全民所有森林资源资产所有权委托代理履行模式

于世勇　刘波

摘要：森林资源是重要的自然资源。由于森林在陆地生态系统中的特殊作用，森林资源资产的价值不仅包含经济价值，更多体现的是生态价值和社会价值。资产委托代理的目的是使资产保值增值，确保资产所有权人的利益不受到损害。而森林资源资产的保值增值与一般经济资产有着较大的差别。文中对全民所有森林资源类别进行划分，针对目前委托代理中出现的问题，探讨不同类别的森林资源资产应采取的委托代理模式及实现路径，提出实现森林资源资产保值与增值的建议。

关键词：全民所有；森林资源资产；所有权；委托代理；履行模式

中图分类号：F205；D923.2文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2023）04-0015-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.12.21.0001

于世勇，刘波.全民所有森林资源资产所有权委托代理履行模式［J］.林草政策研究，2023，3（4）：15-20.

Principal-agent Models for State-owned Forest Resource Assets

Yu Shiyong Liu Bo

（Academy of Forest Inventory and Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China）

Abstract： Forest resources are the most important natural resources. Due to the special role of forest in the terrestrial ecosystem， forest resource assets not only reflect the economic value， but also contain ecological and social values. The purpose of asset entrusting management is to maintain and increase the value of assets and ensure that the interests of the asset owner are not damaged. However， forest resource assets are largely different from general economic assets in terms of assets maintenance and appreciation. This paper classifies the categories of forest resources， and discusses the principal-agent models， which could be adopted for different categories of forest resource assets， in view of the principal-agent problems. At the end， suggestions are proposed to achieve the maintenance and appreciation of forest resource assets.

Keywords： state-owned; forest resource asset; ownership; principal agent; model of performance

長期以来，我国自然资源领域资产产权关系不够明晰，盲目、无序和过度开发的现象屡禁不止，生态环境破坏问题突出^［1］。中共十八大以来，全民所有自然资源资产管理体制机制逐步建立完善，尤其是习近平生态文明思想的确立，对生态文明建设和自然环境保护起到了积极推动作用。但所有权人不到位、管理权责不明确等问题仍然存在，资源过度开发、保护乏力、生态退化的形势依然严峻^［2-6］。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》），规定到2023年底基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）。其中森林资源作为自然资源的一个部分，同步实施所有权委托代理机制试点。本文基于《方案》，结合大连市全民所有森林资源资产委托代理机制试点研究课题，对全民所有森林资源资产的委托代理现状尤其是存在的问题进行剖析，并根据相关法律法规和政策对森林资源资产进行分类研究，提出委托代理的思路，探讨不同类别的森林资源资产应采取的委托代理模式。

1 森林资源资产及委托代理

1.1 森林资源资产

《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有。本文中的森林资源，没有特殊说明均表示为全民所有森林资源。同时根据《方案》，森林资源是与国家公园作为本次委托代理机制试点的同等级别资源资产，因此本文的森林资源暂不包含国家公园内的森林资源。森林资源的定义有生态学的，也有经济学的。生态学上的森林资源是指林地及其所生长的森林有机体的总称；经济学上的森林资源则指在一定时间、地点条件下能够产生经济价值的，能提高人类当前和未来福利水平的森林及其生存的环境^［7］。

森林资源资产的定义有狭义和广义之分。狭义的森林资源资产是经济学的定义，指以森林资源形成的具有交易、流通价值的资产；广义的森林资源资产，则是所有的森林资源均可以构成资产。本文所论述的是广义的森林资源资产。

1.2 森林资源资产委托代理

1.2.1 含义

委托代理最早出现在西方经济学的概念中，在公司治理中，其实现的前提条件就是所有权和控制权的分离^［8］。根据《中华人民共和国民法典》第七章第一百六十三条，代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。

《方案》明确了所有权行使模式，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。这意味着在森林资源资产的委托关系上，国务院代表国家行使委托人权利，部分由自然资源部直接履行，为委托人；省级、市地级政府代为履行的权利，则为代理人权利。同时，为发挥市场在資源配置中的作用，使得管理更加有效、经济收益更高，省级、市地级政府可以作为一级代理人，将部分权利继续委托，产生二级代理人、三级代理人等。

