新财务会计制度下基层医疗卫生机构财务管控对策分析

张雪峰 安徽省滁州市南谯区沙河镇中心卫生院

引言

基层医疗卫生机构是国家事业单位的重要组成部分，因而成为财政改革的重点对象，针对事业单位的财务制度和会计制度改革为相关机构提供了改进工作的方向。以新财会制度为根据，研究此类机构的财务管理目标、管理方法、实施路径、评价指标等，可产生良好的实践指导作用。

一、新旧财务会计制度对比

（一）基层医疗卫生机构财务会计制度编制依据

基层医疗卫生机构包括乡镇级卫生院、村级卫生室以及城镇的社区卫生服务站点，均属于卫生类事业单位，其财务会计管理的主要依据为《基层医疗卫生机构会计制度》（财会〔2010〕26号）、《基层医疗卫生机构财务制度》（财社〔2010〕307 号）。以上两项财务会计制度具有明显的指向性，适用于特定范围。但作为事业单位的重要组成部分，基层医疗卫生机构也要符合事业单位的其他专项财会制度，包括《事业单位财务规则》（财政部令第108 号）、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25 号），前者从2022 年3 月1 日开始实施，后者自2019 年1 月1 日开始执行，均为实行时间较短的新财务会计制度[1]。

（二）新旧财务会计制度的变化和影响分析

1.新旧制度变化

（1）事业单位财务规则的新旧变化

2022 年新执行的《事业单位财务规则》对2012 年版进行了修订，新增5 条、删减3 条、修改44 条，是政府财政改革的重要组成部分，修订的目的为强化新旧制度的衔接性。修订的内容涵盖单位预算管理、收入管理、支出管理、专用基金管理、结转和结余管理、财务报告和财务分析等，与原版相比，准则、附则以及中间的每一个章节均有所改变。例如，在总则中新增了第六条，要求“事业单位的各项经济业务按照国家统一的会计制度进行会计核算”。在单位预算管理中，2012 年版的第八条对应2022 年版的第九条，内容从“测算编制收入预算”改为“测算编制收入预算草案”，对应地，“支出预算”改成了“支出预算草案”。在收入管理中，现行制度要求未纳入预算的收入不得安排支出。

（2）会计科目及报表的新旧变化

《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》旨在规范会计科目和财务报表的内容及编制要求，体现财务改革的成果。在其执行之前，各类事业单位依据《事业单位财务规则》（财会〔2012〕22 号）编制财务报表。新制度执行之后，部分内容发生了变化。例如，在资产类会计科目中，新会计制度将旧会计制度的银行存款会计科目（编号1002）拆分成两项，分别为银行存款和其他货币资金。与之类似，在负债类会计科目中，将旧会计制度的应缴国库款（编号2102）和应缴财政专户款（编号2103）两项合并为应缴财政款。会计科目的调整反映出事业单位财会管理的客观情况，是在实践中改进工作的结果，基层医疗卫生机构应该充分掌握新旧会计制度的差异，改进现有工作模式。

2.新财务会计制度对基层医疗卫生机构财务管控的影响分析

新的财务会计制度为基层医疗卫生机构指明了工作方向，虽然基层医疗卫生机构具有专项的财会制度，但依然要与新的事业单位财务会计制度相接轨。新财会制度的影响主要体现在以下几个方面。

（1）新财会制度要求构建更加规范的内部管理体系

基层医疗卫生机构均为公益性事业单位，不以营利为目的，由国家财政负担其运营费用。建立规范、有序的财务会计内部管理体系能够加强资金使用监管、降低运营成本、掌握资金流向，有利于体现国家财政改革的要求。新财务会计制度弥补了旧制度的部分缺陷，是行政事业单位在财务会计管理中长期实践所总结的经验，具有良好的可操作性。例如，在新财会制度中将收入预算和支出预算改为相应的草案，根本原因在于落实新《预算法》中的相关要求，因为基层医疗卫生机构编制预算在未经法定程序审查和批准之前，不可视为最终执行的预算，因而只能称为草案。再如，新财会制度要求事业单位在支出管理中“厉行节约”，显然，基层医疗卫生机构也应该严格执行这一要求，节约政府投入的资金[2]。

