数字时代税收治理转型的理论逻辑与实践路径

杨庆

内容提要：数字经济作为一种新经济形态，日益成为当今经济发展的新动能，深刻改变人类的生产生活方式，深度影响经济社会的变革与变迁，并给国家治理体系、人类文明发展带来新机遇，也对当前的税收治理带来新挑战。置于数字时代国家治理现代化的大背景下，税收治理数字化转型有着深刻的时代背景、技术逻辑、价值逻辑和实践路径。积极构建与数字经济发展相适应的税收治理体系，助力国家治理体系和治理能力现代化，已成为税收现代化服务中国式现代化的进阶之路。

关键词：税收治理转型；技术逻辑；价值逻辑；实践路径

中图分类号：F812.423  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2023）01-0001-06

人类社会已全面步入数字时代。数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，①给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。一方面，数字经济具有许多全新的特性，不应简单地套用传统经济的税收治理方法；另一方面，数字治理已成为税收治理现代化的重要驱动力量。数字经济不断创新迭代，对应的税收治理方式也应不断迭代、转型升级。

一、数字时代税收治理转型的时代背景

（一）治理对象数字化：数字时代已全面来临

《中国互联网发展报告2022》指出，2021年我国数字经济规模达45.53万亿元，占GDP比重39.8%，数字经济总量规模和增长速度位居世界前列。②良好的数字化基础设施、包容的监管环境、互联网用户人口红利、海量的数据规模和丰富的应用场景，为我国数字经济发展带来巨大优势。大数据和人工智能等新兴科技的创新发展与跨界融合催生新一轮的经济社会变革，全方位重构了社会生产力与生产关系，使得经济社会发展模式发生了革命性的变化，驱动着整个经济社会运行和国家治理的全方位变革。税收是一个经济范畴，又是一个政治范畴，税收既属于经济基础，也属于上层建筑。经济是税收之源，税收是经济的“晴雨表”，治理对象的数字化推动税收治理的数字化。

（二）社会矛盾复杂化：数字变局下问题突出

生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾，始终是推动经济社会向前发展的原动力。税收治理现代化必须遵循社会基本矛盾规律向前运动，不断调整，以适应生产力和生产关系的发展要求。在数字时代切换的关键路口，问题挑战随之而来。从经济层面来看，在资本集中度快速上升的同时全要素生产率增速逐步放缓，新经济业态与传统经济业态增速分化；从社会层面来看，经济不平等正在加剧社会不同群体的两极分化，在努力做大经济“蛋糕”的同时，由于缺乏有效干预和监管，市场的不平等竞争和财富分配问题引发担忧，也使全球范围内的经济不平等问题愈发严重；从政治层面来看，社会撕裂和政治极化现象已影响各国政治安全，数字经济的垄断性、规模效应使得数据资产拥有权高度集中在少数人手中。税收治理能力不足引发汲取不足、法治失位、调节不力等税收焦虑。①税收既是调节经济的重要手段，也是国家治理的重要内容。发挥税收职能作用，在共同富裕背景下寻求解决发展中的不平衡不充分问题，税收治理责无旁贷。

（三）国家治理数字化：数字中国的税收场域

税收治理是国家治理的重要基础，税收治理数字化转型则是国家治理现代化转型的重要场域。在外部环境的变迁中，我国提出了建设数字中国的战略目标。习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”②在数字中国的战略目标中，建设数字政府是一项重要任务。“十四五”规划专门提出“提高数字政府建设水平”的总体要求，将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。这意味着，随着信息技术的发展，数据驱动的治理已经成为国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。作为国家治理现代化重要场景中的税收治理，理应顺势而为。为适应数字中国建设目标，加快推进税收治理数字化转型，构建适应数字时代的税收治理体系，是数字时代税收治理转型的政治责任。

