A 区城投集团内部控制存在问题及解决措施

杜娜敏 石家庄经济技术开发区开发建设集团有限公司

引言

在A 区政府的积极引导和不断支持下，A 区经济发展不断加快，日新月异的城市建设中暴露出来一些问题和不足，主要是缺乏城市基础设施和公共设施，这就需要A 区城投集团公司发挥作用。A 区城投集团公司虽成立时间久，但尚未真正发展，不具备充足的实战经验，若一味地追求发展速度，必然会遇到发展阻碍，最大的问题是内部控制情况不佳，可能会导致集团公司风险增大，发展受限。为解决上述问题，集团公司必须重视内部控制建设，提升城投集团公司的管理水平。

一、A区城投集团内部控制现状

A 区城投集团经营发展时间较短，下属企业各项制度参差不齐，同时也存在落实不到位的情况。下文从内部控制五要素角度分析A 区城投集团内部控制现状。

（一）A 区城投集团概况

A 区城投集团成立于2003 年，注册资本为10.3 亿元，是经A 区管委会批准设立的城市基础设施建设的实施主体国有独资公司。城投集团虽然成立较早，但真正运营时间于2021 年，运营时间较短。截至目前，A 区城投集团共有4 家下属子公司，其中2 家全资子公司、2 家控股子公司。目前，3 家子公司有业务，集团总资产为2.5 亿元，无年营业收入。经调研，公司尚未形成有效的内部控制管理体系。目前，公司面临着组织架构及领导队伍不完善、缺乏优秀专业人才、审计监督体系不健全等相关问题，因此A 区城投集团急需完善内控体系。

A 区城投集团按照资金来源将本公司项目分为自筹项目和专项债两类项目。一方面，A 区城投集团以管委会+公司制的指导思想下，通过（管委会）注资的方式，投资建设园区道路项目，取得经济效益；另一方面，A 区管委会将专项债拨付给城投集团，城投集团负责建设区政府多个项目，城投集团将此专项债作为往来款，不确认资产和负债。

（二）A 区城投集团内部控制现状

1.城投集团内部环境情况

（1）发展战略

A 区城投集团尚未建立企业发展战略。为做大做强，集团应该制定并实行战略管理制度，规范集团公司及下属子公司的战略管理。

（2）组织框架

A 区城投集团公司共设置综合办公室、财务管理部、投资发展部、监督检查部及经营管理部等部门，但未明确董事会、股东会、监事会等机构设置及职责权限。A 区城投集团决策重大事项以公司会议纪要的形式进行决策，无明确的议事规程、议事规则和董事会会议提案办法。A 区城投集团公司的相关制度汇总，如表1：

表1 A区城投集团组织机构制度规范

根据企业内部控制基本规范及相关配套指引的相关要求，A区城投集团公司内部控制制度不完善，缺乏相关的议事规则和管理条例，治理机构不健全。

（3）人力资源

A 区城投集团公司有31 人，其中管委会领导兼集团公司领导5 人，正式员工4 名，劳务派遣22 人。城投集团人员构成复杂，虽有相关的职责分工，但职责权限划分不清楚、落实不到位。A 区城投集团缺乏完善的公司培训制度、招聘管理办法及考勤休假管理办法，且未制定人力资源的引进、开发、使用、培养、考核、激励等相关制度，无法提升A 区集团公司核心竞争力。

（4）企业文化

A 区城投集团公司无相关的企业文化宣传册、文化管理制度及企业文化要求，不利于规范员工行为，弘扬企业文化。

2.城投集团风险评估现状

集团风险识别及评估目前尚未有任何制度，无风险管理准则和职责分工；投资发展部参与招投标、签订合同及后续管理工作职责未分工，舞弊风险较大；集团公司风险意识不强，未进行集团决策，存在领导一人决策的情况；以上因素使得集团风险较大，不利于其长期稳定发展。

3.城投集团控制活动现状

企业内部控制配套指引中有多项控制活动，本文从财务管理、投资管理及工程项目管理三方面了解集团控制活动的基本情况。

（1）财务管理控制

经了解，集团财务方面管理制度包括《财务管理制度》《财务收支管理办法》《差旅费管理办法》，但尚未建立专项资金的管理制度，对下属子公司财务管理未进行监督管理。

（2）投资管理

集团尚未建立统一的投资管理制度及决策细则，对投资类型、投资机构设置及相关职责、投资实施的细则并未明确的规定。监督管理部门未建立对各种投资项目进行审计、评价的制度，监督检查部形同虚设，工作落实不到位。投资项目对预算把控不准，材料技术复核不全面，未结合市场情况、公司融资能力及可接受的风险程度进行充分考虑。