（2）新财会制度要求建立综合性的财务报告制度

作为事业单位，基层医疗卫生机构须按照制度要求编制各类财务报告，反映其真实的财务状况。新财会制度对会计科目进行了细分或者合并，使其在结构上更加合理，例如增加了“固定资产折旧”这一会计科目，弥补长久以来行政事业单位固定资产管理不科学的地方，更真实地反映行政事业单位资产状况。基层医疗卫生机构在实际工作中应根据新制度的要求，调整会计科目及报表。换言之，实际工作中的统计科目将有所变化。例如，表1为《基层医疗卫生机构会计制度》规定的部分会计科目，并分析了相关科目与行政事业单位会计科目的对应关系。从中可知，科目内容存在相似性，同时也具有一定的差异。

表1 基层医疗卫生机构会计科目与事业单位会计科目的关联性

二、基于新会计制度的基层医疗卫生机构财务管控对策

（一）掌握新旧制度差异，构建完善的财务管控体系

基层医疗卫生机构的财务管理制度与新实施的《事业单位财务规则》在结构和内容上基本一致，主体内容均为单位预算管理、收入管理、支出管理、财务报告与分析、财务监督等，区别在于后者增加了专用基金管理，并将净资产管理纳入资产管理中。可见，《事业单位财务规则》对基层医疗卫生机构的财务管理工作具有指导性作用。基层医疗卫生机构应该充分研究新旧财会制度的差异，理解制度修订的目标和原因，再根据新的制度要求，完善其现有的财务管理体系、财务制度、会计科目、财务报表等[3]。例如，在收入管理中，《基层医疗卫生机构财务制度》并未提及收入纳入预算的问题。而新实施的《事业单位财务规则》则要求必须将各项收入全部纳入单位的预算，且未纳入的收入不得支出。基层医疗卫生机构应按照这一要求，建立健全收入预算制度和收入支出监管机制，确保各项要求符合新财会制度的规定。

（二）实施财政预算一体化，加强收入和支出监管

财政预算管理一体化是新时期规范行政事业单位预算管理体制的重要方法，由财政部设计实施流程，包括基础信息管理、项目库管理、预算编制与审批、预算调整与调剂、预算执行等八个主要环节。预算是基层医疗卫生机构日常管理的重点，牵涉到支出、收入等核心管理内容，落实预算管理一体化是基层医疗卫生机构做好财务管理工作的必由之路。

1.准确把握预算管理一体化的内容

根据基层医疗卫生机构的特点，与之相关的预算管理一体化内容包括全过程管理一体化、预算数据一体化、生命周期管理一体化。以数据一体化为例，基层医疗卫生机构是公共卫生系统的重要组成部分，与其他行政事业单位存在衔接关系，在财务预算管理中，应该集中各类预算管理数据，如固定资产、账户余额以及会计核算的结果，与上级主管部门、财政部门实现数据共享，达到数据一体化的管理目标。这种管理模式的优点是通过数据流强化过程财政监管[4]。

2.构建全生命周期管理机制

基层医疗卫生机构的财政预算从基础信息管理开始，经过预算编制、调整、批复、执行、核算等一系列环节，形成了一个完整的生命周期，在这一过程中，涉及多个单位和部门。预算批复工作由财政部门完成，预算编制由医疗机构编制实施上报。全生命周期管理模式从源头到结尾，不放松任一环节，加强了不同部门之间的协作性，有利于实现流程一体化。根据相关规范，在全生命周期管理中，完成项目库是预算管理机制的起点，实施过程中要实时记录、动态反映预算信息，形成闭环。例如，在管理中借助一体化系统，将项目预算申报、预算批复、预算执行与监管、预算调整、决算编制等整合到一个平台上，实现预算信息共享、各环节互联互通，以信息流的方式构成完整的生命周期。另外，在全生命周期管理中，还应建立充分的技术保障，充分集成基层医疗卫生机构的人、财、物信息，扎实做好预算核算。

