经营类事业单位转企改制审计问题研究

张同林

[摘要]经营类事业单位改革是党中央作出的重大决策部署，是党和国家机构改革的重要组成部分，对解决事业单位从事生产经营活动存在的政企不分、事企不分、体制不顺、机制不活等问题，激发企业内生动力，提高国有资本运营效率具有重要的意义。本文将从经营类事业单位改革实践出发，分析转企改制期间审计的主要任务，总结审计工作存在的主要问题，提出针对性的解决方案，以期为经营类事业单位转企改制相关的审计工作提供经验借鉴。

[关键词]经营类事业单位   转企改制   审计

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）明确提出要遵循社会主义市场经济规律，将经营类事业单位逐步转制为企业。根据《意见》要求，审计在转企改制涉及的资产清查、财务审计、国有资产管理等工作中被赋予重要的职责。如何发挥审计监管职能，既确保“管住”，坚决防止国有资产流失，又不能“管死”，在实现平稳过渡的同时，助力企业做大做强做优，值得深入思考研究。

一、经营类事业单位转企改制审计工作要求

审计是经营类事业单位转企改制的重点工作，是确保国有资产安全完整的关键环节。转企改制前后，审计主管部门应积极发挥作用，做好资产清查、国有资产处置监管、财务审计、资产评估和审计指导等工作。

（一）开展资产清查

资产清查是经营类事业单位转企改制的核心。转制单位应将管理、使用的全部资产纳入清查范围，按照权属清晰、风险控制、安全完整的原则，进行全面清查、核对、登记，准确核查债权债务，提出资产清查结果处理建议。为提高工作效率，审计主管部门可委托会计师事务所组织清查并出具资产清查报告。

（二）严格国有资产处置监管

国有资产处置在转企改制中出现频率高、风险隐患大，稍有不慎就会造成国有资产流失，需要特别关注。审计主管部门应强化国有资产交易主体、交易过程的监管，涉及国有资产处置的事项，按照规定程序和权限报批后，应在权威的产权交易机构公开竞价处置，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，严禁转移、侵吞、挤占国有资产，严禁随意处置国有资产。

（三）组织财务审计、资产评估和经济责任审计

主管部门应委托會计师事务所、资产评估公司等中介机构对转制单位开展财务审计、资产评估，审计评估结果应在转制单位内部公示，经主管部门审核后，按照有关规定报财政部门核准或备案。涉及待出租房屋评估底价等具有商业秘密性质的信息，应合理控制公示内容和知悉范围。审计主管部门还应对经营类事业单位主要负责人开展经济责任审计。

（四）加强审计指导

转企改制后，审计主管部门应结合企业的经营特点，调整审计监管方向，依据企业会计准则和审计准则等制度规定制定审计方案，出具审计意见。要由监督为主转向监督与指导并重，围绕“建立现代企业制度”“实现国有资产保值增值”等重点内容，给予企业更多的指导。要加强结果反馈和督促检查，紧盯审计问题不放，做好审计的后半篇文章。

二、经营类事业单位转企改制审计问题及原因分析

（一）思想重视不足弱化审计效果

经营类事业单位转企改制的首要工作是开展资产清查和财务审计。通过全面的清查和审计，可以准确了解资产状况、摸清单位家底、把准财务脉搏、解决历史问题，为改制后的企业发展打好基础。在实际工作中，有的部门单位存在对审计工作重视不足，审计责任落实不到位，审计问题整改不彻底等问题。出现这些问题的根源在于，经营类事业单位改制是一项系统工程，涉及方方面面的工作，且时间紧、任务重、要求高。相较于调整编制、人员安置、待遇衔接、组织架构等“创造性工作”，资产清查和财务审计因为有第三方专业机构的参与，一般被认为是“常规性工作”。主管部门委托会计师事务所开展审计工作，多以审计报告作为工作完结的标志，而对审计过程监督较少，对审计整改缺乏足够重视。

（二）多部门重复审计影响审计效率

转企改制前，经营类事业单位受多个部门共同监管，每年需接受多轮审计，如侧重经营质量评价的财务报表审计，侧重内部控制评价的财务收支审计等。实际上，转企改制的经营类事业单位一般资产规模较小、业务量不大，每次审计几乎都是一次全面审计，造成人力物力重复投入、审计资源的重复占用，增加了财政支出负担。此外，由于改革方案一般不涉及审计监管模式调整，不同监管部门组织审计的时间安排、预算来源、工作要求各不相同，目前尚未建立审计信息共享和结果互认机制等多重原因，上述问题可能在转企改制后相当长的时间内仍然存在。

（三）审计收费标准不合理增加财政负担

关于审计收费标准，国家发展改革委、各地财政物价部门均有明确规定。以北京地区为例，《关于北京地区会计师事务所收费标准（试行）的通知》规定，审计收费标准：一是计件收费，根据资产总额采用差额定率累进计算，按项目整体收费；二是计时收费，根据审计人员职级职称确定小时收费标准，按实际工作时间结算。资产总额通常反映了与之相匹配的资产周转率、综合业务量、审计工作量和风险水平，因此计件收费性价比更高，是最常用的收费标准。但是，经营类事业单位长期按机关模式管理，参与市场竞争不充分，加之机关划转资产较多，具有资产规模大、资产周转率低、重复业务多、审计工作量小、审计风险低等特点，若简单采用以资产总额为唯一指标的计件收费标准，审计收费与实际工作量、审计风险不匹配，会造成审计价格虚高，增加财政负担。

