基于多源流理论的我国“双减”政策分析

张黎 周霖

摘   要： 研究发现：颁布“双减”政策的主要动因来源于问题源流与政治源流，问题源流、政策源流、政治源流的耦合与汇聚推动“双减”政策的形成，问题源流中的焦点事件诱发“双减”政策窗口的开启与政策议程的设置。由此，提出“双减”政策的改进建议：建立“家—校—社”舆情监控与反馈体系，完善减负政策改进的因应过程；推进政学企联合，驱动“双减”政策共同体具体责任的有效落实；加强“双减”政策话语的提炼与分析，创新“双减”政策执行模式。

关键词： “双减”政策；多源流理论；课业负担；校外培训；政策话语

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》1 （以下简称“双减”政策），标志着“双减”政策正式出台，这也是迄今为止我国力度最大、牵涉范围最广的义务教育阶段学生减负政策与校外培训治理政策。“双减”政策颁布后，国内义务教育生态有了明显改善，学生作业负担在一定程度上得以科学纾解，校外培训机构治理在短期内取得了实质进展。依托于课后服务的有效供给与持续创新，学校教育质量也显现出稳步提升的发展态势。相关研究显示，“双减”政策落地后，学科类培训机构大幅压减，资本无序扩张得到有效遏制，学生的作业负担与学业压力有所缓解。2

然而，席卷全国的“双减”政策的出台具有哪些实际动因？其中经历了怎样的政策过程？未来应当怎样进一步优化“双减”政策的执行、评估？诸多问题尚待分析与回应。由此，本研究首先尝试确证多源流理论对分析“双减”政策的理论适用性；其次，基于多源流理论的分析框架，剖析“双减”政策的产生动因与形成过程，进而提出“双减”政策的改进路向，以期为正确认识“双减”政策的价值导向与核心意旨，以及推进“双减”政策的有效落实，提供理论支撑与行动参照。

一、多源流理论及其分析框架

多源流模型框架是美国政策科学家、政治学家约翰·W·金登（John W·Kingdon）提出的关于议程建立和公共政策形成的分析模型框架。金登的多源流理论聚焦于解释决策过程或政策制定的过程，并尝试以“源流”的隐喻来解释一项政策是如何制定的。

多源流理论认为，在整个决策系统中，问题源流、政策源流、政治源流及其耦合对一项政策的议程设置、最终形成与颁布均具有重要的影响作用（见图1）。首先，问题源流指社会上影响重大、受到广泛讨论与关注、并亟待解决的各种焦点问题与事件，尤其是某种进入政府相关部门决策视野之中的社会问题。其次，政策源流是由一系列政策建议所构成的，这些政策建议的提出者主要包括官员、专家学者、研究人员等，在某种制度或体制的规范、协调和统整下，共同关注某一问题的不同社会群体组成政策共同体，从而能够持续产出相应的政策意见与政策备选方案。最后，政治源流是影响政策问题上升为政策议程的政治活动或事件，包括民众的关注、压力集团的行动、行政或立法机构的换届以及执政党执政理念等。1

多源流理论为揭开“政策输入”与“政策输出”之间的“政策黑箱”提供了有效的分析框架，其将政策共同体、政治集团与社会重大事件相结合，有助于深度分析政策形成的动力机制。

二、“双减”政策的多源流分析

根据多源流理论的分析框架，本研究尝试从问题源流、政策源流、政治源流以及“政策之窗”对源流耦合的助推作用出发，多维度、全方位地分析“双减”政策形成的现实背景，揭示三种源流在“双减”政策孕育进程中的耦合与汇聚过程，精确地描绘“双减”政策形成的画卷，从而探究“双减”政策的产生动因与形成过程。

