联合国秘书处预算审计开展的若干思考

张文婧

[摘要]本文总结了联合国秘书处预算管理的主要特点，并在此基础上提出围绕联合国预算管理开展审计的思路、重点，以及借鉴国内审计经验的有关建议。

[关键词]联合国   预算管理   预算审计

联合国是现今世界上最大的政府间国际组织，宗旨是维护国际和平与安全；发展国际间以尊重各国人民平等权利及自决原则为基础的友好关系；进行国际合作，以解决国际间经济、社会、文化和人道主义性质的问题，并促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重。预算管理作为联合国的核心治理机制之一，在保障联合国履行使命职责、实现宗旨目标方面发挥着重要作用。如何围绕预算管理开展审计，推动联合国进一步完善治理、提升绩效、强化问责，值得深入研究和思考。本文结合联合国秘书处预算管理的特点，提出预算审计的思路、重点和有关建议。

一、联合国秘书处预算管理的特点

秘书处是联合国六大主要机构之一，是联合国的执行机构，其预算管理有三个主要特点。

一是牵涉政治利益诉求多元，影响范围广泛。预算管理作为联合国治理的一项重要内容，是各会员国利益博弈的主战场。预算的编制和审核一直在会员国的高度关注下进行，为了什么目的，在哪个预算科目下申请多少资金，最终要取得哪些成果，都要在审核环节经过激烈争辩讨论。任何一项内容或一个环节不能达成一致，就不能获得批复形成预算，更不可能得到执行。所以说，预算是利益均衡的结果，是改革和治理目标的体现，也是所有制度、规则、业务运行的保障。由于预算牵涉利益范围和影响广泛，联合国设置多达8个层级的预算编制和审核流程。

二是涵盖组织机构庞杂，资源体量巨大。联合国秘书处有4类下设机构，包括办公室、部门、总部以外的办事处以及区域委员会，共有14个编36个款纳入秘书处预算管理，每个预算编次或款次下有一个或多个预算部门，每个部门根据各自职责编制方案、次级方案，确定战略目标、预期成果，进而提出资源需求计划。资金来源除了会员国会费这项经常预算外，还包括来自自愿捐款的预算外资金，以及来自维和支助账户和国际法庭的其他摊款。秘书处预算规模逐年增长，截至2022年，秘书长报告中拟议资源总额已达163.73亿美元，其中经常预算31.76亿美元，预算外资源和其他资源分别为127.77亿美元和4.2亿美元。

三是预算管理历史悠久，改革进程持续推进。联合国成立以来，预算管理始终伴随着持续而广泛的改革进程。按照发展阶段梳理，联合国秘书处预算管理可分成四个阶段：第一阶段（1945年至1974年）实施支出用途预算（Object-of-Expenditure Budget），重视对投入的计量，并以科目为基础编制；第二阶段（1974年至1997年）实施方案预算（Programme Budget）来替代支出用途预算，在预算文件中对每个方案的成本、内容和重要性进行分析和综合考虑；第三阶段（1997年至2017年）实施成果导向制预算（Results-based Budget，简称RBB），力求把方案规划、预算编制、监测和评价周期的各部分结合在一起，以实现从微观管理到宏观责任制，从投入会计制到结果责任制的转变；第四阶段（2017年至今）预算编制由双财年改为试行单财年，旨在缩短预算周期，促进预算管理更加公开透明、规范高效。

二、联合国秘书处预算审计的思路

针对秘书处预算管理的上述特点，预算审计应当围绕以下三个方面开展：

一是高度关注预算管理在联合国治理中的重要作用。联合国治理机构每年审议预算和审计报告时，都非常关注预算问题。因此预算审计应高度重视相关机构的关切、主张、决议、报告内容，将预算、财务、业务、人力资源管理、联合国改革进程相结合，以更广阔宏观的视角思考预算相关问题，促进联合国预算管理更加体现公平正义、多边协商、公开透明的原则。

二是聚焦财政财务收支真实合法效益。秘书处每年收到的会员国摊款和自愿捐款金额巨大。这些资金的筹集、分配、使用及相关经济活动是否真实合法，资金使用效果如何都受到广泛关注。审计应注重揭示预算资金分配和使用过程中违反联合国预算管理制度、资金使用绩效不佳、资产损失浪费和财务报表失真等影响联合国声誉、损害会员国利益的问题。

三是密切跟踪预算改革进程和改革目标实现情况。改革过程中预算编制周期、预算审议流程、预算列报方式方法不断调整，秘书处的整体管理架构、政策制度、业务运行也不同程度受到影响。审计中要以发展、联系的观点分析评价改革中存在的问题，揭示改革措施执行不到位、配套制度不完善、体制机制不健全等问题，充分发挥审计在促进联合国完善治理中的重要作用。

三、联合国秘书处预算审计重点

具体来说，秘书处预算审计有以下重點内容。

一是预算编制是否完整准确、公开透明。虽然联合国官网公开发布每年秘书长提交的拟议预算文件、行预咨委会等机构审议预算的报告，以及联大批复的预算文件，但审计发现预算外资源信息披露不够充分，一些机构未使用联合国统一部署的“团结”信息系统填报预算资料。审计需重点关注预算编制是否符合公开透明原则。