（3）工程项目管理

集团不设工程部门，项目由投资发展部代为管理。集团工程项目的管理制度不完善，工程项目在立项、招标、造价、建设、验收等多个环节工作流程均由投资发展部进行管理，未做到研究与决策概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与审计等不相容职务相互分离。集团评标由投资发展部决定，存在项目招标暗箱操作、商业贿赂，可能导致中标人无法承担工程项目及中标价格不实风险，同时在建设和验收过程中可能存在竣工验收不规范等问题，工程交付使用中留有重大隐患。

4.城投集团信息与沟通现状

集团缺乏相关的信息沟通制度，包括集团会议制度、档案制度、公文处理制度等。

5.城投集团内部监督现状

A 区城投集团缺乏内部法律及审计部门，尚未建立《内部审计工作制度》，不符合内部控制的相关要求，建议A 区城投集团成立专门的审计监督部门，并要求其对董事会负责，切实做好审计相关工作。

二、A区城投集团内部控制存在的问题

（一）内部控制管理意识薄弱

A 区城投集团公司主要是由政府直接或间接进行管理，集团公司虽然治理结构健全，但形同虚设，决策仍然由政府下发行政命令，受到国资监管及授权机制限制，因此自主性弱。一方面，A 区城投集团项目决策流程复杂，管理效率不高，资源浪费严重。另一方面，集团法人治理结构处于政府管理控制下，集团公司权力机构、决策机构及执行机构间关系失控，董事会决策职能被削弱。

A 区城投集团对地方政府及其依赖，市场化运营能力差，管理人员更是经验不足，管理模式偏“行政化”，内部控制管理意识薄弱。管理层为政府兼职人员，关注的是行政业绩，对工程建设的过程管理及财务管理重视度不够，由内部控制管理现状可知，集团公司未建立完善的内部控制制度，领导层对制度的建设产生抗拒，进一步加深了内部控制开展的困难度。

（二）集团公司内部控制环境不完善，管理效率低

若要构建合理的公司治理结构，议事规则需要从监督、决策、执行三方面进行相互制衡，从而使得决策更加科学，监督更加有效，但A 区投资项目从招投标、签订合同、合同执行及后续审计均由一个部门完成，内部控制环境不完善。目前，仅仅有董事会的内部控制环境难以建立客观、公正、规范的议事规则及治理机构，未形成切合实际的制衡规则和公平的职责分工。

城投集团缺乏市场化经营管理意识，对人才队伍建设不重视。一方面，人力资源管理存在浓重的行政色彩，人员聘用及选拔标准规范化不强，晋升渠道较为狭窄；另一方面，极度缺乏精通企业管理和专业技术的人员，对经营风险问题把握不够，管理职责落实不到位。人才的缺乏，会对生产经营产生一定的风险。

（三）风险管理意识不强

因城投集团的领导均为管委会兼职管理，工作内容是完成城市基础设施建设任务，对风险管理意识不强，且不能正确地认识到公司的经营风险，造成公司在市场竞争中无法有效地规避风险，主要原因是内部控制不完善，缺少有效的风险管理预警机制，一旦遇到经营风险，可能会导致国有资产的流失，影响集团公司的正常发展。

（四）审计监督机制不完善

内部审计监督是内部控制得以完善和运行的有效途径，但城投集团对内部审计监督并不重视，A 区城投集团虽有实施审计监督的部门，但并未制定相关制度，未设立审计委员会，并未对项目实施过程进行相应的监督，项目审计并非由审计监督管理部门负责，审计职责划分不健全，很多问题不能早发现、早解决。

三、A区城投集团内部控制优化措施

A 区城投集团应建立健全内部控制制度，不断地提升管理水平，降低企业运行过程中的风险。针对城投集团公司内部控制现状及存在的问题，提出A 区城投集团内部控制优化措施。