（四）审计关注重点偏离企业实际

经营类事业单位通常历史遗留问题多、管理制度不够健全、经营效率较低。转企改制初期，新的企业管理层多希望通过彻底的审计“体检”解决长期困扰发展的问题，提升企业经营管理水平。但实务中，有的审计人员对企业了解不够深入，与企业管理层沟通不够充分，审计过程缺乏对历史遗留问题和内部管理问题的关注和挖掘，提出的审计意见建议缺乏针对性和指导性，无法达到企业管理层期望的审计效果。究其原因，主观上，会计师事务所受主管部门委托，对主管部门负责，与企业管理层的交流缺少动力支撑。客观上，从改制方案批复到落地实施通常节奏较快，主管部门确定会计师事务所后留给现场审计的时间有限，审计人员全面了解企业的难度较大。

（五）内部控制缺失增加管理成本和审计风险

经营类事业单位通常“机关化”“行政化”色彩较为浓厚，有的是财政全额拨款单位或财政补贴单位，没有资金负担和经营压力，有的虽然需要自负盈亏，但客户群体通常以财政预算单位为主，业务具有垄断性和专营性，竞争压力较小、经营效益稳定、没有考核任务。此外，经营类事业单位一般独立办公，上级监管有限，具有较大的自主决策权。没有经营压力就缺乏改革动力，监管力度不够就会存在风险隐患。转企改制后，褪去事业单位的“光环”，面对激烈的市场竞争，企业内部管理的问题将被放大。经营战略不够清晰、管理人员能力不足、员工队伍思想松散、管理制度严重落后、历史遗留问题不断掣肘、缺乏有效激励机制等问题将大大增加企业的管理成本和审计风险。面对改制初期的阵痛，企业能否直面问题、大胆创新，抓紧建立内部控制体系，完善现代企业制度，直接关系转企改制的成败和企业的生存发展能力。

三、经营类事业单位转企改制审计问题改进对策

（一）提高政治站位，提升审计质量

增强审计工作的政治性。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，为国而审、为民而计是审计的初心和使命。经营类事业单位转企改制关系国有资产的安全和保值增值，主管部门要站在“为国审计、为民守财”的政治高度，把审计工作摆在突出重要的位置，深入了解涉改单位，合理评估审计风险，提前谋划审计工作，精心编制审计方案，确保预留充足的现场审计时间，保证审计质量和审计效果。

加强审计过程监管。审计主管部门应加强对审计工作的全过程监管。在招标比选环节，通过公开招标充分评估，确保政治合格、专业精湛、熟悉政府业务的会计师事务所承接审计业务；在审前沟通环节，向会计师事务所提出审计要求，明确审计重点，严明审计纪律；在组织实施环节，及时跟进审计进度，加强过程监督和实地督查，确保按时保质出具审计报告。

坚决彻底做好审计整改。转企改制初期，审计发现的问题往往具有持续时间长、成因复杂、整改难度大等特点。转制单位要有彻底整改的决心和毅力，打好主动仗、敢啃硬骨头，成立审计整改工作小组，建立工作台账，逐一对账销号，坚决不能把问题带到改革之后。审计主管部門应加强对审计问题的持续关注和跟踪调查，督促所有问题在改革初期及时解决，让转制后的企业“轻装上阵”。

（二）完善监管模式，提高审计效率

建立审计信息共享和结果互认机制。在上级机关主导的审计监管模式下，各监管部门要加强业务联动、打通部门壁垒，在确定审计需求、协调审计时间、制定审计方案、选择中介机构、加强过程监管、做好结果运用等环节，建立信息共享和结果互认机制，实现“一次审计，多方使用”，形成监管合力。

整合审计归口管理部门。转企改制初期，企业制度尚不健全、管理不规范，延续上级机关主导的审计监管模式是必要的。考虑到改制后多部门共同监管的诸多弊端，企业主管部门应及时整合审计归口管理部门，明确一个部门负责企业审计监管工作，整合各方面审计需求和审计资源，提高审计效率，节约财政资金。

探索企业主导的审计监管模式。经过转企改制初期的多轮审计，转制单位经营业务渐入正轨、内部管理逐步规范、历史遗留问题基本解决，管理风险和审计风险明显降低。对于管理规范、风险可控的企业，可以探索由企业主导的审计监管模式。在主管部门全程参与和监督下，允许企业通过公开招标选择会计师事务所，组织审计工作，并由企业承担审计费用。如此一来，既可以加强企业与事务所的沟通和联系，提高审计质量，又能显著减少上级机关的财政负担。

