以科研经费改革为契机提升科研单位财务治理能力

郝斯佳 刘晓亮 付烨

[摘要]要推动科研经费改革措施落地生效，提升科研单位财务治理能力就势在必行。本文从科研经费改革的具体措施和要求入手，探索构建科研单位财务治理的运行框架，并从明确分级管理权限、优化经济业务管理流程以及提高绩效管理成效方面，提出相应的对策措施，以期为实际工作提供参考。

[关键词]科研经费   财务治理   科研单位

党的十八大以来，为深入实施创新驱动发展战略，党中央、国务院陆续出台了一系列关于优化科研经费管理的政策文件和改革措施，有效促进了科技事业的发展。但在实际执行过程中，仍然存在政策难以落到实处、经费管理柔性不够、经费报销程序繁琐等问题。2021年8月，国务院办公厅发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《意见》），对科研经费管理中存在的难点、痛点问题提出了政策要求和指导意见，进一步激励科研人员多出高质量的科技成果，为实现科技自立自强作出更大的贡献。

相比于以往的改革，本次改革最突出的亮点就是“放权松绑”，赋予了科研人员更大的人、财、物自主支配权，并进一步减轻科研人员的事务性负担。管理体制的“松绑”，更强化了科研单位在科研经费改革中的主体地位和主体责任，因此，如何管好用好科研经费，让改革措施真正落地见效，是科研单位财务工作面临的现实问题。

一、《意见》对科研单位财务工作提出完善财务治理的要求

《意见》坚持问题和目标导向，共提出了25条改革措施和工作要求，为科研经费管理提供了遵循依据，其中12条明确规定由项目承担单位负责落实。科研单位财务工作应积极响应、顺势而为，从职能站位、工作模式、管理理念等方面进行全面提升，将财务与科研紧密融合，逐步向财务治理发展并向纵深推进。

1.固本强基、提高站位，压实科研单位主体责任担当。《意见》第23条明确指出，项目承担单位要落实好科研项目实施和科研经费管理使用的主体责任，严格按照国家有关政策规定和权责一致的要求，强化自我约束和自我规范，及时完善内部管理制度，确保科研自主权接得住、管得好。因此，科研单位财务工作应树立大局意识、提升职能定位，跳出会计核算、预算控制等传统工作思维，提高财务工作系统化和智慧化水平，如明确设备费预算调剂标准、结余资金统筹安排原则、奖励经费分配机制等，发挥财务工作对科研业务的激励引导作用，为落实科研单位主体责任提供决策支撑和机制保障。

2.简化程序、改进方式，转变财务工作管理模式。《意见》特别强调要减轻科研人员的事务性负担，指出要通过全面落实科研财务助理制度、改进财务报销管理方式、简化科研项目验收结题财务管理等措施，让科研人员脱离财务琐事束缚。对此，科研单位财务工作应提升服务意识，把控关键环节，优化流程管理，转变过于强调财务形式合规性的工作思路，把该管的事情的管好，把该有的服务做到位。

3.注重绩效、强化监督，提高科研经费使用效益。《意见》指出要强化绩效导向，从重过程向重结果转变，加强分类绩效评价，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜；加强审计监督、财务监督与日常监督的贯通协调，增强监督合力。科研单位财务工作应动态监管科研经费使用并实现预警提醒，规范经费使用行为，推进绩效评价结果运用，切实提高经费使用效益。

二、科研单位财务治理现状

随着科研经费改革的持续深入，科研单位的财务工作不再仅仅是审核、报销、复核、付款的会计核算，而是要通过建立决策科学、执行高效、组织有序、监管到位的内部财务治理体系，助力科研单位高质量发展。财务治理是一种对财务资源配置主体权责利的安排，通过合理配置财务资源，协调治理主体和利益相关者的权责关系，形成一个自我约束、相互协调、利益制衡的治理机制，达到解决利益冲突、提高运营效率、增加单位价值的目的。目前，许多科研单位在财务治理能力方面还存在以下不足。

