基于内容分析法的上海市科技创新人才政策研究

文/王佳怡（上海师范大学）

一、研究背景

功以才成，业由才广。党的二十大报告明确指出，科技人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑[1]。人才作为第一资源，是提升城市核心竞争力的根本所在，为此全国各地立足国家战略纷纷出台优惠政策，大力提高科技人才的引进和培养力度。完善科技创新人才政策体系有利于优化政策项目，为人才发展提供保障，也能进一步激发人才创新的活力。

上海市作为长三角城市群的排头兵，近年来科技创新成果显著。《中国区域科技创新评价报告2022》显示，上海市综合科技创新水平指数位列全国榜首，R&D 经费支出达1615.7 亿元，位居全国第二[2]。然而，上海市人才工作也面临着“进得来”却“留不住”的窘境。基于此，本文收集上海市2015—2022 年出台的科技创新人才政策，并对政策文本进行梳理，分析当前政策体系中的不足，为政策的制定和完善提供可行建议。

二、文献综述

国内学者基于不同视角和理论框架对科技人才政策进行了研究。张群[3]（2022）基于供需视角分析了1978—2020 年380 份上海市科技人才政策，从政策供需两个层面评估政策实施的效果。彭川宇等[4]（2022）运用比较分析法，选取长三角城市群和成渝城市群的科技人才政策，结果发现两者均存在政策组合交叉运用适配度偏低、政策目标未充分重视区域人才协同等问题。王振宇等[5]（2022）运用耗散结构理论，构建科技人才政策系统运行模型，对山东省的科技人才政策进行实证分析。孙殿超[6]（2021）运用文献计量和文本分析法对广东省科技人才政策和人力资源分布情况进行分析，研究发现当前政策存在前瞻性不足、创新突破力不大、缺乏闭环设计等问题。顾承卫[7]（2015）从科研资助、创业扶持、薪酬个税、住房补贴等几个方面分析各地出台的引进海外人才的政策，提出应注重政策与地区发展之间的适配度，加大海外人才团队的引进，注重海外人才与国际科技合作之间的有机融合。

从现有的研究成果来看，当前对于科技人才的研究内容不断丰富成熟，但方法上侧重于定性研究，例如单一地区的描述分析、多地区的政策比较及运用新型政策工具框架开展研究等，很难深入挖掘政策体系。基于此，本文聚焦上海市的科技创新人才政策，选取2015—2022 年所颁布的政策文件，通过内容分析法对政策进行逐一编码和分析，提出相关建议，为后续政策的制定和完善提供借鉴。

三、研究内容与研究方法

1.数据来源

本文以2015 年上海市发布的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》为参考点，使用“科技人才”“人才政策”“创新人才”“科技创新”等关键词在上海市人民政府、上海市人力资源与社会保障局、上海市财政局、上海市科学技术委员会等多个政府机构官网上进行搜索，选取2015—2022 年间颁布的与“科技创新人才”密切相关的政策文本进行收集。对收集到的政策展开进一步检索与筛选，剔除内容关联度较低、重复转发、已经废止的政策文件，最终整理得到31 份政策文件，如表1 所示。

表1 2015-2022 年上海市科技创新人才政策文本

2.研究方法

（1）内容分析法。本文主要采用内容分析法[8]对政策文本进行定性与定量分析。内容分析的过程主要有以下五个步骤：①确定研究问题；②选择样本；③确定分析单元；④数据类别编码；⑤编码后的数据分析。本文将选取的政策文本按照“政策编号- 章节编号- 具体条款”的方式进行编码，并对编码结果进行统计分析。

（2）政策分析框架。政策工具是政府为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的方法，目前已成为公共管理学和政策科学的研究焦点。当前学界应用最为广泛也最为经典的研究分类属于Rothwell &Zegvold 的研究[9]，其将政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。结合现有研究成果[10，11]和Rothwell&Zegvold 的政策工具理论分类，供给型和需求型政策工具体现了“推拉理论”的作用，而环境型政策发挥着潜移默化的渗透作用。如图1 所示，供给型政策工具体现为政策导向，是人才事业发展的“推动器”，利用各种资源要素来支持人才工作，主要包括人才培养、基础设施建设、公共服务、资金支持。需求型政策工具作为“拉力器”，能够全方位多层次拓宽人才需求领域，通过引导人才聚集、推动体制机制创新，进一步激活人才市场使其走向成熟，主要包括人才引进、人才管理体制、人才机构、产学研合作。环境型政策工具作为外部影响因素，能起到间接促进作用，为人才稳定发展提供良好的发展环境，主要包括目标规划、财税优惠、法律管制和知识产权保护。本文采用该分类框架建构X 维度。