1.问题源流：教育的本体功能失位以及校内外教育的矛盾激化

（1）劳逸失衡阻滞“五育融合”的贯彻落实

“五育融合”具有均衡性、平等性、关联性、整体性的特点，而在升学导向下的教育生态中，出现了“智育”主导的“疏德”“弱体”“抑美”“缺劳”的格局，课程结构仍是由“智育”主导2，这使得“五育融合”成为过度侧重智育、将智育凌驾于“德育、体育、美育、劳育”之上并相互割裂的“伪融合”。此外，学生课业负担的繁重体现在劳与逸之间失衡态势的逐渐加剧，过重的学业压力、作业负担严重影响了学生的身心健康，这使得学生体质健康、心理健康、睡眠时间与体育锻炼时间不足等问题愈发凸显，肥胖率、近视率、抑郁症检出率居高不下。相关数据显示，2020年中国青少年儿童總体近视率达到52.7%1；世界卫生组织2021年发布的《世界视力报告》显示，我国青少年儿童近视率居世界首位，约为美国的7倍。由此可见，如何通过有效执行、合理优化“双减”政策推进学生身心的健康发展与“五育融合”的落地，是我国当前基础教育改革领域的重大论题。

（2）资本裹挟下的校外培训冲击教育体制

近年来，K12教育培训机构疯狂扩张，高举“培优”“提分”宣传大旗的校外培训机构对公立学校形成了极大冲击，甚至开始动摇国家教育体制的根基。其一，校外培训机构挖走了大量优质的义务教育师资，长此以往，国家耗费大量人力、财力、物力所构建的高质量教师队伍将遭受冲击，使得公立学校的教育人力资源调配面临困境。其二，校外培训机构的课程与教学监管问题催生育人风险。巴兹尔·伯恩斯坦（Basil Bernstein）指出，官方知识是国家在教育体制中所建构和分配的教学知识，目的是建构教师和学生一种特殊的道德心性、动机和志向，并镶嵌于特定的表现和实践之中。2 学校教育承担着借助官方知识教化育人的重要责任，学校的课程教材是传播官方知识的重要载具，教材知识则是“合法化”了的官方知识。而随着校外培训在学生的整个学习历程中扮演着愈发重要的角色，校外培训机构的课程与教学内容也将对学生的发展起不可忽视的作用。如果缺乏对校外培训机构课程设置、教学内容等方面的整治与规范，校外培训则易出现意识形态方面的安全风险与隐患，将有可能对学校教育形成反制作用，并直接影响育人成效。

（3）学校教育“立德树人”和促进社会公平的本体功能难以彰显

“立德树人”与促进社会公平不仅是深化教育改革的出发点与落脚点，也是学校教育重要的本体功能。然而，学生在天赋观念、兴趣特长、身体素质等方面存在较大差异，每一位受教育者的生命历程都是独特的，“一刀切式”的应试教育虽然在一定程度上能够实现公平性目标，但难以满足多样化的教育和社会需求。功利主义价值观驱动下的应试教育虚化了教育解放人性的功能，以“物化活动”代替了育人活动，将推崇效率、分数至上的工具取向嵌入学校教育之中，受教育者被安排进入预设的、同质化的应试教育轨道中，个人的自主性、创造性与独立性受到制约。由此，学校教育出现分数取向遮蔽育人取向的现实問题，进而损害教育生态的良性发展与“立德树人”的有效实施。此外，在教育场域中，因受到教育消费、市场选择的多重影响，社会公众更加致力于利用自身的经济资本、社会资本以获取校外培训资源，将对校外培训的投资转化为阶层上升的动力。昂贵的课外补习已经成为资本化、贵族化、市场化的精英式教育，将本就处于经济弱势地位的家庭子女排之于外，“家庭资本对校外培训资源获得的决定性影响将导致新的教育机会不平等”。3 由此，缺乏严格监管与有效治理的校外培训将成为社会和经济不平等的再造机器，学校教育所具有的促进社会阶层流动和保障社会公平的本体功能将面临失位困境。

2.政策源流：政策共同体的建言献计提供决策参照

围绕某一社会问题，政策制定者、专家学者等组成的政策共同体发表的意见、号召、评论将成为漂浮在“原始的政策鲜汤”周围的政策建议。其中，部分操作性强、符合决策者价值观念的政策建议将上升为正式提案，成为政策方案的选择蓝本，并供相关部门决策参考。具体而言，“双减”政策共同体的关注领域主要为中小学生课业压力与作业负担的科学纾解、“课后三点半”问题的有效解决、校外培训机构的深度治理，等等。

