定立法权的155个少数民族机关而言，实际立法数量仅占10%左右，立法数量不多，其内容基本都以区域内有关民族团结、民族平等、少数民族的特定（如语言、文字、风俗）权利保护的原则性或宣示性规定为主，但缺乏违反相应规定时的惩罚条款，在此不予赘述。

宪法关于民族团结条款中强调要求公民履行“维护国家统一，维护民族团结”的义务，国家通过制定法律，“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”等一系列根本性原则，并以《民族区域自治法》加以贯彻落实。地方性立法中涉及民族团结的立法也强调民族自治区域范围内的各民族间的团结互助，这些规定固然重要，但在跨入新时代的今天，我国更需要一部适用于全国的民族团结基本法律的立法支持。

（三）当前我国民族团结立法的不足

1.民族团结进步法律支撑不足

一是从数量上看，总体数量偏少。从世界范围看，相对于其他国家而言，我国民族团结专门立法不算少，但是从我国立法实际与法治需求来看，我国民族团结立法数量不足，需求大于供给。二是从区域来看，分布不均衡。新疆、西藏、青海立法数量多且立法频繁，广西、内蒙古立法迟缓且数量较少。这与边疆民族团结实际情况有很大关联，即民族团结较好，辖区民族团结问题较少，则立法数量少且迟缓；反之，地方立法频繁且数量较多。三是法律出现真空。宪法对民族团结做出规定，地方也有响应，但是宪法和法律规定是一种理念原则性的要求，地方立法在细化、操作过程中缺乏指导性的法律，大多数地方立法仅仅出现“民族团结”等相应的字眼，缺乏切实可行的条款，宪法理念和地方立法中间出现真空地带，亟需一部民族团结基本法来填补。

2.从《反分裂国家法》角度看，缺失维护民族团结的内容

民族团结进步的内容，不仅要包含主体民族汉族与其他少数民族间的团结，也应当包括全体中华民族间的团结。要确立56个民族是一家，56个民族共同构成中华民族的根本性理念。因此从《反分裂国家法》角度审视，《反分裂国家法》是“反向禁止性”的规定，《民族团结进步法》是“正向引导性”的规范。所以，《民族团结进步法》与《反分裂国家法》可以形成一体两面，一反一正的关系，并使两者相得益彰，相互促进，双向维护民族团结统一和国家繁荣发展。现阶段我国要以《民族团结进步法》的立法形式，以法治的视角将“筑牢中华民族共同体”内心理念制度化，以弥补《反分裂国家法》中维护中华民族团结内容的缺位。总之，《反分裂国家法》是反向阻隔，《民族团结进步法》是正向引导，是对《反分裂国家法》的有效补充。

3.地方民族团结立法缺陷

一是立法重复情况严重。在我国地方民族团结立法过程中，受制于队伍素质不够高、投入精力有限等原因，地方立法多围绕上级条文机械使用，照抄照搬现象较为严重，与当地经济社会发展水平和文化、语言、风俗习惯等具体情况的结合不够，导致法条不够细化，针对性和可操作性不强。二是条文规范要素不完整。地方立法提及维护民族团结价值性理念，并对行为规制的禁止性、倡导性条款多，但是对于违反条款的处罚措施不足，甚至出现空白。法律的生命在于执行，没有后果的法条，其效力必定大打折扣，法律权威会受损，法律维护民族团结的效力会削弱。三是缺乏明确的规则设计。条文的应然效果不代表条文的实然效果。有的法条因欠缺实效性无法操作，应用被虚置，成为“睡眠条款”，导致具体适用中被束之高阁，蒙尘至今。

二、民族团结进步法立法的正当性

（一）立法实践需要

1.指导地方立法，弥补法律缺陷的需要

民族团结立法在宪法之下，对地方民族团结立法具有指导性，对上衔接宪法，对下规范民族地方立法，让宪法主张落地执行，让地方团结立法协调进行，克服地方民族团结立法的相互冲突、重复、虚置等立法缺陷。民族团结立法是出于指导地方民族团结立法修改与完善的需要。民族团结立法并不是代替单行条例规章，相反，其目标和功能的实现，价值理念和法律条文的落实，还需紧紧依靠条例自身的健全与完善。但是由于民族团结进步法的缺位，修订地方条例的工作缺乏明确统一的指导思想、法律原则以及法律根据，导致这项工作受到各种利益、部门的牵绊，最终仅仅实现小修小补，与预期目标有很大距离。只有将我国地方民族团结立法统一在全国性的民族团结进步法的指导下进行，才能避免其内部相互冲突、矛盾等缺陷，防止法条虚置，提高立法质量。