（三）优化收费标准，控制审计费用

科学选择审计收费方式。审计主管部门应结合转制单位的实际情况，选择性价比最高的审计收费方式。若转制单位资产规模较大、经营业务较复杂、审计工作量较大，应优先选择计件收费；若转制单位资产规模无法确定、经营业务单一、审计工作量较小，应优先考虑计时收费。

提升审计议价能力。审计主管部门应按照“厉行节约、反对浪费”的要求，在招标比选环节提升议价能力，控制审计费用，节约财政资金。若按计件收费标准确定审计费用，应提前了解转制单位实际情况，充分考虑资产规模与审计工作量、审计风险的匹配程度，合理压减审计费用。

创新审计定价机制。根据前文分析，以资产总额为唯一指标的计件收费标准不能简单适用于经营类事业单位审计。实务中，部分审计主管部门在组织招标时考虑到上述因素，要求会计师事务所报价时给予一定的折扣，但实际上这一做法并无统一的量化标准，随意性较大。本文认为，应结合经营类事业单位和转制初期国有企业的实际，探索新的审计定价机制。其核心内容为：以现行的收费标准为基础，综合评估被审计单位的资产周转率、实际业务量、审计时间和审计风险等因素，科学制定评价体系，形成更可量化、更加合理的审计定价机制。

（四）做好调查研究，控制审计风险

全面准确了解被审计单位。经营类事业单位是我国的一种特殊组织类型，具有特殊的历史背景、发展历程和自身特点。相比其他审计对象，审计部门应更加重视审前调查，做好实地观察、员工访谈、查阅制度、抽查凭证、实地盘点等基础性工作，全面准确掌握单位的实际情况。

谨慎选择审计方法。转企改制初期，企业内部控制制度不够健全、财务制度不够规范、过往审计的参考价值有限，审计人员需要谨慎确定审计标准和审计方法。比如，资产清查应重视实地抽盘，必要时开展全面盘点；抽样审计应提高抽样比例，降低重要性水平，获取足够的审计证据；涉及跨期处理、账务调整的特殊业务，应增强专业敏感性，予以特别关注。

重视与管理层的沟通。充分的沟通有助于审计人员全面了解被审计单位，提高审计效率。审计人员和企业管理层应就单位基本情况、存在的主要问题及预期审计目标进行坦诚交流，并在审计过程中随时交换意见。审计人员应重点关注被审计单位的制度机制漏洞和历史遗留问题，给出合理化的指导意见。

（五）完善内部控制，建立内审制度

建立完善内部控制体系。内部控制对实现企业战略、提高经营效率、降低管理风险具有重要的作用。刘永泽和唐大鹏（2013）认为企业内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。本文认为，经营类事业单位转制为国有企业后，其内部控制目标还应包括“加强廉政风险防控和预防腐败”。转企改制后，国有企业需要经历一段过渡期和阵痛期，根源在于内部控制在制度建设、机制设计、监督管理方面存在一定程度的滞后性。建立完善内部控制体系，从短期看，企业应明确内部控制目标，完善组织架构及岗位设置、岗位说明书、业务流程图、管理制度和考核评价机制，建立内部控制主体框架。从中长期看，企业应围绕内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五个方面，建立符合实际、衔接顺畅、约束有力的内部控制体系。

完善管理制度体系。转企改制，制度先行。缺乏行之有效的制度规范，改革后的各项工作将事倍功半、阻力重重。要重视制度“立改废”工作，对长期不修订、内容不规范的过时制度，要尽快修订完善；对存在制度空白的地方，要及时查缺补漏，通过一项制度规范一个领域，尽快明确包括经营权限、决策机制、薪酬体系、绩效考核、预算管理、收支管理、合同管理、资产（物资）管理、采购管理、工程管理、招聘培训、考勤管理等重点制度在内的管理制度体系，确保各项工作有章可循，依规办事。

建立企业内部审计制度。内部审计是我国审计监督体系的重要组成部分。健全的内部审计制度对保障国有资产安全、完善内部控制体系、促进企业廉政建设、实现企业价值增值具有重要的意义。转企改制后的国有企业应及时建立内部审计制度。在董事会、党委会或总经理办公会的直接领导下，选优配强内部审计人员队伍，提高内部审计的独立性；紧盯资金、人事、采购、物资、工程等关键职权事项和重要风险点，定期组织专项审计；关注企业主要管理人员、廉政高风险人员等重点人群，开展经济责任审计，注重发挥审计与纪检监察的协同作用；注重审计成果的转化和应用，做好督促整改，提出合理建议，发挥内部审计对国有企业的价值增值功能。

四、结束语

习近平总书记指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我們党执政兴国的重要支柱和依靠力量。经营类事业单位转制为国有企业，承担着更加重要的职责使命。各级审计机关和审计人员应增强神圣感、使命感，创新工作方法、积极履职尽责，为做强做大做优国有企业，实现国有资产保值增值作出应有的贡献。

（作者单位：中共中央直属机关事务管理局，邮政编码：100032，电子邮箱：miles_ztl@163.com）

主要参考文献

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究， 2013（1）：57-62

[2]王兵，鲍国明.国有企业内部审计实践与发展经验[J].审计研究， 2013（2）：76-81

[3]习近平.习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社， 2017：175-179