1.预算绩效管理还需进一步提升。实际工作中，科研单位在预算绩效管理方面还存在绩效意识不够到位、目标设立不够科学、结果运用不够理想等问题，直接影响到科研单位预算安排和资源配置的合理性和导向性。财务部门应运用治理理念，将工作关口前移，立足业财融合，构建事前参与建议、事中监督管控、事后反馈应用的管理链条，切实提高预算绩效管理成效。

2.财务分级管理还需进一步优化。科研单位通常按照学科专业下设科研部门，财务核算由单位统一实施，在收入分成和支出权限等方面实行单位和部门的分级管理。如何协调平衡单位和部门之间的财权配置，仍存有现实困难：一方面，单位层面平均分配专项资金，统筹安排、重点保障不够，使得学科优势突出、前沿创新领域获得的支持力度受限；另一方面，科研部门财务自主支配权有限，存在依賴单位经费保障思维，开源节流、关注资金使用效益的动力不足。

3.成本管理还需进一步细化。2019年新的政府会计准则制度实施之后，以权责发生制为会计基础的财务会计，为科研单位开展成本核算奠定了基础，但对于成本管理仍是停留在会计计量层面，对一些公共费用如何科学合理的归集和分摊，实际操作时仍存在实际困难，多数科研单位尚未对科研项目、行政管理、后勤运行等进行全成本管理。

4.内部监督协同机制还需进一步加强。科研单位内部监督体系除了财务监管外，还包括巡察、内审、纪检、监察等，关注重点、监督时点和形式都有所不同。财务监督本身是发生在经济业务活动过程中的一项管理控制活动；其他监督目前更多的是事后检查，监督范围不只涵盖财务业务，还包括党风廉政建设、政策落实执行、发展规划实现程度等，科研单位应统筹用好各种监督手段，发挥各自专项优势，增强监督合力，达到综合治理的目标。

三、科研单位财务治理运行框架设计

科研单位是承担着科研、教学、社会服务、国际交流等多项职能的研究机构，科研经费改革措施的落地生效，需要科研单位整体提升财务工作层次和水平。财务资源是推动科研单位高质量发展的重要保证，科研单位财务治理就是科学合理、充分有效地汲取、分配、使用财务资源，将财务治理目标与科研单位职责使命和发展愿景紧密结合，将工作重心从财务资源保障转向财务资源引导，在财务资源合规有序使用的基础上，利用财务资源配置的导向性作用，完善科研单位激励机制，有效激发科研人员主动创新活力。因此，科研单位财务工作应加快实现职能转变，进一步完善财务治理体系，提高财务治理能力，以财务带动业务、激发活力、压实责任，推进科研经费改革和科技事业发展。

科研单位财务治理也应从属于单位治理的整体要求，目前科研单位一般实行党委领导下的法人负责制，财务治理结构应是由党委常委会、行政办公会和监督机构构成的相互联系、相互制约的组织结构体系。通过建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各司其职的财务管理体制，依据分权制衡的原则，理顺单位和部门分级管理的财务关系和经济责任，实现财务资源和财务治理信息的流动和交换，形成自上而下的决策机制和自下而上的反馈机制，从而达到提升财务治理能力的目的，如图1所示。

1.财务治理决策机构。坚持党委领导的核心地位，是科研单位财务治理决策机构的根本。党委常委会是财务治理的最高决策机构，履行宏观管理职责，不涉及具体操作层面。科研单位党委应认清财务工作对科技事业发展的重要性，切实承担起财务工作的领导责任：一是全面贯彻执行党和国家的各项财经政策法规，真抓真管，保证科研单位资金使用方向符合党的政策导向；二是落实“三重一大”议事决策制度，讨论决定单位经济政策、重大财经事项、管理制度等。

