城乡基础教育均等化的现状、成因及实现路径

谭成佩

“教育是最强有力的武器，你能用它来改变世界。”诺贝尔和平奖获得者纳尔逊·曼德拉如此赞誉教育对人类文明发展的重大贡献。教育是民族振兴和社会进步的基石，是国之大计、党之大计。随着“科教兴国”“人才强国”战略的深入实施，我国优质教育资源得以丰富，基础公共教育覆盖面不断扩大，高质量的国民教育体系日益完善。基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，它目前包括学前教育、九年义务教育和高中阶段教育等。近年来，我国在普及基础教育，即义务教育方面取得了显著成效，小学净入学率从1949年的20%提高到2018年的99.95%，政府教育经费投入占国内生产总值比例从1952年的1.32%提高至2021年的4.01%。截至2011年年底，全国所有省级行政区和县级行政单位全部实现“两基”计划，初中阶段毛入学率超100%，青壮年文盲率下降至1.08%。然而，现阶段义务教育最主要的矛盾仍然不可忽视，它主要聚焦于教育资源分配不平衡的问题：义务教育在地区之间、城乡之间、校与校之间差异巨大的局面仍未得到根本性扭转，主要体现在教育经费、办学硬件、师资条件等方面投入差异巨大以及教育质量差距显著。曾任教育部基础教育一司司长高洪曾指出：“推进均衡发展的任务比起实现普及的任务来说，更艰巨、更复杂，用的时间会更长。”

推动城乡基础教育均等化的意义重大。第一，教育资源的分配失衡是导致区域经济发展失衡的重要原因之一。意欲实现区域经济高质量发展，人力资本红利是关键要素，而促进教育资源均等化可以培育人力资本红利。第二，扶贫要扶智，实现城乡基础教育均等化和提高农村地区教育质量是阻断贫困代际传递、促进社会公平的重要途径。党的二十大报告指出，要“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。本文基于我国城乡基础教育均等化的现状和成因，提出了一些改进建议，以供参考。

一、概念界定与文献回顾

（一）概念界定

从某种意义上来说，“城乡基础教育均等化”属于“基本公共服务均等化”。《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》明确指出：“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”据此，城乡基础教育均等化的内涵可以被理解为，确保办学经费、硬件设施、师资配置等基础教育资源在城市和乡村各级各类的学校中进行合理、公平和大致均等地分配，从而保障受教育者公平接受教育的机会、缩小城乡基础教育质量的差距。

（二）文献回顾

许多学者对基础教育均等化问题进行了较为深入的探索。有学者聚焦于重庆市义务教育均等化水平，从“学校数量”“生均教学用计算机数量”“生均藏书量”“生均占地面积”“生均校舍建筑面积”“生均固定资产总值”“财政支出”“生均教职工数”等指标发现义务教育条件逐渐变好，但仍存在资源分配不均的问题。有学者运用变异系数法研究发现，在2010～2016年期间，我国省际义务教育均衡化程度在不断提升，其中教育均衡化的提升速度快于财政均衡化的提升速度，师资均等化的提升速度最为缓慢。有学者发现，在2005～2011年期间，省域间基本公共教育供给水平在不断提升，区域间不均等程度在不断下降，其中人均GDP、居民消费水平与区域基本公共教育提供呈正相关关系。有学者构建了“平均受教育年限”和“生均教育经费支出”的基尼系数，发现在1993～2020年期间，虽然从全国层面观测到教育服务整体较均等，但城乡之间的差异较大且差异呈不断扩大的趋势。

二、城乡基础教育均等化的现状及成因

分析城乡基础教育均等化的研究普遍采用“投入”“产出”逻辑。本文也遵循这一分类逻辑，将城乡基础教育均等划分为三个维度，即“硬资源投入均等化”“软资源投入均等化”“教育收益均等化”。其中“硬资源投入均等化”从“生均教育经费支出”“生均校舍面积”“生均藏书量”方面来分析；“软资源投入均等化”根据“师生比”“教师本科及以上学历占比”“高级职称占比”分析；“教育收益均等化”则用“文盲率”来衡量。