1.2.2 目的

全民所有森林资源资产在委托代理过程中，要确保森林资源资产的保值与增值。根据《生态文明体制改革总体方案》要求，要区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央、地方事权和监管职责。这也是森林资源资产委托代理的目的之一。

与其他资产尤其是一般经济资产不同，森林资源资产价值可以分为直接价值和间接价值，直接价值一般指经济价值，间接价值则指生态价值和社会价值。经济价值包括林木的价值（通常用每立方米木材的价格来表示）以及林地的价值（一般用地价来表示，各地因经济发展程度不同差异较大）；生态价值是生态服务功能价值的简称，包括了涵养水源、保育土壤、防风固沙、固碳释氧、净化大气环境、物种保育等；社会价值则体现在美化环境、提升文化、促进社会和谐发展等方面。在很多情况下，森林资源资产的生态价值远远大于其经济价值。因此，其保值与增值的含义与一般经济资产也不同。在保值方面，对森林资源资产来说意味着森林的数量不减少、质量不降低。数量不减少，指森林的面积不因为发生了占用（包括建设项目占用、毁林开垦、地震、山体滑坡等自然灾害）等行为而减少；质量不降低，主要表现在森林的单位蓄积、生长状态、生态服务功能价值等不减少。在增值方面，则意味着森林面积的增加或森林质量的提升。在森林覆盖率较低的区域，如我国的西部尤其是西北部，可通过造林等方式增加森林面积；对于森林覆盖率较高的区域，如东南沿海区域，森林覆盖率已经达到60%甚至80%以上^［9］，则需要通过抚育、退化林改造、质量提升等手段提升森林的质量。

1.3 森林资源资产分类

由于森林资源资产的特殊性，对其科学分类、合理划分是进行委托代理的前提。不同的属性，对应不同的委托代理类型。从资产的角度分类，不同的专家和学者持有不同观点。有的从森林的组成进行划分，将森林资源资产划分为林木、林地和其他森林资源资产3类^［10］；有的从资产的商品性出发，将森林资源资产划分为商品属性资产、非商品属性资产2类^［11］。本文从森林资源的生态功能出发，以法律规定为基础，同时考虑资产的经济性（盈利性），将森林资源资产分为3类：1）纯公益林。这部分公益林以提供生态价值和社会价值为主，不直接提供经济价值，如自然保护区核心区域的森林，重要江河源头的一级国家级公益林，极危、濒危等动物的栖息地、植物的分布地等。2）通过间接方式可获取经济效益的公益林，本文称之为经济型公益林。这部分公益林不是通过采伐林木等手段获取经济效益，而是通过间接方式来获取经济效益，包括经营权的抵押、作价入股、拍卖等，或直接通过森林康养、特许经营、森林游憩、可控制强度的林下经济（种植、养殖）等方式来获取收益，如国家森林公园、城市公园、自然保护区（缓冲区、实验区）等。3）商品林。包括以生产木材为主要目的的森林，以生产果品、油料、饮料、调料、工业原料和药材等林产品为主要目的的森林，以生产燃料和其他生物质能源为主要目的的森林，及其他以发挥经济效益为主要目的的森林。

2 森林资源委托代理现状及存在的问题

2.1 森林资源委托代理现状

《中华人民共和国森林法》规定，国家所有的森林资源所有权由国务院代表国家行使；同时，国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责。因此，当前森林资源委托代理现状主要是从管理功能出发，委托代理包括4种类型：1）国家部委直接委托代理。由于历史原因，国家部委直接委托代理的情形只有一种，即国家林业和草原局直接管辖大兴安岭林业集团公司。2）省级国资委管理。将国有森林资源资产纳入国家资产管理，由省级国资委直管，如内蒙古森工集团、龙江集团、吉林森工集团等。3）省级林草主管部门直接管理。根据所处生态区位的重要性、特殊性，由省级林草主管部门代表省级政府直接管理，国家级自然保护区大多属于这种情况；还有部分国家级森林公园，如塞罕坝机械林场、雾灵山自然保护区、小五台山国家级自然保护区均为河北省林草局直接管辖，八达岭林场、十三陵林场等则为北京市园林绿化局直接管理。4）市县级林草主管部门直接管理。大部分市县级林场均属于这种情况，省级国家森林公园大多也属于这种情况。