（一）增强管理层内部控制管理意识

城投集团需要从思想层面提高领导层对内部控制的管理意识，认识到内部控制管理的重要性，认识到内部控制的价值所在。城投集团需要建立内部控制监督的牵头部门，通过培训和宣传活动，促进各类工作人员积极配合内部控制管理，营造集团公司健康发展的环境，在经济新时期下，管理层要建立创新意识，不断提高经营效率及集团公司的长期稳定发展。

（二）优化内部控制管理环境

1.A 区城投集团要根据经营目标，明确集团公司的中长期发展战略。A 区政府应该作为有担当的政府，作为积极的股东，不能因为是股东就以行政命令或者通知来替代城投集团的决定，新的使命下承担地方政府任务，政府以授权形式将城投集团和政府的业务联系在一起，城投集团和区政府需要关系重塑，做到政企分离。

2.A 区城投集团要优化公司治理结构，合理划分部门职责。在城投集团内部建立多部门相互制衡的机制，最大限度地避免人员舞弊、违法乱纪现象发生，确保国有资产安全。将人力资源、内部监督审计等相关工作进行职责划分、明确合同管理部门及招投标管理部门的相关职责、明确组织框架的归口管理部门、明确资产及低值易耗品的主责部门。

3.优化A 区城投集团用人机制。由于A 区城投集团人力资源管理不完善，人力资源内部控制缺失。对此，从以下三个角度优化A 区集团公司的人力资源优化机制。

（1）健全人力资源管理机制

面对复杂的人力资源状况及国企背景，改革并非一蹴而就，建议A 区城投集团建立能上能下、能进能出的人力资源管理机制，要逐步把双向通道打开，让员工看到希望，并提高招聘门槛，关键岗位必须具备相应的职业素养。

（2）制定完备的晋升和薪酬调整机制

薪酬调整及职级晋升要与个人绩效挂钩，建议集团公司对连续两年排名靠前的员工进行调级和薪资调整，对下属子公司的奖金与绩效挂钩，将年度奖金分为四档进行考核。

（3）对人力资源进行统筹管理

建议A 区城投集团统筹各级人力资源规划，由集团公司统一进行人力资源的开发、管理、培训。集团公司将职位级别划分得更加详细，将岗位划分多个档次，以此来提升集团人员工作积极性，公平对待，从而留住人才。

（三）健全内部控制管理体系

A 区城投集团最重要的财务目标是保证财务信息的真实完整及资金本身的安全，必须建立完善的内部控制体系。

1.要建立完整的财务制度，制定相关制度时，要严格遵守相关的法律法规，内容要与城投集团的相关战略和企业文化方向一致。

2.对于投资项目要落实单独核算，招投标要严格把关，资金和资产做好日常清点和定期盘点，出入库做好详细记录。对招投标、合同、付款等要严格把控，杜绝会计及出纳共同违法情况发生。

（四）提升投资管理效率和核心竞争力

1.A 区城投集团要明确投资方向，不能偏离主业，从而提高竞争力。集团公司要制定相关的政策明确集团公司投资目标、方式、投资规模及资金需求，切勿盲目投资，使得集团公司受损。

2.A 区城投集团应该把握关键资源、关键客户，从而实现经营价值的增加。要推进资产结构调整、业务结构调整、积极推动商业模式的升级、市场化转型，从而激发国有资本的活力，不断扩大资产规模，从而更好地推动本区域的城市建设、产业升级、运营服务等。A 区城投集团应该把握关键资源、关键客户，从而实现经营价值的增加。A 区城投集团要建立集团化的业务发展模式，在业务布局、业务结构、商业模式等方面调整优化，创新升级，形成强大的集群效应。

（五）构建内部控制评估体系与内控审批制度

建议建立举报和反舞弊的内部控制评估体系，完善公文处理流程和制度，制定严格的安全制度，明确重要的内容、措施及范围，防止泄露安全信息。建议完善档案管理制度，其内容包括保管期限、人员管理等。明确查看档案的流程，借阅查看时有制度可依。

结语

A 区城投集团运营时间短，内部控制管理不完善，若想长期稳定发展，降低集团运营风险。A 区城投集团必须关注内部控制管理制度，并建立内部控制评价体系，基于内部控制要求和相关法律法规制定公司制度，从而实现A 区城投集团的长期稳定发展。