二、数字治理驱动税收治理转型的技术逻辑

（一）以“数据”促“数治”的数据驱动逻辑

从数字技术的核心构成要素来看，数字化场景下的税收治理模式必然展现出一种数据性，需要遵循数据驅动的发展逻辑，依托数据采集、数字分析、数字建模以及虚拟仿真等手段实现以数治税，强调可视化以及整体性，推动税收治理向数据化驱动的方向演进。具体来看，主要包括三个方面：首先，治税理念从经验管税向以数治税转变。数据是数字时代的核心资产，也是解决传统税收治理中信息不对称问题的关键。依托大数据技术，涉税行为和税源信息管理已经出现革命性的变化，税收征管实现从“经验管税”到“以票控税”再到“以数治税”的全面提升。税务机关系统采集涉税数据，充分利用数字化关联分析、数学建模、虚拟仿真等技术，对海量数据进行模块化分析和政策模拟，为税收治理和决策提供更加精确的依据，为政策实施提供更为全面可靠的实时跟踪，为政策效果的评估提供更加科学全面的方法。税收治理将实现全域、全要素的覆盖，越来越趋向精细化、精准化和智能化。其次，税源从模糊显示向清晰化展现迁移。信息技术与经济社会的交汇融合引发数据的迅猛增长，涉税数据已成为税收治理的战略资源。大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。涉税主体的链接状态进一步紧密，涉税活动以一种高度信息化、可视化的方式流动。税务部门依托互联网、大数据、云计算和人工智能等技术支撑，对涉税行为事实的再现能力有了指数级的提升，治理的精准性和有效性有了质的飞跃。最后，治理结构从碎片化向整体性迈进。传统税收治理过程的“碎片化”问题极大地限制了税收治理效能。组织科层制被认为是导致税收治理碎片化的重要原因。科层制的分部分层、集权统一、指挥服从的治理结构，再加上社会制度变迁、公民利益偏好、部门利益分割、信息分布散乱等因素，导致信息化背景下各个职能部门沟通、协调、合作等集体行动的缺失，进而形成一种隔离、断裂、冲突、失衡的状态。随着数字治理的嵌入，传统税务组织的权力运行、监管方式、信息机制和决策模式都面临冲击和调整，一种集扁平化、协同化和一体化的整体性治理结构有望形成，有力冲击和打破了传统科层结构中封闭、本位和保守的碎片化状态。①依托大数据技术，一方面，实现了税收监管的精准化与服务的精细化；另一方面，在整体性政府治理框架下，实现信息资源的统一收集、统一分析和统一应用，有效打破了传统官僚制下所衍生出的“信息孤岛”，为实现税收治理的整体性供给提供了一种技术解决机制。

（二）以“算法”谋“智治”的算法主导逻辑

首先，脱离人工控制的自主逻辑。税收治理始终围绕税收权力的集权与分权、规范与运行发展变化，但很难脱离人的因素。随着互联网、大数据和人工智能技术的发展，人类社会开始进入数字时代，人工智能的自主优化和自主决策特性开始“挑战人”，作为一种技术形态的人工智能依托强大的智能算法已经开始展现出获得“自主性”的发展潜力和技术趋向，如基于大数据的纳税人行为画像、人工智能的税收风险分析等。其次，替代人类行为的替代逻辑。数字时代下，丰富的税源信息及其获取的便利，给加强税收权力运行监督带来了机遇。传统的权力监督从解决认识问题、解决制度机制问题、解决监督规则和能力问题出发，虽然有一定的效果，但存在上级监督远、同级监督弱、下级监督难，管理服务对象监督信息不对称等突出问题。在税收执法这一经济利益的社会化分配过程中，抑制权力寻租和公权力异化，防止对私权利的不正当损害，既需要针对税收权力有效运行强化监督，更要通过制度与技术深度融合（如智慧稽查、智慧纪检、智慧内审和数字绩效等），发挥大数据信息优势，增强对税收权力运行的控制力，实现对税收权力监督的人工替代。最后，增强人类能力的增强逻辑。数字技术支撑下的税收治理仍然是以人为主体的人机（合作）协同场景，需要辩证地看待两者的优势和劣势。治理主体在税收治理过程中需要及时感知和捕捉纳税人差异化和多样化的诉求与行为动机，然而人的情感和思维尚不能被计算和分析，特别是面对庞大的自然人纳税人，这就需要依靠人的行为动机和逻辑思维能力来强化人的能力，因而未来的税收治理仍然是“人工+数字”的模式。换言之，现阶段的数字化治理仍然是辅助性技术工具的范畴，②是一种增强人类能力的技术治理逻辑。