图1 政策工具与科技人才发展的关系图

此外，本文加入政策目标作为Y 维度，借鉴《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》中的分类标准，并结合上海市科技创新人才政策具体内容，将收集到的政策类型划分为人才引进、人才激励、人才保障、人才流动4 大类型，以此分析政策的分布情况。如图2 所示，本文构建“政策工具- 政策目标”二维分析框架，对上海市科技创新人才政策进行有针对性的内容分析。

图2 二维分析框架图

四、政策编码及统计分析

1.政策内容编码

本文对31 项政策文本按照“政策序号- 章节编号- 具体条目”进行编码，共得到457 条政策文本，其中“1-3-10（1）”表示序号为1 的政策文本中第3 个章节第10 条细则，（1）、（2）……代表该细则中又存在多个内容，如表2 所示。

表2 政策文本内容编码

2.政策文本分析

（1）政策出台频度分析。统计发现，2015—2022年上海市共颁布科技创新人才政策31 项，呈现阶段性波动趋势，其中2015 年和2020 年为政策颁布的集中年。2015 年5 月，上海市人民政府出台了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，这份综合型政策对符合条件的创业投资、科技创新人才、海外人才给予大力扶持。后续数月内，上海市多部门围绕这项指导意见连发多项配套文件从各方面加大政策落实推进力度，使得2015 年政策出台频数较高。一年后，上海市出台《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，在人才政策“20 条”的基础上，进一步细化推行人才新政“30 条”，注重破除人才发展思想的束缚，向用人主体放权，进一步优化人才引进、人才激励、创新创业等问题，形成了人才改革的“四梁八柱”。2017—2019 年出台的人才政策数量明显呈递减趋势，可见综合型指导意见的出台对于具体政策的规划有引导性作用。2020 年最具影响力的政策是《关于新时代上海实施人才引领发展战略的若干意见》，进一步加强海内外人才的聚集度，伴随该意见的出台，针对科技创新人才的支持政策也日益完善，这也使得当年成为政策出台的又一高峰年，2021—2022 年出台的政策数量再次逐步递减。统计数据显示，政策出台的密集程度基本以五年为一个周期，每个周期的开局年布置总规划，后续进行贯彻落实。

（2）政策的形式分析。31 项政策包含的形式有：办法14 项、意见8 项、通知4 项、规定2 项、细则1 项、行动1 项、条例1 项。从数据可见，上海的科技创新人才政策以“办法”出台为主，具有较强的指导性和可操作性，体现上海近年来的政策偏向实际，主要为人才引入制定详细的管理措施，便于各部门以此为执行依据，减少政策实施的阻力。

3.X 维度：政策工具维度分析

如表3 所示，分类统计发现，上海市颁布的科技创新人才政策综合运用了需求型、供给型和环境型政策工具，使用情况较为均衡。其中，需求型政策工具占比最高，约为42.8%，其次是供给型政策工具占比约29.9%，环境型政策工具占比最低，约为27.3%。

表3 X 维度：政策工具维度分析

需求型政策工具偏多，体现了上海的科技创新人才发展工作进入了核心关键时期。作为全球超大型城市，上海的老龄化率逐年攀升，急需吸纳高素质、有活力、有创意的年轻人才参与城市建设。“十四五”期间，上海也将聚焦紧缺型科技创新人才的集聚速度，构建“基础研究+技术攻关+成果产业化”的创新生态链，解决在集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业高端人才紧缺的问题。除了需求型政策作为重要的推动力外，供给型政策也必不可少，它是维持人才可持续发展的重要内容。此外，环境型政策作为渗透性因素能为人才吸引提供良好的氛围。

分析发现，不同政策工具内部具体的政策措施也各有侧重。其中，在需求型政策工具中具体措施的选择存在较大差距。人才管理体制有112 项，主要包括职称评定、编制管理、科研经费的安排等，对于人才的评价和考核标准多是以年龄、学历和发表论文数量为主。人才引进有44 项，产学研合作有20 项，人才机构17 项。相比之下，政策对于科技中介机构和以高校、企业、科研院所为主体联合发展的产学研模式的关注度较少。

