高校人事档案管理研究

王根健

（阜阳师范大学 档案馆，安徽 阜阳 236041）

高校人事档案是高校在进行人事管理过程中形成的、以教职员工个体为单位集中保存的一种专门档案，是高校组织部门、人事人才部门在行使职责过程中需要查考利用的重要依据性材料[1]。

多年来，我国的人事档案在实际管理过程中基本遵循的是1991 年制定的《干部档案工作条例》，2018 年11 月《干部人事档案工作条例》（以下称《条例》）颁布实施，同时废止1991 年版《干部档案工作条例》。“干部档案”和“干部人事档案”一词之差，有效融合了干部档案和人事档案的管理工作。干部人事档案就其名称而言，本身就不是一个非常严谨的概念，干部档案是指具有全日制中专以上国民教育学历的人员档案，实际上在我国进行人事管理制度改革和推行国家公务员制度以后，以“干部”和“非干部”对大专以上毕业人员进行划分已不适应现代人事管理工作的需要了，随着历史的发展也许将会对人事档案以一种新的标准进行划分和定义[1]90-114。除极少数的工勤人员人事档案，高校人事档案实际上就是高校干部人事档案。

一、研究高校人事档案管理的主要内容和意义

高校人事档案是以个人为单位集中保存以供备查的各种形式的原始记录，是高校选人用人、科学评价和掌握具体人的综合素质和能力水平的重要依据。随着“依法治国”“依法治校”水平的不断提升，高校人事档案的参考凭证价值愈显重要，几乎贯穿于组织人事管理全过程。不论是政府机关还是高等院校，在绝大多数情况下人事档案管理参照的都是中组部下发的《干部档案工作条例》或新颁布的《干部人事档案工作条例》，所以本文在这二者概念上没有加以严格区分。

《条例》对干部人事档案的管理权限有明确规定，明确要求组织人事部门要成立专门干部人事档案管理机构。“干部档案”到“干部人事档案”，可以看出“人事”管理的重要性，从目前高校人事档案实体管理的现状及其合理性看，需要新的理论和方法来指导人事档案工作。有的高校人事档案由组织人事部门统一归口管理，有的则由高校档案馆（室）专门管理，没有统一规范的管理体制不利于高校人事档案的管理和档案作用的充分发挥。如何科学管理高校人事档案的接收转递、充实完善、分类整理、信息审核甄别、查借阅、信息化、流动人员档案处置处理等，在理论和实践上都有着重要的研究意义。

（一）研究高校人事档案管理的必要性

从干部人事档案概念入手，来论述高校人事档案的管理问题，这是由当前的实际工作情况和档案实体管理的参照标准决定的，不是分不清二者概念和关系，而是便于论述和理解。人事档案对于一个“工作人”（“社会人”）而言，无疑有着非同寻常的重要意义，无论是入职、晋升、工作变动、各种福利待遇、学习工作（非学习工作）经历、个人发展过程，直至退休养老等，无一没有关联，是国家、社会和所在单位进行人事管理的重要依据。高校人事档案是高校每个个体社会活动的历史记录，人事档案的科学规范管理对高校人事工作至关重要。

以安徽省为例，从20 世纪90 年代开始，上级组织部门基本上3 年左右就开展一次干部人事档案审核工作，特别是2020 年前后全国大规模开展了干部人事档案专项审核全覆盖，就是为了深入贯彻《条例》，规范干部人事档案管理的一次专项行动。干部人事档案（或人事档案）内容信息的不一致、不完整、不准确都会直接影响干部人事档案作用的正确和充分发挥，研究如何科学管理好高校干部人事档案，具有非常重要的现实意义。