（三）从“链接”到“互嵌”的治理融合逻辑

数字技术的技术特性，促使税收治理开始从传统信息技术驱动下的“链接”状态转向智能技术支撑下的“互嵌”结构。这种融合趋势可以从数据、技术、关系和价值四个层面加以理解，新兴数字技术的嵌入使得原本政府内外部之间普遍存在的“信息孤岛”“信息烟囱”逐渐得到有效解决，并推动了“智能+税务”“AI+税务”等新型模式的产生与发展，使“人机协同”和“人机共生”成为数字技术与税收治理融合过程中的新趋向。同时，数字时代的税收治理边界从“有界”突破到“跨界”，数字治理成为多元主体、共同参与、协同共治的治理结构，各治理主体的诉求利益得到最大限度保障，促使税收治理更好回应公民关切和社会参与，实现税收治理价值的利益共享化、最大化。

三、数字时代税收治理转型的价值逻辑

（一）公平与效率的价值平衡

数字时代税收治理的价值目标离不开公平与效率，效率涉及把“蛋糕”做大，而公平则关系到“蛋糕”的切割与分配，这其中税收治理的功能作用非常关键。我国现行税收优惠政策为数字经济的蓬勃发展提供了强大政策支撑，包括增值税涉及的技术转让免税、软件退税政策，企业所得税的研发费用加计扣除、软件企业“两免三减半”和重点软件企业的税率优惠以及高新技术企业税收优惠政策。此外，税收对数字经济新业态的包容审慎监管在一定程度上促进了数字经济繁荣发展。在中国式现代化的具体目标中，实现共同富裕要求中国数字经济发展既要创造财富也要共享财富，即促进公平与效率更加统一。大型平台企业凭借数据垄断，在网络效应叠加税收优惠政策的作用下，进一步加剧了社会财富积累与分配的不公平。应该注重产业与规模扶持相结合，在税收政策和监管上需要统筹兼顾，尤其是对大型平台企业的税收优惠政策和税收监管需要进行优化调整，实现公平与效率的平衡。

（二）安全与隐私的价值考虑

数字时代，不同主体拥有或掌握涉税数据，数据处理活动更加复杂，不当使用、掌控涉税数据的行为威胁国家安全、公共安全和税收安全。数据权利其本质在于数据归属权、用户隐私权和数据运用安全问题，往往會涉及算法共谋、算法黑箱、数据滥用等。数据安全永远是相对的，特别是随着政务数据上云、数据采集以及数据共享协同的日益频繁，各级政府及税务部门必然要面对技术快速迭代、治理架构安全度和监管治理体系运维不均衡所带来的系统性风险。数字时代的税收治理必须在收集数据、分析数据和利用数据的同时，确保个人信息数据和个人隐私安全，这变得至关重要。数据是“双刃剑”，既可以赋能，也可能带来毁灭性破坏。企业的涉税信息通常是核心的商业机密，自然人主体的个人信息涉及公民隐私权。在数字时代，信息高度互联互通，数据的传输、使用、保管面临数据泄密与隐私侵犯的风险，一旦泄露，造成的损失是不可估量的。

（三）责任与效能的价值统一

数字时代，去中心化越发明显，对有为政府和有效市场的呼唤更为强烈。数字时代需要更有担当、更加透明、更负责任的政府。这是对政府模式在理念和制度上的新定位，是当今数字时代各国政府改革和发展的基本方向与共同追求。增强数字时代税收责任意识，关键要做到始终坚持党的领导，增强“以人民为中心”的使命感；增强精细化意识，推动税收治理现代化的服务创新；坚持系统战略思维，稳慎推进现代化转型变革。税务部门要实现服务的高效率和监管的高质量，不仅要加快推动由传统执法向现代服务转变，更要适应数字经济背景下纳税人数量的空前增加和交易类型的多元化，在更加复杂和不确定性的税收治理环境中，协调好服务与执法的关系。要对涉税主体诉求作出快速有效回应，及时满足纳税人的个性化需求。这要求税务机关强化责任意识，提升税收治理的敏捷性和精准度，提高税收治理向度、效度和温度。