在我国基础教育改革历程中，中小学生“减负”问题一直是难以“根治”的重大问题。长期以来，虽然我国中小学生“减负”政策在明确政策目标、厘清核心内容、优化执行路径等方面进行了诸多探索与尝试，但仍存在“‘减负政策话语的内涵与边界模糊不清”“地方减负推进政策同质化”“相关配套政策支持措施迟滞”1 等亟待改进之处。而且，“减负”政策的诸多要求“与传统的以升学率和考试成绩为评价标准的教育政绩观相矛盾”。2 以上因素均使得“减负”的实效性存疑，中小学生的学业负担问题仍未得到根本性解决。针对上述问题，专家学者普遍强调以优化作业管理、改进作业布置为核心，减轻中小学生的身体负担和学习负担。同时，注重提升公立学校的课后服务质量，以开展学校课后服务的方式缓解学生作业压力、解决“课后三点半”问题。例如，在作业管理与布置方面，构建“弹性”“分层”的课后作业体系，赋予学生一定的作业选择权3；在学校课后服务方面，加强和规范教育收费管理，完善学校服务性收费和代收费政策。4

随着校外培训机构的“野蛮生长”，中小学生校外负担过重问题日益严峻，甚至出现“校内减负，校外增负”的现象，也使得政策共同体逐渐将视线转移至校外培训治理领域。自2018年《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》出台以来，校外培训机构治理成为新时期中小学生“减负”政策的另一侧重点，政策共同体针对校外培训机构治理政策的执行、评估、改进开展了系统思考与深入研究，提出了诸多政策建议。有学者认为，我国校外培训机构治理政策执行过程中存在多重利益的博弈，使得政策执行效果打了折扣。5 也有学者指出，我国校外培训机构治理政策存在可操作性不强、具体细节规定模糊、适切性不足等问题。6 对此，研究者强调应进一步强化校外培训机构治理政策方面的研究，沟通政策理论与实践，并不断调整和完善校外培训机构治理方案，促进预期政策目标的实现。7 例如，建立并完善民办学校与教育培训机构评价体系，发挥第三方中介机构等社会力量的作用以动态监测校外培训机构8，等等。

3.政治源流：民众的关注与党的教育方针

金登认为，政治源流包含压力集团之间的竞争行为、行政或立法上的换届等因素，但政治体制、社会制度上存在的国别性差异，使得对政治源流的理解更需要结合中国语境加以改造、重组与再诠释。从既有研究来看，国内研究者普遍认为利益集团的竞争、党派选举与换届等因素并不适用于分析中国政策议程设置中的政治源流，而是更倾向于选择民众的关注、执政党意志和执政理念来分析政治源流。民众的关注体现了社会公众的普遍性利益诉求和关注焦点，集中表现在民众对某一问题的持续关注和反馈。此外，教育方针是执政党之意志与执政理念在国家教育工作顶层规划中的具体映射，因此，对于我国教育政策而言，在剖析议程影响因素中的政治源流时，也可通过分析党的教育方针来窥探党之意志及执政理念对政策议程设置的推动作用。综合上述分析，本研究将民众的关注、党的教育方针作为“双减”政策中政治源流的分析对象。

在民众的关注方面，“减负”“加强校外培训治理”的诉求在近年来空前高涨。2019、2020年人民网“两会”调查结果显示，在备受关注的教育改革举措方面，“中小学生（课业）‘减负”均成为投票最高的选项。同时，有19%的网民关注“规范校外线上培训”。2021年人民网两会调查结果显示，在2021年我国教育工作中，“停课不停学”“在线教育”受到70%网友的关注。同时，“抓好中小学生作业、睡眠、手机、读物、体质等管理”受到72.74%的网民的关注，在各项教育工作的关注度中再次高居首位；“大力度治理整顿校外培训机构”亦受到59.63%的网民的关注。9由此可见，社会公众对校外培训机构治理与学生课业减负表现出了极为强烈的支持态度，这已成为教育改革领域中亟待予以回应的公众诉求。