在供给型政策工具中，不同类型措施使用频数较为一致。文化氛围有44 项，体现了上海将关注重心逐步转向提升城市软实力，用好上海的契约精神、治理能力和文化积淀进一步打造贴心的服务和宜居宜业的环境，以增强上海对人才的吸引力。人才培养和资金投入各占28 项、公共服务19 项、基础设施建设18项。“筑巢引凤”需要良好的硬件托底和政策保障，从具体的政策措施可以发现，当前上海重大科技基础设施建设布局还需继续完善，人才落户、家属随迁等公共服务政策覆盖面较窄。

在环境型政策工具上，目标规划和法律法规出现的频数较多，占比约为67.5%，主要涉及政策规定和相关人才考核和监督标准，凸显政策的权威性。成果转化方面有17 项，知识产权方面有13 项，财税优惠方面有10 项。可见财税优惠政策在目前关注度还不够，现阶段主要针对个人的股权激励、个人所得税专项附加扣除，对于企业的扶持力度还有待加强。此外，科技成果的转化速度和成效也存在“卡脖子”难题，“收益落实难”制约了科研人员的积极性。

4.Y 维度：政策目标维度分析

本文通过进一步筛选，剔除无效的政策条款后，对31 份政策文本再次进行严格细致的编码，得到334条政策文本，统计情况如表4 所示。

表4 Y 维度：政策目标维度分析

在政策目标层面，主要以人才聚集、人才激励和人才保障为主。其中人才聚集占比最高，达到约36.8%，这与上海正在加快推进高水平人才高地建设有关。近年来，为吸引海内外人才，上海市接连推出“科创人才20 条”“科创人才30 条”等人才政策，厚植人才富集优势，激发科技人才活力，以此打造人才聚集的“强磁场”。此外，人才激励和人才保障政策的占比分别约为28.1%和21.8%，主要通过住房补贴、落户政策、股权激励等向高端人才抛出橄榄枝，有效应对二线城市的“抢人大战”。但很明显，政策在人才流动方面有所忽视，主要体现在科研人员离岗创业、在企业和科研院所双向兼职方面。保障人才流动可以进一步深化产学研合作和促进创新创业，当人才流动受到约束，一定程度上会削弱人才政策的吸引力和科技成果的转化效率。

五、研究结论与建议

1.研究结论

（1）政策高度契合国家战略和区域科技发展要求。上海市科技人才政策的颁布始终立足于国家战略和地区经济社会发展的需求，每五年制定一个总体规划，并对后续出台的具体政策起到引领示范性作用。“十三五”期间，上海明确落实人才强国战略和创新驱动发展战略，提出建设具有全球影响力的科创中心，培育一批与上海经济转型发展相适应的人才，包括创业投资家、高层次科技人才、国际金融人才等。“十四五”期间，上海将进一步对标国际领先水平，聚焦科技创新，打造宜居宜业的人才生态环境，特别关注重点产业的紧缺型人才，如人工智能、集成电路、生物医药等，用更加开放、更为便利的措施吸引海内外优秀人才。

（2）需求型政策工具占比较高，供给类和环境类偏少。分析发现，三类政策工具中需求型政策工具占比较高，供给型和环境型的工具使用比例偏少。在具体政策内容中，需求型政策对于科技中介机构关注度较少，目前大多数的科技中介机构在法律定位、经济共享、管理体制上尚未明确，导致机构的组织力量薄弱、动力不足，加之复合型人才的匮乏，影响科技成果的转化效率。当前，上海产学研合作已从“结合”进入“深度融合”阶段，但制度上仍存在各方管理条块分割的情况，制度协同性有待提高，企业某些重点技术领域的“卡脖子”难题无法得到有效解决，影响长效合作机制的形成。

供给型政策工具中，对于重大科技基础设施建设的关注度仍有待加强。在全社会研发投入方面，上海与国际顶尖水平相比还存在一定差距。公共服务上，科技人才仍有一定的后顾之忧。例如：上海住房成本高，对于有住房困难的引进人才，住房补贴和公租房政策难以满足需求，相比其他省市的人才安居政策，上海市的优势并不明显；子女教育问题也是关键影响因素，科技人才的子女因户籍原因和入学政策限制难以享受上海优质教育资源。

环境型政策工具中，财税优惠的政策力度还较小。财税政策对于科研人员有较大的激励，通过与科技研发的有机融合，能够形成政府与市场的合力，弥补市场失灵的短板，培养一批素质优良、结构合理的人才，进一步鼓励企业加大基础研究投入。