（三）利用财务核算云平台，提升核算效率和规范性

财政预算一体化具有标准的实施流程，且涉及部门众多，根据要求，“一体化”中包括全国政府预算管理一体化，基层医疗卫生机构的财政预算工作是“一体化”的重要环节。为保证实施过程的规范性和高效性，各省、市正在全面推广应用财务“核算云”，旨在打造“预算制度+基础财务信息技术”的管理机制。因此，基层医疗卫生机构应根据当地财政及主管部门的要求，利用财务核算云平台推进财政预算、财务核算等基础性的管理工作，随着预算信息的数字化与网络化，可实现全市、全省乃至全国范围的财务预算数据抓取、汇总和监管。

财务核算云平台属于典型的互联网软件系统，对操作人员的信息化应用能力提出了一定的要求。目前，各省市通过组织开展多样性的培训工作，为各级使用单位和部门提供精准辅导。基层医疗卫生机构的财务管理人员应该参与相关的培训工作，通过线上、线下等途径，掌握财务核算云平台的功能模块、业务上报流程、数据上报规范、数据迁移方法等。根据现阶段的使用反馈，云平台取消了传统纸质会计凭证、报表和资料的报送，所有数据均改为线上填报，甚至直接抓取预算一体化平台的日常支出申报数据直接生成财务云的凭证，降低了基层医疗卫生机构的管理运营成本，同时显著地提高了上报财务预算数据的效率[5]以及财政预算数据的统一监管。国内网络资源覆盖全面，可有效满足乡村卫生室、乡镇卫生院的核算云使用需求。

（四）开展绩效考核，评价财务会计新制度的实施效果

基层医疗卫生机构的财务管理工作具有系统性的特点，涵盖收入、支出、预算、负债、资产管理、财务监督等一系列内容，为保证财务管理措施的实施效果，应该根据业务特点，建立标准化的绩效考核机制，提高各类管理人员的责任意识，具体实施方法如下。

1.构建合理的绩效考核评价指标

绩效考核旨在评价工作实效，通常以具体的岗位和个人为基本评价单元。体系完善、客观合理的绩效考核评价指标体系是开展相关工作的重要基础。基层医疗卫生机构应根据财务管理工作的特点，采取定量与定性相结合的方式，构建完善的考核指标体系。例如，将工作质量、工作时效性、工作内容的完整度等作为一级评价指标，在其基础上进一步细分出二级指标，甚至三级指标。以工作质量为例，编制预算是财务管理的重要工作内容，但预算属于事前控制策略，需对比预算执行结果和预期目标的一致性，将其作为评价预算编制质量的一级指标，将收入预算和支出预算作为相应的二级评价指标。

2.划分管理职责

绩效考核主要面向岗位工作人员，基层医疗卫生机构中具有多种类型的岗位管理人员，其工作内容、考核方式、管理职责等存在一定的差异。可根据各类人员与财务管理工作的联系程度，合理划分岗位职责。例如，在乡镇卫生院中存在院长、副院长、会计、出纳、临床主治医师、护士等岗位，其中院长、会计、出纳等与财务管理工作联系更加紧密，因而具有较大的管理责任。

3.形成奖惩机制

设置奖惩机制有利于激发基层医疗卫生机构各类岗位管理人员的积极性和责任感，主要的奖惩手段为绩效奖金，可设置梯度化的奖金体系，根据工作表现确定奖金发放的比例，最高为全额奖金，依次递减。

结语

新财会制度优化了事业单位的会计科目，同时完善了原有的财务管理制度，以更加严谨、全面的表述规范财务管理工作。基层医疗卫生机构应根据相关要求，快速完成管理路径切换，建立适应新制度的财务管理体系、实施预算管理一体化，借助绩效考核提高各类人员的责任心。同时积极融入财务管理信息化的趋势，在日常工作中引入财务核算云平台，能够更加科学的完善基层医疗卫生机构的财务管理。