在党的教育方针方面，有关“为谁培养人、培养什么人、怎样培养人”等问题的进一步明确与澄清，为“双减”政策的制定提供了政治动因、理念遵循与行动导向。首先，新时代党的教育方针指出，“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务”，教育是为经济与社会发展供给高质量人力资源的首要路径，而坚持党的领导则是确保其不偏离中国特色社会主义现代化建设方向的关键。近年来，建立中小学校党组织领导的校长负责制、推进党的领导融入课程教材等系列政策行动先后推行，彰显了党对教育事业“全面领导”的实践信念。同样，校外培训向学生提供超前教育、超量教育愈发违背国家教育标准，因此，对校外培训机构教育理念、教育过程、教育内容的匡正极为必要，严格监管与审查校外培训机构的教育全过程，已成为义务教育领域贯彻落实党的教育方针的重要任务。其次，“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”是教育方针的明确规定，而校外学科类培训普遍以提升学生考试成绩为最高目标，以打造“应试机器”为培养标准，严重背离“立德树人”的教育初心，也有悖于新时代党的教育方针的价值指向。最后，党的教育方针强调教育“必须与生产劳动和社会实践相结合”，这为学校教育提供了方法论指导，即应当运用理论与实践相结合的科学方法创新教育形式，减轻学生的作业压力与理论知识的学习负担，尤其应以课后服务、研学旅行等形式，使学生能够在丰富的社会实践活动中感知与体悟生活世界。

4.三源流汇聚：“政策之窗”的开启

经过前述分析，可见“双减”政策形成的三大源流已基本成熟。但是三源流之间通常是独立运行的，只有当“政策之窗”开启时，三源流才能够有机会实现配对与耦合。金登认为，“政策之窗”是提案支持者推广其解决方法或吸引他人重视其特殊问题的机会，且主要存在两种类型：一种开放于问题源流之中，另一种开放于政治源流之中。当问题源流中的“窗口”打开时，三源流之间的耦合就产生了，这属于针对某一现实问题去寻求相应的解决办法；当政治源流中的窗口打开时，三源流之间的耦合是教条性的，解决方案的产生先于对实际问题的界定，這属于为某种解决办法寻求相应的问题。1“双减”政策在本体上可被视为从属于义务教育阶段学生减负政策、课外补习治理政策的综合性范畴，从“双减”政策产生的社会背景以及我国义务教育阶段一系列学生减负政策、课外补习治理政策的发展历程来看，“双减”政策窗口应属于一种典型的产生于问题源流中的“政策之窗”。

在相当长的一段时间内，虽然课外补习火爆、培训机构监管缺位、学生课业压力过大、作业负担繁重等问题积重已久，但课外补习问题与学生课业负担问题难以形成突发性、重大性的社会焦点事件，这导致具有强效性的义务教育阶段学生减负政策一直处于孕育状态。自2020年3月教育部明确提出“停课不停学”号召以来，在线培训高速发展，学生的线上教育需求极大提升，大量资本卷入校外培训机构市场，在线教育机构纷纷联合大流量平台推出免费课程，吸引线下流量。根据《2020中国K12在线教育行业研究报告》，2020年中国K12在线教育市场规模达到4538亿元，在线教育用户规模达到3765.6万人。2 在线上培训的风口下，低门槛和高回报的在线教育吸引了越来越多的互联网巨头纷纷进场，线上培训机构的竞争逐渐白热化，也让教育开始走向碎片化、同质化、攀比化，严重增加了学生和家长的心理焦虑和教育成本，使他们成为被资本收割的对象。在疫情与资本的加持下，校外培训对公立教育体制的冲击力度激增，剧场效应、教育内卷、课业压力加剧，学生的身心健康遭遇了更为严峻的威胁，这些都成为社会热议的焦点问题、紧迫问题，最终使得“政策之窗”开启于激化的问题源流之中，并为三大源流的耦合提供了契机与平台。

与西方国家不同，当我国的“政策之窗”开启时，政策提案往往能上升成为国家行动，依托于畅通的舆情反馈机制以及党中央的统筹决策与科学领导，三源流能够实现高效耦合。在问题源流的影响、疫情期间“线上培训热”的催化以及主要政策企业家的推动下，学生校外培训负担问题与作业负担问题引起政府部门的强烈关注，并着手启动“双减”政策的起草进程。在“双减”政策起草过程中，起草组在多个地区开展了大规模的实地调研，召开了部分省市县教育行政部门负责人、中小学校长、教师、家长、专家和培训机构代表座谈会，梳理了近几年校内学生减负工作，并进行了大数据评估，对校内和校外存在的问题及原因进行深入分析。1 “双减”政策经过充分论证，广泛吸收采纳了各方的意见与建议，最终在2021年5月21日经中央全面深化改革委员会第十九次会议上审议通过。