（四）开放与共享的价值追求

传统以税务机关为主体的强制性税收治理观念和模式已经不再适用于数字时代。数字经济对税收制度的冲击具有多维度、多方面的特征，主体分散、数据资源集中、社会矛盾加剧等问题深刻影响着税收治理现代化的展开。数字经济时代呼唤多元主体参与、税收协同共治。在一个动态复杂的税收环境中，内部治理边界跨部门、外部治理边界跨国界，税收部门无法独自开展工作。在协同治理结构中，开展跨部门的政府间协作尤为重要。要坚持整体政府的观念，提升集约治理效能；秉持数字赋能理念，提高监管服务效能；拓展协同作战思路，提高跨界治理效能；增强系统化构建思维，提升整体治理效能。同时，还要立足国际视野。税收治理主体多元化已然成为世界各国共同面对的情境，需要各国税务机关积极参与，共同建立复杂、多元的协同关系，按照合作领域和范围进行划分，构建多元主体协同的税收治理新格局。

四、数字时代税收治理转型的实践路径

税收治理数字化转型的实践路径是一个在宏观层面集观念、结构、规则、功能于一体，在微观层面集利益、信息、技术、能力、管理、流程为整体的复杂、渐进的过程。观念是税收治理转型的前提和引导，结构和规则是税收治理转型的支撑和保障，功能是税收治理转型的行动和结果。税收治理转型是一个“结构—解构—重构”的过程，即通过打破旧的不符合经济社会发展的税收治理模式，建立新的符合经济社会发展的税收治理模式。数字时代的治理转型就是治理环境变化的客观要求与国家治理现代化政治要求的辩证统一，是税收治理主动适应数字经济发展，对治理系统中观念、结构、规则与功能的调整修正。

（一）观念更新：以善治提升数字时代税收治理的价值取向

观念是行动的向导，转型的过程需要正确的观念作为指导，避免路径依赖和思维惯性等观念问题阻碍治理转型。税收善治是一种最佳的税收治理状态，①使得原本冲突对立的税收征纳关系变为一种合作共赢的关系。税收善治就是国家税收权力向社会回归，由冲突转为合作。在善治的治理状态中，对各治理主体有更高的要求。各治理主体之间有着良好的合作，依赖公民和社会对税收治理的主动参与和自觉认同，而不是强制或威权。共商共治共享是善治的社会基础，没有良性的公民与社会互动、透明和责任的税务部门，无法实现税收善治。数字时代恰逢其时，为税收善治提供了技术支撑，②并通过数字渗透，影响到各税收治理主体，尤其是居主导地位的税务机关，推动行政机关的观念更新，并使各税收治理主体形成共识。一是实现工具理性与价值理性的平衡。在税收数字化转型中，注重发挥数字技术的回应性、渗透性、敏捷性和灵活性，不断回归服务型税务机关建设要求的征纳和谐、合作信赖、用户至上等价值理念，实现税收监管精准、服务高效。二是坚持以人民为中心。税收治理数字化转型就是依托现有基础，认真践行“人民税收观”，保障纳税人数字隐私权、使用权和受益权，坚持纳税人缴费人需求导向、问题导向和效果导向，精准聚焦税收治理中的“痛点”“堵点”，注重纳税人体验，以数字化应用场景提升纳税人的“数感”和“获得感”。三是提升数字治理责任与数字效能。税务机关承担应用数字技术推动税收治理转型的主体责任，税务人员应该提升数字思维和数字涵养。强化“以数治队”“以数监督”和“数字考核”，推动税务治理组织体系的透明、高效和廉洁。