（一）城乡基础教育硬资源投入均等化

从“硬资源投入均等化”维度分析，反映出教育经费的投入仍然存在“重城市、轻农村”的问题。《中国教育经费统计年鉴2004》中显示，2003年地方普通小学生均教育经费支出为1295.39元，而地方农村普通小学为1058.25元，地方初级中学为1667.95元，而地方农村初级中学为1210.75元。《中国教育经费统计年鉴2021》中显示，2020年地方普通小学生均教育经费支出为14102.55元，而地方农村普通小学为13152.64元，地方初级中学为20346.15元，而地方农村初级中学为17739.53元。由此可见，农村和城市的教育经费支出差距虽在缩小，但差距仍然存在。通过《中国教育统计年鉴》可以发现，“生均校舍面积”“生均图书藏书量”这两项指标的城乡差距不甚明显，城乡小学、初中的生均藏书量均等化一直处在高水平。

总体而言，我国长期致力于有效缩小城乡硬件资源投入的差距，也切实取得了显著成效，但仍需继续努力。笔者认为，在实现城乡基础教育硬资源投入均等化的道路上，最大的桎梏是义务教育财政制度的二元化困境。实际上，城乡二元化现象自我国1985年义务教育财政体制改革以来就长期存在，遵照義务教育“由地方负责、分级管理”的原则，城市义务教育责任落实在市或区政府上，农村义务教育则由县、乡（镇）、村负责。城市相对多元化的资金筹措来源足以保障城市基础教育的有序发展，而大部分的乡（镇）、村甚至县的财政相对困难，使得农村义务教育经费得不到充分保障。2001年以后，此类状况逐渐得到改善，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出：“按照‘明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”

（二）城乡基础教育软资源投入均等化

从“软资源投入均等化”维度分析，我国小学和初中城乡“师生比均等”在2003～2020年间一直处于较高水平。《中国教育统计年鉴2003》中显示，2003年地方普通小学的师生比为0.0519，地方农村普通小学为0.0474；地方初级中学的师生比为0.0603，地区农村初级中学为0.0499。《中国教育统计年鉴2020》中显示，2020年地方普通小学的师生比上升至0.0547，地方农村普通小学达到0.0729；地区初级中学的师生比为0.0767，地方农村初级中学为0.0872。虽然这18年间师生比仍处于较低水平，但城市和乡村之间的差距并不是特别大。在“教师本科以上学历占比”和“高级职称占比”方面，《中国教育统计年鉴2003》中显示，2003年地方普通小学教师本科以上学历的占比为9.42%，地方农村普通小学仅为1.41%；《中国教育统计年鉴2020》中显示，2020年地方普通小学教师本科以上学历的占比提升至78.95%，地方农村普通小学为53.34%，差距仍然明显。另外，《中国教育统计年鉴2003》中显示，2003年地方初级中学拥有中学高级和副高职称的教师占比为12.36%，而同年地方农村初级中学的占比仅为2.33%。

由此可见，城乡义务教育阶段存在师资力量悬殊这一问题，究其原因主要有以下几个方面。首先，社会经济层面。城市和农村的经济发展水平、收入水平、生活水平差异是教师资源更倾向于聚集城市地区的重要因素之一，从而导致农村地区教师资源匮乏。其次，制度安排层面。当前乡村教师的薪酬福利待遇并不理想，导致乡村教师向城市学校流动。从人事制度上来看，农村地区的教师职称名额相对有限、编制数量相对较少、高级职称比例也相对较低，无形之中会打击乡村教师留守农村的积极性，打击刚从高校毕业的青年教师投身农村教育的积极性。最后，职业培训和发展层面。农村地区的教师相比于城市地区的教师参加培训的机会更少，乡村教师缺乏足够的职业成长空间和教育素质提高的空间。