2.2 森林资源委托代理中存在的问题

2.2.1 资产底数不清，基础不牢

资产底数是委托代理的基础，关系到委托代理的资产是否能保值增值。经历过全国9次森林资源连续清查，森林资源数量、质量、分布、权属、保护与利用等情况较为准确而详实，但其经济价值、生态价值、社会价值等没有准确数据。尤其是全民所有森林资源资产的准确边界和价值，有多少价值可以进入市场进行交易，有多少是需要政府按照计划进行分配，这都存在未知。

2.2.2 所有者缺位，国有资产流失

根据《中华人民共和国森林法》等法律要求，所有全民所有的森林资源均应该由自然资源主管部门或其委托授权行使所有者权利。但在实际过程中存在行使所有权主体众多而所有者缺位的问题，进而导致产生的经济效益无法归所有者所有或所有者分享，从而造成国有资产的流失。以国有林场为例，在林地占用过程中，林地补偿、林木补偿往往由国有林场获得，而没有上缴国家（国务院），国家（国务院）作为全民所有森林资源的所有者无法获得补偿。

2.2.3 权利责任不明，委托代理失衡

当前森林资源委托代理的4种类型仍存在着代理人越权行使委托人权利的问题。一些国有林场的土地虽然是国家所有，但实际上却成为地方和企业自管自用，其以事实拥有者的身份占据着利益^［12］。国有森林资源的所有权与使用权分离机制不健全，特别是国有农林牧场多被无偿占有使用^［13］，全民所有收益没有得到体现。上级监管更多的是对于森林资源和生态环境的监管，没有对全民所有权益的损失进行测算，如中央环保督察倾向于发现对森林资源破坏导致的生态环境破坏，从而发现监管不到位、地方不作为的渎职及失职等行为，国家林草行政部门实施的森林督查则是以发现林地非法流失、林木非法采伐为主要目的。

2.2.4 利益分配机制尚未形成

中央与地方对于森林资源资产的事权和财政支出责任划分不够合理，影响了地方政府对森林资源资产保护的积极性。同时，中央政府的负担较重，投入较大。目前对于生态修复（如天然林保护工程、“三北”防护林工程、退耕还林还草工程等国家工程）、森林资源保护（如国家级公益林补偿资金、天然林保护管护资金）、森林草原防火项目等方面，主要是中央政府在投入，只有财政状况较好的省份有配套资金，而生态福利部分主要是由地方在享有。同时，对于全民所有森林资源（包括林地、林木等）被占用，收缴的植被恢复费、林地及林木补偿费等，省级单位并未上缴中央财政。在省级、市级、县级对于这笔费用的分配上也未形成较好的机制。

3 委托代理履行模式及路径的探讨

根据森林资源资产的分类，结合委托代理的现状，针对森林资源资产进行委托代理要分级委托、分类代理，优先保证实现森林资源资产的生态价值和社会价值，同时发挥市场在资源配置中的基础性作用^［14］。

3.1 委托代理履行的要素

森林资源资产所有权委托代理履行的要素主要有4个：一是委托人，包括所有权人或各级委托人。二是代理人，通过委托人的授权，行使委托人托付权力（所有权、使用权等）。三是委托对象，即委托的内容，在这里指森林资源资产的所有权或使用权。四是委托代理方式，即委托人与代理人之间的契约（或合同）关系，可以是直接委托，如国务院直接将所有权委托给自然资源部管理，自然资源部委托給各省级人民政府；也可以是间接委托，如通过抵押、担保、拍卖、作价入股、出租、出让、特许经营等方式实现使用权（收益权）的转移。

3.2 不同类型森林资源资产的委托代理模式

根据本文对于森林资源资产类型的分类，针对不同类型的森林资源资产可采用不同的委托代理履行模式。

3.2.1 纯公益森林资源资产

对于纯公益森林资源资产，国务院（或自然资源部）代表国家行使委托人角色进行直接管理，或者委托省级（或市级）人民政府进行管理，省级（或市级）人民政府行使代理人角色，不能纳入市场化运营，即采用计划的体制而不能采用市场的模式。由于我国各省之间财政收入差别较大，因此森林资源投入方面要因地制宜，考虑地区发展差别。森林资源的投入主要分为2个部分，一是生态修复，二是资源保护。生态修复方面的投入应该以中央资金为主，对于财政资金状况相对较薄弱的西北地区和东北地区，可全部为中央资金投入；资源保护方面的投入则以地方投资为主，对于财政资金状况较差的地区，中央资金可以倾斜。