2.完善顶层设计的要求

现有的民族团结进步创建工作的立法模式属于分散性立法模式，对宪法维护民族团结义务的具体化也分散体现在各法律法规之中，而各地方的促进民族团结进步的条例，不同程度地体现出各地的立法水平不足、立法质量不高等问题，难以为促进民族团结进步事业提供充足有效的指引和强有力的支撑。中央民族团结立法，为全国少数民族设立统一规则，在地方立法时有明确标准和法律依据，有利于立法统一。中央在充分调研地方立法的基础上为全国立法，与此同时，在设计明确的程序时，还需预留部分自主权，将原则与例外相结合，为地方立法留下一定余地。

3.解决民族问题的需要

我国是统一的多民族国家，由于历史原因，56个民族中有30多个跨界民族。这些跨界民族存在着强烈的民族认同、政治认同、文化认同和社会认同。如今，我国已经成为世界第二大经济体，2021年又消灭了绝对贫困，正在向全面实现小康社会迈进。站在两个百年奋斗目标的时代交汇点审视我国民族发展问题，我们不难发现，全国各地发展不均衡、不平衡现象仍较为严重。东南发达省份与西北、西南等贫困省份，特别是边疆少数民族区域差距极大，如果对少数民族缺乏关注，社会发展差距进一步拉大，形成巨大裂痕，中华民族的向心力、凝聚力将会减弱，“疆独”“藏独”等势力会进一步猖狂，破坏国家民族团结统一，边疆问题、跨界民族问题将可能演变为巨大的民族分裂潜在隐患。

（二）理论实践基础

马克思的民族问题理论为民族团结进步法的立法提供了最有力的理论武器和正确的指导方向。中国共产党在陕甘宁边区时期对民族区域自治的实践探索，对民族关系问题进行了初步研究，认识逐步深入，形成了“民族区域自治”制度的雏形，在新中国成立后得到进一步丰富和发展。党的十三届四中全会以后，我国民族团结理论研究和实践发展进入了快车道。“三个离不开”政策、“两个共同”以及“五个并存”等民族理论和政策，是对马克思民族理论进行了极大的创新发展，它们结合实际发展需要，丰富了我国民族团结理论与实践，为民族团结专门立法打下了坚实的理论实践基础。习近平总书记在2014年中央民族工作会议暨第六次民族团结进步表彰大会和2019年新中国成立70周年前夕召开的全国民族团结进步表彰大会发表的重要讲话进一步证明了以习近平同志为核心的新一代中央领导集体更加重视民族团结进步事业，强调了民族团结“一家亲”观念，将民族团结进步内化于心，外化于行。

（三）价值评判

交易成本理论是用比较制度的分析方法研究经济组织制度的理论，将这一制度引入法学研究，以立法成本和收益价值为目标，引导立法趋向。这一理论可以分析现实的法律制度在减少交易成本、提高经济效益方面所起的规范性作用。在市场经济条件下，要对民族立法进行经济分析，一个重要的前提条件就是转变传统民族立法的观念，即从“单纯注重政治功能的民族法观向政治功能与经济雙重并重的民族法观转变”。通过理念转变，我们才可以明确：民族立法不能忽视其政治功能，但在市场经济条件下，它是一种经济活动，也应注重其经济功能。进而实现政治正确引领经济发展，经济发展厚植政治根基的双向促进作用。按照马克思“经济基础决定上层建筑”理论，消除贫困，实现共同富裕，中华民族的凝聚力、向心力会进一步增强，民族团结也会得到巨大巩固。

三、优化我国民族团结进步立法体系

（一）民族团结进步法立法模式

根据民族团结进步立法模式，我国应该采用纲领式立法体例。其一，从我国现有法律体系来看，需要相对宏观化、政策化的立法模式。我国现有法律体系在涉及民事、刑事、行政等少数民族权益问题时实现了有法可依，所以民族团结立法不需进行得过于详尽。因此民族团结进步立法采用纲领式立法体例较为适宜。其二，从我国民族团结立法情况来看，纲领式立法模式可以指导地方民族团结立法，规范地方民族团结立法，保证地方民族团结立法的协调一致。由于缺乏一部介于地方民族团结立法和宪法之间的法律，地方民族团结立法出现了重复、矛盾、条款虚置等缺陷。地方立法人员素质与中央立法人员素质有异，在立法质量上很难提出过高的要求。中央出台一部民族团结进步法加强对下指导，有助于宏观上、原则上规范地方立法。其三，从《反分裂国家法》角度看，2005年3月通过实施的《反分裂国家法》仅有10条。民族团结立法亦应遵循简约宏观原则。在立法过程中，同时应该考虑《反分裂国家法》在制定方面存在的问题和不足，从长远角度柔性引导、规范，确保两法正反用力，加强民族团结和国家统一。