（三）城乡基础教育收益均等化

从“教育收益均等化”维度来看，城乡基础教育实际成果均等化的状况堪忧。《中国人口和就业统计年鉴2004》中显示，2003年城市文盲人口占15岁及以上人口的比重为5.24%，而乡村的这一比重为15.34%；《中国人口和就业统计年鉴2021》中显示，2020年城市文盲人口占15岁及以上人口的比重大幅缩减至1.26%，而乡村的比重为5.93%。由此可见，城乡基础教育收益均等化水平较低，教育质量差距较大。

三、促进城乡基础教育均等化的路径

保障基础教育在城乡间的均衡发展不仅能推动区域经济高质量发展、城乡协同发展，还能保障教育公平，从而推动社会公平。笔者认为，相关部门应当打破城乡二元经济社会结构，全面理顺各级政府的责任关系，优化城乡教育硬性和软性资源的配置，促进城乡之间资源共享，切实保障农村弱势群体的受教育权。笔者认为，可以从以下几个方面着手。

第一，积极破除城乡二元結构，实现城乡教育公平。城乡二元结构的形成是城乡教育资源、教育机会不均等的重要因素。推动城乡经济协同发展、快速推进城镇化建设、消除城乡居民身份差异，是从根源上实现城乡教育公平的重要举措。例如，相关部门应推动城乡二元户籍制度的改革，逐步剥离依附于户籍制度的不平等的社会福利安排和不公平的教育资源分配。同时，相关部门要重点保障农村弱势群体的受教育权，逐步放宽农村劳动力进入大中城市落户的限制，并且切实保障进城务工群体的子女公平接受义务教育的权利。近年来，许多城市已经在这方面迈出了实质性的步伐。

第二，加大公共财政对教育的投入。笔者认为，从某种意义上来说，基础教育属于公共产品，而政府是公共产品最主要的供给主体，因此，政府应当做好基础教育的保障工作，优先保障教育事业发展的资金需要。秉承财权、事权对等原则，推动建立各级政府合理分担公共教育经费的机制，强化省级政府在基础教育中的支出责任；保持当前教育经费投入增长的势头，同时不断加大公共财政向基础教育领域的倾斜力度并且建立保障教育经费投入稳定持续增长的机制；客观面对城乡间基础教育资源的差距，充分发挥中央预算调控功能，优化中央预算内教育经费在不同地区的配置，重点支持经济、教育发展均处于弱势的地区，重点关注经济欠发达的偏远地区、县乡地区、少数民族地区；完善基础教育的财政转移支付制度，坚持一般性转移支付的主导地位，同时辅以专项转移支付，适当扩大某些专项补助的规模，清理不规范、效果不理想的专项支付，也可考虑适当赋予地方政府在专项转移支付资金安排上的灵活自主权；提高财政资金的使用效率，完善监督、审计与责任追究制度，充分发挥财政、审计、人大的监督监管功能，保障教育财政长效运转。

第三，完善师资流动机制，利用薪酬激励和编制管理加强乡村地区的师资力量。制定合理的激励制度，地方财政部门要重点支持和保障偏远地区教师的薪酬福利，通过为乡村教师提供生活补助、建设周转房等一系列措施，不断提高乡村教师的待遇；创新教师编制管理机制，相关部门可以优先保障乡村教师的编制需求，也可以积极探索城乡统筹的编制管理制度，充分发挥编制“吸引人、留住人和培育人”的功能和价值；建立区域之间、城乡之间教师定期流动机制，通过政策倾斜有效促进师资均衡配置，如激励城区教师到农村轮岗；鼓励师范院校建设全科教师培养模式，定向为一些农村地区培养教师，激励优秀毕业生赴贫困地区支教、任教；相关部门应强化教育资源网络化建设，依托信息化技术将优质教学课程以音频、视频的形式提供给相对贫困和落后地区的学校，推动优质教育资源共享，打破地区、城乡限制，全面推动城乡基础教育从起点、过程到结果的均等化。

（作者单位：福泉市马场坪黄丝小学）