对纯公益森林资源资产的监管，主要体现在森林资源不被破坏，包括人为和自然的破坏。人为的破坏主要是采伐、占用等，自然的破坏体现在森林有害生物、气候灾害、地震等。对于不可抗力造成的损失，如地震、泥石流等，要在灾后做好重建工作，确保此类森林资产的价值不减少。

3.2.2 通过间接方式可获取经济效益的公益林资源资产

《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》规定，国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产不得出让。但其林地和林木资源中有许多其他资源，如红松、蓝莓、榛子、板栗等果实及野生菌类等有形的资源，以及如森林游憩、森林康养、碳汇等无形的资源，这些均可以在不破坏林地、林木的前提下获得经济的收益。

对于此类资源资产，第1层的委托人是国务院（或自然资源部），而省级（或市级）人民政府行使第1层代理人角色。现有的管理机构如省、市、县人民政府或授权的林草主管部门继续行使监管职责，但是要对可获取经济收益的部分进行特许经营，并且测算可获取经济的价值。同时，对于经营权（收益权）可以采取抵押、拍卖、出租、出让、作价入股等形式向金融机构或市场主体获取收益。这部分价值按照国家—地方（省市）—特许经营机构的顺序以一定比例进行分配。在生态修复方面，应该以地方投入为主，中央投资作为补充；在资源保护方面，以地方投入、特许经营结构为主，中央投资作为补充。对于此类资源资产委托代理的监管，主要有3个方面的要求：一是林地和林木未经法律或者政策许可不能破坏；二是科学合理的评估可获取经济效益的价值，不可造成国有资产的流失；三是合理构建价值分配的比例。

3.2.3 商品林

由于商品林森林资源具有直接的经济性，可以通过市场调配来进行资源的优化配置。委托代理可分为3个类型：1）省、市两级单位可以根据实际情况，将可以带来市场利益的森林、湿地、土地、矿产等资源打包成立国有自然资源公司，实行公司化运作，自负盈亏，对国有资产承担起保值增值的作用。在森林资源丰富的地区，可以成立专门的国有森林资源管理公司，对森林资源资产实行公司化运营，将部分盈利上缴给财政。2）直接将经营权及收益权通过出让、转让、出租、拍卖等方式委托给社会公司，公司缴纳使用费或管理费；或者以入股的形式委托给第三方经营，获取经济收益。3）代理人可以将使用权及收益权抵押、担保给金融机构，获取流动资金，用于其他用途。

3.3 委托代理实现路径

商品林和经济型公益林2种类型的森林资源资产在一定程度上可以直接或间接获取经济收益。根据前文分析，可以通过委托代理保护委托人的权益和代理人的合法权益，实现资产的保值增值（图1）。

4 结语

全民所有森林资源资产委托代理的最终目的，是要实现所有权、管理权、使用权的三权分离^［15］，从而解决“裁判员”与“运动员”集于一身的问题，同时发挥市场在资源中的配置作用和政府“守夜人”的角色^［16］。实际工作中，受制于庞大的全民所有资产数量及效率等情况，自然资源部不可能对全部森林资源资产行使所有权，必须进行委托，从而产生三级委托人（所有权人），即自然资源部、省级人民政府、市级人民政府。委托的同时产生两级代理人（使用权人），即省级人民政府、市级人民政府。市级人民政府通过国有资产公司、国有林场行使使用权，或将资产以出让、转让、拍卖、出租、入股等形式将使用权转移给第三方时，第三方则成为使用权人。对于非纯公益林的最终使用权人，获取森林资源资产带来的收益是最终的目的。同样，对于各级委托人和代理人而言，无论是作为出资者的“股东”，还是使用的“打工人”，都具有从资产获取收益的目的，同时也具有资产的属性。

探索森林资源资产委托代理履行模式，必须完善森林资源增长和生态价值共享机制，分级委托、分类代理。森林资源资产委托代理履行的前提是森林面积不减少、质量不降低，同时通过生态修复和保护增加森林面积和提高森林质量。以此为目的，应发挥市场在资源配置中的基础性作用，将森林资源真正变成森林资产，以实现资产的价值。

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