2.财务治理执行机构。在“党委领导，法人负责”原则的基础上，按照管理层级分别建立行政负责人、分管财务领导或总会计师、财务负责人、科研部门负责人等责任制。行政负责人是科研单位的法人代表，全面负责财务管理工作，包括组织拟订和实施重大经济事项、预算安排、管理制度等，向党委报告重大财经决议执行情况；分管财务领导或总会计师负责组织财务管理和会计核算工作，参与重要经济事项的分析和决策，对外处理与上级主管部门、财政部门、税务部门、审计机关、银行等联系工作，对内负责资金、资产、基建、招标、下属单位等日常财经事务；财务部门及财务负责人是科研单位财务工作的具体管理者和决策执行者，对各类经济业务实施管理、核算和监督；科研部门负责人是具体经济业务的实施主体，承担直接经济责任，应紧绷财经纪律红线意识，严格执行财务制度要求。

3.财务治理监督机构。财务治理机制的正常运行需要强有力的监督保证，通过多元化的监督途径维护科研单位各方利益主体。一是强化内部审计监督作用，重点开展经济责任审计、财政财务收支审计、基建项目竣工决算审计等，着力发挥内部审计在完善内部控制、提高绩效管理、防范风险隐患等方面的积极作用；二是构建内部监督体系一盘棋，明确财务、审计、纪检、监察等部门的职责权限，明晰科研项目前期论证、执行监控、绩效评价等环节的责任边界，避免重复检查、要求不一，最终有效发挥监督合力作用。

四、提升科研单位财务治理能力的对策措施

本文基于科研单位财务治理运行框架，从明确分级管理权限、优化经济业务管理流程以及提高绩效管理成效3个方面，探讨提升科研单位财务治理能力的对策措施。

（一）明确分级管理权限，落实经济责任制

本次科研经费改革的总体方向是财务标准放宽、科研成果评审从严，强化科研单位自身的人、财、物资源配置的主体责任，秉持“统一领导、分级管理”的财务治理原则，协调好科研单位集权与分权的关系，既要防止“失控”，又要实现“灵活”，以激发科研部门的创新热情。

1.理顺单位与部门间的管理权限和财务关系。本着事权相宜、权责匹配的原则，在科研单位党委统一领导下，对科研部门在预算收支管理、固定资产管理、分配决策、部门内经济业务事项管理等方面下放权限，加强科研部门的财务管理主体地位，通过财权与事权的合理配置，调动科研部门的积极性；加强科研单位管理层对科研部门的指导、监督和协调功能，強化业绩指标和经济责任考核，从而高效有序地实现财务治理目标。

2.探索行政部门与科研部门协同管理形成财务治理合力。健全科研人员参与财务治理的工作机制，充分考虑各方利益主体的诉求，高度重视专家学者对重大财务决策问题提出的意见建议，形成行政权力和学术权力协同发展的合作机制，进一步保障财务决策的科学性和制衡性。

（二）优化经济业务管理流程，加强经费内控建设

《意见》在科研经费管理上充分体现了尊重科研规律和人性化管理原则，对以往“合规压倒激励”“流程压倒绩效”的情况提出了细化规则，为科研单位财务治理如何在合规和绩效之间达成平衡指明了方向。

1.坚持问题导向，落实科研经费管理自主权。针对《意见》中明确指出的项目仪器设备购置、差旅、国际交流合作等各种科研活动，从科研人员的实际需求入手，全面梳理现行科研经费管理制度，给予科研人员更多的灵活性和自主性，实现科研经费使用便捷化。此外，区分科研经费和行政经费的差异，行政经费使用从严，科研经费使用相对放宽，特别是出国费、会议费、差旅费等，在费用标准、审批程序、报销附件等方面的要求均有所不同，真正让科研经费服务于科研事业。