三、研究结论

通过“双减”政策的多源流分析，可将“双减”政策议程设置过程以图2呈现。具体而言，可得到以下三点研究结论：

1.颁布“双减”政策的主要动因来源于问题源流与政治源流

一方面，在问题源流中，面对教育本体功能陷入失位困境、校内外教育的矛盾逐渐激化等亟待解决的社会问题，政府及社会公众愈发认识到，如若放任这些现实问题继续滋生蔓延，将导致义务教育生态进一步恶化，甚至引发国家教育之危局。由此，通过减轻学生课业负担与校外培训负担，促进义务教育优质均衡发展已成为国家、社会、个人层面的共识性诉求，这也是推出“双减”政策的首要动因。另一方面，在政治源流中，社会公众的高度关注使得“中小学生减负”从问题诠释层面逐渐上升为行动号召层面，并在近几年频繁显现于两会的重要议题之中。此外，随着教育方针在教育规划、教育管理、教育实践等层面的深入落实，其不仅在行动、目标、理念等方面为厘清“双减”政策所需指涉的核心内容辅以指导与参照，而且为“双减”政策的形成提供了话语体系支撑，并以其蕴含的国家意志、价值立场、权力实践推进着政策孕育过程，进而构成了制定“双减”政策的政治动因。

2.问题源流、政策源流、政治源流的耦合与汇聚推动“双减”政策的形成

研究发现，“双减”政策的形成是问题源流、政策源流、政治源流耦合与汇聚的结果。首先，劳逸失衡阻滞“五育融合”的贯彻落实、校外培训成为社会和经济不平等的再造机器、资本裹挟下的校外培训冲击教育体制，构成了“双减”政策的问题源流。其次，政策制定者、专家学者等组成的政策共同体，聚焦于主要议题，提出了诸多公开性的政策建议与行动意见，为我国中小学生“减负”政策的优化与改进提供了决策参照，这构成了“双减”政策的政策源流。最后，民众诉求、社会舆论以及体现执政党意志、执政理念、教育思想的教育方针构成了“双减”政策的政治源流。只有当三种源流基本成熟时，“政策之窗”的开启才能作为政策促进因素，发生实质性作用，推动三种源流实现动态耦合。

3.问题源流中的焦点事件诱发“双减”政策窗口的开启与政策议程的设置

“双减”政策窗口是一种典型的产生于问题源流中的“政策之窗”，在影响“双减”政策议程设置的诸多影响因素中，诱发“政策之窗”开启的焦点事件尤为关键。如前所述，虽然课外补习问题与学生课业负担问题的负面效应极大，但这些问题往往难以在某一特殊的时间节点内形成突发性的社会焦点事件。自2020年以来，在“停课不停学”政策的驱动下，国内在线教育市场规模极速扩展，且线上培训机构为了抢夺市场份额，已陷入资本竞争的恶战，严重侵害了国家教育体系，并进一步加剧了对公立教育的冲击力度，这成为国家改革“减负”政策与校外培训治理政策的关键导火索。由此可见，政策系统中的问题源流成为“双减”政策议程设置的核心动力，一旦问题源流中产生了能够引发既有问题进一步恶化的重大影响事件，就有可能导致“政策之窗”开启，从而为企业家的活动提供支持，为模糊性环境中三种源流的耦合提供契机。