（3）政策目标对人才流动的关注偏少。研究发现，当前上海市在人才流动政策方面的支持力度较小，各部门间协同发展的机制有限，影响人才流动的积极性。这对上海内部人才的循环以及长三角城市群内的人才大循环都有一定的负面影响，对于科技成果的转移转化也会形成一定阻力。人才的流动不仅能促进人力资源系统配置不断优化，还能形成“优胜劣汰”的良性发展机制，有利于充分发挥科技人才的专业知识水平，提高科技生产率。

2.对策与建议

（1）借力专业服务机构，打通成果转化“最后一公里”。科技成果从实验室到实际应用需要经历漫长的周期，在实际操作中存在诸多困难。一方面大量科技成果缺乏转化机遇和条件；另一方面，市场对于高端技术“求贤若渴”，却又苦于找不到匹配的先进技术。为解决这种信息不对称，切实提升科技成果转化率，培育高质量的专业服务机构是一个可行方案。当前，上海科技中介服务机构少、相关人才不足，难以满足市场需求，同时国际性技术转移平台建设滞后，没有发挥功能性作用。对此，首先，应加快提升技术专业服务机构的地位和作用，营造有利于技术转移的社会氛围，逐步形成针对服务机构的价值评估规范，建立多层次激励体系，包括薪酬待遇、股权激励等，助力技术转移人才脱颖而出；其次，完善技术转移复合型专业人才培养体系，2021 年，上海交通大学建立了首个“技术转移”硕士点，致力于培养一批高水平、专业化技术转移高层次人才队伍；最后，支持科研院所建立技术转移机制，组建相关的技术联盟，组织咨询培训，共享技术资源。

（2）破除人才流动壁垒，构建长三角区域人才“共享模式”。科技创新人才合理流动能产生人才聚集现象，有利于带动消费和投资，促进区域经济高质量发展。一是要破除人才流动中的体制和机制障碍，畅通从高校、科研院所到高科技企业从事技术创新的人才流通路径。转变政府角色，从管理转向治理，逐步“授权松绑”，让高校、企业在人才引进和培养方面拥有更多自主权，改善现有长三角技术创新合作方式，提升科研体系效能。在社保迁移、户籍管理、子女入学、医疗保险等方面为高层次科技创新人才开通绿色通道，让科技企业留得住人才、用得好人才。

二是形成人才柔性流动的发展格局。2019 年，上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县形成了长三角一体化制度的“试验田”，示范区的专业技术人员不再受人才资格认定标准差异、户籍、档案等限制，打破区域间的行政隶属，真正实现跨省通办、同城享受的待遇，让更多科技人才能够自由地流动。

三是完善海外人才引进方式。探索更加符合国际规则的引才机制，优化外国人员来华的工作许可制度，为在创业孵化器工作的青年人才、科技企业的外籍骨干、STEM 领域的外籍青年提供更高质量的工作准入和市民服务；进一步发挥平台功能，支持建设海外人才工作服务站，围绕重点产业，深层次发掘海外领军型创新创业团队；逐步放开专业领域人才从业限制，支持高层次人才参与国际交流合作。同时，也要建立有效机制，杜绝以提高政绩为目的的“假引进”。

（3）优化科技人才体制机制，提升政策实施精准性。一是加大人才服务保障支持力度，解决青年科技创新人才的后顾之忧。一项调查显示[12]，有约60.1%的青年科技人才认为当前总体收入水平较低，约37.4%的认为收入一般，青年科技人才收入普遍较低，且薪酬结构中保障性收入占比较低、竞争性经费较多，对绩效工资增幅获得感不强。相关部门应加强工作协同，进一步提高、稳定收入保障，增加青年人才的可支配收入；对于科技型企业可加大税收优惠，给予用人主体更多的自主权，让企业真正实现绩效考核与收入挂钩；在人才落户、子女教育、住房保障上加大支持力度，提出综合性解决方案，让科技创新人才更安心。

二是建立和完善人才多维度评价体系。现阶段政策对于科技人才的创新价值、科研能力和岗位贡献的导向仍显不足，存在“论资排辈”“一刀切”“唯帽子”的现象，影响青年人才创业积极性，削弱了科技企业对人才的吸引力。主管部门和科研机构应完善评价体系，关注科研方向和发展潜力，不将资历或以往研究成果作为主要评价依据或限制性条件；逐步取消科研申报中对单位性质的要求限制，给予体制内外各类科技人才公平的竞争机会，申报机会适当向企业倾斜；设立青年科技创新人才高级职称评审的“直升通道”，对有突出贡献的青年人才实行破格制，不以学历、资历为门槛，让具有发展潜力的青年人才脱颖而出。