2.改进报销方式，提高财务服务质量。从需求入手，切实解决科研人员报销难的问题。一是简化财务报销流程，加大科研部门负责人经费审批权限，去掉形式重于实质的报销表单或说明，如专家咨询费申请表、乘坐飞机请示表、节假日出差说明、未使用公务卡结算说明等，充分信任科研人员；二是加大落实财务助理制度，加强对财务助理的培训和指导，为科研人员在预算编制、经费报销、结题验收等方面提供专业化服务；三是提升财务信息化水平，一方面完善财务电算化建设，例如，通过实现会计凭证和财务报表的自动生成，提高财务工作效率，另一方面加强财务、资产、科研、人事等信息系统的一体化和集成化建设，实现科研经费使用的动态监控和实时预警。

3.把握关键节点，完善科研经费管理内部控制。科研单位经费管理是在以预算为主线、以资金为核心的基础上设置的控制活动，按照各岗位职责权限，加强资金资产、基本建设、科研管理、审计监督等经济业务相关部门或岗位的职能作用，推进彼此之间的协调衔接，把内控流程贯穿于经济活动的全过程，实现上下联动、同频共振，保障科研经费安全有效使用。

4.加强诚信建设，筑牢科研人员思想防线。尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点，客观审慎地运用“三个区分开来”，划出红线，制定负面清单，明确科研经费使用禁止性行为，一旦发现失信情况，纳入诚信记录管理，加大对严重失信行为的追责问责力度。

（三）树立“预算—成本—绩效”理念，提高绩效管理成效

《意见》中提到的一个重要主题就是创建和完善多种激励机制，而激励往往与绩效紧密相连，缺乏有效激励的绩效管理就是空中楼阁，科研单位财务工作应构建“预算—成本—绩效”全过程治理流程，以财力为杠杆，引导财务资源合理配置，提高科研经费管理成效。

1.规范成本核算，夯实绩效管理基础。在《事业单位成本核算基本指引》框架下，科研单位财务部门应明确成本的影响因素，准确地分配单位运行成本、业务活动成本、后勤保障成本等，特别是对水电暖、固定资产折旧、无形资产摊销等公共成本的归集分摊做到科学合理，确保会计信息能够反映单位经济活动的整体情况，以及专项业务活动的具体过程。通过对成本的精细化管理，有针对性地开展成本控制活动，减少不必要的资源耗费，同时为预算安排提供决策依据，引导资金配置到成本效益较好的领域。

2.严格项目预算总额控制，推进绩效评价结果应用。《意见》在扩大科研项目经费管理自主权方面，提出简化预算编制、下放预算调剂权、扩大经费包干制实施范围等措施，因此预算绩效管理强调的是实质上的执行产出结果。对于科研项目来说，应发挥预算约束力强调的是对项目预算总额控制，而不是对单个预算科目控制；在成本核算的基础上，设置与成本相关的绩效指标，衡量项目投入产出和资金使用效果；逐步完善不同类型的科研项目绩效评价指标体系，将绩效评价结果作为奖励经费使用、间接费用分配、推优评先等方面的重要依据，在资源流向上体现绩效管理导向。

3.推动实施单位层面绩效管理，形成整体绩效管理机制。成本与绩效是实现财务治理目标的重要手段，将绩效管理从科研项目延伸至科研部门和科研单位，加強对科研业务、单位运行、基本建设等过程中资金使用效益的分析研究，增强开源节流意识。首先，科研单位设置与整体发展规划及目标相匹配的绩效目标，科研部门在此基础上设置与单位发展目标相契合的共性指标和个性指标；其次，科研单位根据各部门的绩效考核结果，大力支持优秀科研人员和团队，突出重点、统筹安排结余资金和预算资金，消除资金管理与使用碎片化问题；再次，将绩效考核情况作为财务治理监督机构的关注内容，形成整体闭环的绩效管理机制，切实提高科研经费使用效益。

（作者单位：中国水利水电科学研究院 北京核工业医院 北京中水科工程集团有限公司，邮政编码：100038，电子邮箱：haosj121@126.com）

主要参考文献

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