二是预算调整是否规范。《联合国宪章》第十七条规定，联大审议、核准、批复联合国经常预算；预算方法、程序和相关条例的制定或更改，都需要通过联大审查、核可后才可以实施。该规定体现了预算文件的法律效力和刚性约束。2020年预算改革后，联大通过决议规定秘书长的有限预算酌处权不作任何变动，即未经联大批准不得跨款调整预算，不得跨员额和非员额调整预算。审计需关注调整金额和比例较高的预算科目，审查资金使用情况，揭示未经审批调整预算、影响正常职责履行、破坏预算刚性等问题。

三是预算执行是否合规、真实、准确。审查预算执行的真实性、合规性和准确性，分析是否存在无预算支出、超预算标准支出、超预算范围支出等问题。近年来，联合国授权改革后不断出现超预算采购车辆和设备，导致资产超配、闲置浪费等问题，并连续两年以年末流动性紧张为由，无依据建立特别承付款，影响预算报表的真实性。不按联大批复结果严格预算执行过程，或者预算执行不到位，制度、规则、业务就无法顺利实施，改革也会变成一纸空文，因此需要特别关注预算执行存在非必要、不合理的开支，年末突击花钱、虚列支出等问题。

四是预算管理制度是否符合改革方向和目标。2020年预算改革以来，很多预算管理制度已不适用，新的法规制度尚未出台，存在制度漏洞和政策空白，不利于预算管理规范有序开展。审计要结合预算编制、调整、执行过程中存在的问题，揭示预算管理体制机制制度层面不符合改革方向、目标的方面和环节。比如，联合国改革过程中通过权力下放赋予基层单位更多预算调整权限，造成预算调整频繁、削弱预算刚性的同时，也导致一些部门超配资产和設备，违反了资产管理等相关规定。因此预算审计要密切关注改革中存在的问题，推动相关部门及时修订预算管理政策法规，增强制度的协调性，堵塞制度漏洞，促进秘书处加强预算制度建设，增强预算透明度、强化问责制、提升预算资金使用绩效。

四、几点建议

我国国家审计经过多年发展，积累了很多成熟先进的审计理念、经验、技术方法。联合国秘书处预算审计中，应充分借鉴国内审计经验，进一步做好四个方面工作。

一是落实研究型审计要求。将研究贯穿审计项目全过程。首先，把立项当课题来研究。全面梳理联合国秘书处各机构职责定位、预算规模、业务类型、运营风险，在审计计划和立项上下功夫，实现有步骤有重点的全覆盖。其次，要把问题当课题来研究。运用“系统性、关联性、穿透式”思维模式，贯穿从预算编报到预算执行的业务管理链条，揭示预算管理中存在的深层次问题。最后，要把审计建议当课题来研究。通过更加有针对性、可操作性的审计建议，充分发挥审计的建设性作用，不断推动预算管理公开透明、规范高效。

二是强化系统思维和后果意识。“不谋全局者，不足以谋一域”，预算管理牵涉利益面和影响范围广泛，只有树立系统思维和后果意识，才能更加全面了解相关问题产生的根源。一方面，要沿着“政治—政策—项目—资金”这条线，深入研究联合国秘书处相关部门的业务活动，打通政策流、资金流和业务流，将审计的“触角”从预算申报穿透至业务的最末端，从而形成对“拨付预算额度、采购订单签订、货物或服务交付、资产和存货管理、会计核算、预算实际支出、项目执行”等完整链条的审查。另一方面，沿着“资金—项目—政策—政治”这条线，分析提炼问题线索，注重揭示资金使用绩效不佳、资产损失浪费和管理问责不到位等有重大财务影响和后果的问题，透过现象看本质，提升审计成果的层次和水平。

三是借鉴大项目审计组织方式。预算不仅体现在业务领域的方方面面，也与所有使用预算资金的部门有关。审计项目实施过程可借鉴国内大项目审计组织方式，既要做好预算、财务、业务、人力等领域的审计小组统筹协调，还要在总部审计组与各分支机构审计小组之间做好上下联动，充分发挥审计合力。

四是发挥大数据审计优势。秘书处依托联合国“团结”信息系统对每年的巨额预算资金进行管理。要实施有效的审计监督，就需要借助先进的审计技术方法，熟练应用信息系统挖掘数据、获取数据、分析数据。秘书处预算审计中，可以借鉴我国大数据审计技术和经验，按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的审计方式，更好应对海量数据挑战，突破远程审计地域限制，扩大审计监督的覆盖面，提升审计监督的效率和效果。

（作者单位：审计署涉外审计司，邮政编码：100071，电子邮箱：zhangwenjing@unaudit.org.cn）

主要参考文献

[1]https：//www.un.org/en/about-us/un-charter（OL），《联合国宪章》，1945年

[2]UN Umoja system（DB）， Proposed programme budget for 2022 foreword and introduction， A/76/6 （Introduction）， 25 May 2021

[3]https：//www.un.org/en/about-us（OL），the United Nations Department of Global Communications，The United Nations System Chart，July 2021