四、政策建議

1.建立“家—校—社”舆情监控与反馈体系，完善减负政策改进的因应过程

政策系统可被视为社会系统的子系统，政策的形成和演变与宏观社会环境存在紧密关系。“双减”政策旨在破解中小学生课业负担过重、校外培训负面效应凸显等现实问题，直接指向义务教育生态体系的良性发展，并涉及政府、学生、家长、教师、社会等涵盖“家、校、社”的多方群体。因此，鉴于出台“双减”政策的关键问题动因以及政策体系所涉及利益相关群体的复杂性，“双减”政策的改进需以“家—校—社”为舆情监测重点，及时且精准地识别不同群体在“后减负时代”所呈现的行动样态与所反馈的现实问题，从而有针对性地优化政策内容。可利用大数据、机器学习等信息抓取技术与信息智能处理技术，有效提升舆情监测质量，及时评估焦点事件的舆论影响；也需构建畅通的舆情反馈机制，为中小学师生、家长、社区等提供表达诉求的多种渠道。在厘清教育舆情及主要矛盾的基础上，应构建完整的政策改进因应过程，严密分析问题、行为者、事件、条件等要素的关系链，助力于构建“家庭教育奠基、学校教育延续、社会教育升华”的协同育人模式。

2.推进政学企联合，驱动“双减”政策共同体具体责任的有效落实

来自政府、学校、企业的相关意见与建议为“双减”政策的制定、执行、改进提供了策略支持。但在政策共同体内部，不同群体之间的价值取向不一，这在一定程度上会弱化共同体产出方案的效率及技术可行性，因此，需重点推进政府、学校、企业联合，充分发挥政策共同体的智库作用。首先，需推进政府、专家、地方联合，边实践边凝练“双减”政策实施的地方典型案例、经验，分析其所在的更大区域、相似区域形成的示范效应。1 其次，应跳脱于现状问题，锚定未来问题或发展性问题，基于教育理想与政策理想，鼓励开展“政府牵头、学校主导、企业辅助”的合作研究，围绕中小学生课业减负问题与校外培训机构治理问题，产出一批高质量、高水平的政策研究成果与决策咨询报告。最后，可充分发挥教育企业的技术力量，开发“智慧作业”系统、智能精准教学系统、家校资源互通平台等，赋能“双减”政策平稳落地。

3.加强“双减”政策话语的提炼与分析，创新“双减”政策执行模式

政治源流在推动“双减”政策形成的过程中也赋予了“双减”政策独特的话语属性，而进一步落实政策，则需精准提炼“双减”政策的内在话语。具体而言，应对“双减”政策话语的基本构成要素、政治社会影响等进行深度挖掘、分析与论证，厘清“双减”政策的功能、价值、内容、局限，对“减负”形成一致的政策取向和价值判断。此外，应注重“双减”政策的效果评估，从区域以及义务教育阶段学校、学生、家长、教师、社区等视角出发，总结“双减”政策执行中的尚存问题与产生缘由，并通过话语分析与经验研究相结合的方式，实现政策话语的知识输出，最终为政策制定者与政策执行者勾勒一幅汇聚各类政策话语的全面图景。在此基础上，地方政府、社区、学校应围绕规范校外培训机构资本化运作、提升学校课后服务质量、优化作业结构设计、推动“家校社”协同育人等方面，提供清晰的政策指令与政策执行资源，减轻政策执行的模糊性与冲突性，创新相应的政策执行模式。

An Analysis of Chinas “Double Reduction”Policy Based on

Multiple Stream Theory

ZHANG Li，ZHOU Lin

（Department of Education， Northeast Normal University， Changchun Jilin， 130024）

Abstract： The study has found that the main motivation of promulgating the “double reduction” policy comes from the source of problems and politics; its formation results from the coupling and convergence of problem source， policy source and political source; the focus event in the source stream of the problem induces the introduction of the “double reduction” policy and the setting of the policy agenda. Therefore， this study has put forward the following suggestions for the improvement of the “double reduction” policy： establishing a monitoring and feedback system for “home-school-community” public opinions to improve the response process of a better reduction policy to relieve students burden; promoting the combination of local government， schools and enterprises to drive the effective implementation of the specific responsibilities of the policy community; improving the refinement and analysis of “double reduction” policy discourse and innovating the “double reduction”policy implementation model.

Key words： “double reduction” policy， multiple stream theory， schoolwork burden， off campus tutoring， policy discourse

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“结构与文化取径的薄弱学校产生及改进机制研究”（项目编号：18YJA880119）的研究成果。

作者简介：张黎，东北师范大学教育学部博士研究生，主要从事教育改革与教育政策研究;周霖，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，博士，主要从事教育基本理论、教育改革与教育政策研究。

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