（二）结构重塑：以共治推进数字时代税收治理的范式协同

数字时代对税收治理机制结构、权力结构和利益结构产生冲击。在数字时代治理模式构建方面，税务部门所承载的治理任务的复杂性、艰巨性倒逼权力主体必须打破传统治理格局，不能仅依赖政府部门和正规治理体系，要引入在数据处理、资源配给、响应能力等方面更具优势的第三方或合作部门，形成跨组织、跨部门、跨边界、跨层级的有机、有序、有效、有力协同治理的新结构。数字技术为建立这类跨界治理新模式、新体系、新生态提供了强大的技术支撑，能否搭建起权责界定规范、数据共享及时、过程协同高效的合作机制，是实现治理模式平衡稳定、治理力量有机融合、治理架构具备柔性适应力的关键所在。在权力体系架构方面，数字时代的税收治理协同本质上是多元主体的跨界网络化治理、整体性治理。一是实现机制协同。税收治理数字化转型是一个系统工程，要树立系统思维，强化整体性治理，科学顶层设计，全国一盘棋一体推进，避免系统的重复开发、资源的浪费和机制的割裂。二是实现利益协同。数字化转型过程中必然会触碰各个治理主体的利益，这也是税收治理数字化转型中的最大障碍。数字经济的税制安排就涉及中央与地方、地方与地方的税收权力与利益分配，强制遵从转向合作遵从涉及征纳双方权利与义务调整，数据共享与应用涉及部门间的“话语权”和受益权，数字经济的国际税收治理同样存在国与国之间税收利益的博弈与竞争，处理好各主体的利益关系是治理协同的关键。三是实现数据协同。大数据应用的基础是海量数据的集成，打破部门信息壁垒，实现涉税数据跨主体融合、数据交换规则互通，以平台治理为范式，实现大数据的最大效能。四是实现权责协同。治理主体多元化要求权力体系开放化，淡化控制与被控制、领导与从属角色，采用分权合作模式。同时，要做到权责匹配，例如第三方的税收义务，从过去的支付方代扣代缴义务转向数据拥有者的代扣代缴义务，按照“谁拥有数据，谁分担责任”的原则，赋予平台企业、社会组织等主体治理权力，使其履行治理义务。

（三）秩序重建：以法治彰显数字时代税收治理的合法正义

税收治理数字化转型需要在治理中权衡权力与权利、管理与服务、制度与技术的关系，以数字正义、税收正义为核心塑造包括公平、公正、人权、善治在内的税收治理价值体系。数字技术是一把“双刃剑”，税收数字化治理转型必须在法治化轨道运行。税收治理秩序重建需要统筹推进数字经济、法治政府和数字税务建设，遵循由数字正义、税收正义、数字法治同构的数字稅收善治逻辑，以数字化、法治化推进税收治理走向善治。一是在税收数字化转型中重识正义引领和法治规范的意义，将传统公平正义观念融入税收治理数字化转型，以良法善治原则指导数字税务、数字经济、数字法治一体建设，坚持数据治理和治理数据并进、数字管理和数字服务并行、信息安全和信息权益并重，以及技术创新和发展创新互联互动、相辅相成。二是健全数字时代税收治理税收法律体系，坚持包容审慎，推动数字经济税收法治，深化税制改革，完善数字经济税制，推动课税对象由“实”向“虚”转变，税收优惠政策安排时平衡好实体经济与数字经济的税负，建立与数字经济属性相适应的税收制度与分配机制，强化数字经济税收监管。三是在参与全球治理中完善国际税收规则，积极参与数字经济国际税收规则制定，积极稳妥推动国际税收规则在国内落地，构建更加公平、包容、可持续发展的税收法治体系。

（四）功能再造：以智治发挥数字时代税收治理的职能作用

税收治理的功能是税收政治功能的具体体现，反映了税收的本质属性，即公共属性。税收治理的功能是税收现代化的核心与根本目的，是税收治理转型的目标追求与落脚点。税收治理功能是否健全合理影响到税收的合法性、正当性与公民认同。税收的功能包括汲取、调控、规制与渗透等方面，通过影响国家的财政收入、经济调控、收入分配与社会渗透来参与国家治理。税收治理的功能是国家能力的重要体现，①必须为国家治理服务。一是构建新的税收汲取模式，让数字治理代替人工治理，税收汲取边界从有界转向跨境，税收汲取更加理性包容。二是提升税收治理的效度和温度，创新“数治”功能。增强税收治理的精准度和安全感，巩固数字设施，夯实税收征管基础，强化数字驱动，挖掘涉税数据价值，拓展数字应用，创设治税技术工具，筑牢税收数字安全底线。三是提升治理效能，更好回应公民关切和获得感。打造智慧税务，重视公民关切，促进税费合作遵从，推动税费服务便捷高效，创新监管制度，提高税收执法精准度。四是增进治理主体互动，通过业务流程再造、技术与业务的融合，依托电子税务局和核心征管系统等信息化平台，提高税收的公民认同感和涉税信息登记能力。从税收渗透功能着手，提升公民依法纳税意识，掌控公民日常行为信息，以税收大数据服务国家治理体系与治理能力现代化。

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（责任编辑：盛桢）

作者简介：杨  庆，男，吉林大学行政学院博士研究生。