（二）民族团结进步法考量要素

1.文化要素的根本性

文化在一国立法中起着基础性作用，是一国立法在设计初期必须考量的要素。我国少数民族主要居住在边疆和农村，呈现“大聚居，小杂居”的特征。主体民族的文化传承和建设与少数民族传统文化的保留和发展之间在“大聚居，小杂居”环境下的呈现与少数民族逐步融入城市化进程中的表现不同，需要融合发展的时空过程。但是随着我国城市化进程的不断加快，大量少数民族群众不断移居到中、大城市中，少数民族的城市化问题已被提上日程，如何让这些城市接纳不同少数民族群众和他们的独特文化，让少数民族群众在较短时间内融入城市，因而制定民族团结进步法时需要认真回应。

2.立法的长远性

我国是世界上民族问题处理得最好的国家。与美国的黑人问题、俄罗斯的民族问题、缅甸的民族问题以及中东国家民族问题等相比，我国民族的显性问题几乎可以忽略掉。这与中国共产党的正确的民族政策息息相关。可以说，新中国建立至今是民族团结最好的历史时期。从长期来看，民族问题中的潜在隐患也是存在的，民族团结进步法的立法必须具备长远眼光，对“台独”“港独”“疆独”“藏独”势力须一并考虑，站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，研究解决隐性问题，不但关注当下时局变化，还应聚焦国家统一后的民族融合问题，防止留下后遗症。坚持依法治理民族事务作为依法治国的重要一环，是法治中国维护民族团结的重要保障，是打击“暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动”的强力武器。各民族幸福安稳的生活、各项事业的稳步繁荣发展、民族团结的大好局面离不开依法治国。因此，民族团结法的立法应重点关注长远性。

3.维权的前瞻性与效率性

近年来，国外势力频频抹黑我国新疆、西藏人权问题，破坏我国在国际上的形象。这迫切需要一部民族团结立法，在维护民族统一、加强民族融合、抵制国外势力破坏方面发挥应有的作用。同时，我国应对民族问题予以高度关注，应通过法治手段积极干预，为中华民族的振兴提供强有力的法治保障，加强民族之间的互通互融，促进形成民族团结合力，共筑伟大复兴中国梦。

（三）民族团结进步法的体系

1.单行式的立法

从我国现有立法体例模式来看，部门法大多以单行式来调整法律关系。立法体例多采取“总则——分则——附则”的主线。总则是一般原理原则的规范体系，这些规范是地方民族立法要遵守的共同规则，也是分则遵守的原则。分则是民族团结进步具体的规范体系，是民族团结体系的重要组成部分，是解决民族团结具体问题的标准，是总则的具体化。总则和分则之间是抽象与具体、一般与个别、普通与特殊的关系。总则统率分则，指导分则；分则是总则原理、原则的具体体现，分则不得与总则相抵触。附则主要是规定文件的生效时间、解释权、修改权的归属等问题。

2.立法间的关联性

民族团结进步法立法应该在层级和效力以及利益考量上寻求适合的定位。具体而言，应位于宪法民族区域自治法之下，各自治区法律法规之上，与《反分裂国家法》基本平行、遥相呼应。另外，我国民族团结进步法功能在于解决我国全部现行民族法律规范的分类与协调，所反映的民族利益原则性更强、范围更广，应在现行的地方民族法律之上，成为统领、指导、规范性质的上位法。

3.逻辑结构的规范性

完整的法律条文应该包含行为要素和结果要素，实行行为后就应该有法律惩罚，用法律强制力确保法律保障权益的目的，才能实现法律规范行为的设想。法律的强制性和不可违背性，是保障法律不被违反或忽视的最关键因素。但遗憾的是，受限于宪法规定条文的笼统、上位法的缺失，许多法律条文在法律后果上出现缺位，导致法律条文成为“睡眠条款”，不具有实际约束力。这点在民族团结进步立法中应着力避免。换言之，民族团结法既要有行为规范的明确规定，也要有对违反规定的行为人的具体惩处规定，以使法律的逻辑结构更加明确。

4.法律监督的有效性

法律的生命在于实施。民族团结立法的制定和完善，需要中央和地方有效沟通与互动，按照科學立法、民主立法、依法立法的基本原则，实现良法善治。同时，要加强执法力度和监督机制，注重执法行为的合理性、民主性、科学性，注意引导与动员社会力量参与民族团结立法和执法监督，构建人大主导立法、政府保证社会力量参与和监督，彻底解决并去除以往因部门职权交叉、主体责任不明、监督机制缺失而形成的无法及时追责的痼疾。

四、结语

立法是法治建设的第一环节，也是保障人民群众权益，深化改革的重要路径。新时代研究民族团结问题不能仅局限于当下发生的局部问题，而应具有全局思维、长远考量和规范意识。民族团结进步法的立法迫在眉睫，设计一部民族团结进步法，可与《反分裂国家法》遥相呼应、相互补充、相得益彰。两法正反从两方面共促民族大团结、国家大统一、社会大繁荣。民族团结立法的制度设计，能够凝聚社会共识、引领社会风尚、推动民族团结，最终实现民族问题良法善治。

[责任编辑 朴莲顺]