（二）研究高校人事档案管理的特殊性

人事档案管理，实际上是一种比较单一的专门档案管理，但由于涉及的是人事管理和组织部门选人用人，相对而言，它的政治性、重要性和保密性较强，管理上要求更为严谨，所以一直以来归属于各级组织人事部门管辖，2018 年的《条例》在管理权限上规定得更加清晰明确。高校干部人事档案是高校人事档案的主体，它的内容种类最为齐全，与工人档案和学生档案或由军人档案转变而来的人事档案区别在于，有的档案材料相对于干部人事档案，它们是没有的或相对简单的，所以本文对于高校人事档案研究以高校干部人事档案研究为主体来阐述，主要是避免作一些相互交叉又没有什么实质意义的解释和说明[2]。

高校人事档案主要涉及到高校教职员工和在校生档案，实际上在校生档案只是过渡性的人事档案材料，在其毕业后完成本校期间形成的归档材料充实转递后，才真正开启它的人事档案管理历程，一定意义上说那是接收单位人事档案管理的范畴。本文研究的主要是高校相对固定管理的所属教职员工的人事档案管理，对于在校生个人档案管理只是略加补充而已。高校学生档案是指学生在校期间形成的个人档案，学生毕业后转递至相关单位，学生档案从性质上也就转变为干部人事档案[2]。

（三）研究高校人事档案管理的局限性

人事档案不能仅仅局限于高校组织人事部门选拔人才的依据作用，也要为个人提供有用的档案信息资源。在处理好人事档案的保密性和信息利用的关系下，对于个人可以知晓的档案内容，可以向个人公开或开放，便于人事档案价值的拓展，但不能让其知晓的档案内容要严禁档案信息的泄露。加强人事档案法制建设，增强档案法制意识，杜绝“扣档”“自行建档”等不正当行为。统一管理人事档案，不能按照身份不同而将人事档案分开管理。由于高校的内设部门、人员管理模式不尽相同，所以大多数高校都是根据自身的工作习惯和自认为方便人事档案管理的方法来编制人事档案档号，缺乏统一的档号编制办法。

在常规的高校人事档案之外，近年来，高校又有了一个特殊的群体——人事代理人员，一般来说人事代理人员的人事档案都是托管在地方人才交流中心，实际上人事代理人员档案也是人事档案的一部分。随着高校人事代理人员数量的不断攀升，人事代理人员人事档案由当地人才交流中心代管方式的弊端日益显现：一者同为高校聘用的教职员工，但是人事档案管理上与校内在编人员人事档案管理不同步；二者人事部门在利用这部分人事档案时很不方便，浪费了大量的精力；三者由于是托管关系，有时会出现衔接上的脱节。

二、高校人事档案管理的难点

高校人事档案是高校组织人事部门在干部管理和人事管理过程中直接形成的原始记录，真实记载了高校干部或职工的各方面发展和表现情况，以个人为单位统一整理、保存起来以备查考的高校干部人事材料。它是高校组织人事部门全面了解干部职工的重要依据，是高校档案的重要组成部分，具有全面性、现实性、真实性、动态性和机密性[2]。随着办学形式和人事管理的多样化，高校人事档案产生了许多新问题新矛盾，如人才的流动化管理、人事代理等多样化聘用形式、人事档案与档案事业的融合问题、档案信息的甄别审核等等，随着依法治校进程的不断推进，对人事档案管理要求越来越规范。

（一）高校人事档案管理存在明显的封闭性

几千年前的谱牒档案就是我国人事档案的起源，它是用以记载王室和贵族世系的档案。1956 年8 月制定的《干部档案管理工作暂行规定》是我国第一部干部档案工作法规，这是我国人事档案工作开始走向正规化的开始。1991 年4 月随着《干部档案工作条例》和《干部人事档案材料收集归档规定》的颁布实施，人事部、劳动部、国家档案局也先后印发了一批工作细则、工作通知、工作规定和暂行规定等，使人事档案工作有章可依。2018 年11 月《条例》发布施行，可以看出，我国人事档案管理始终是与干部档案相互融合在一起的，一定程度上，当下我们探讨的人事档案管理的政策依据基本包含在干部人事档案管理之中，虽然二者概念有所区别，但是在管理体制上区别不大。长久以来，人事档案是以个人为单位形成和保管的，机要保密性是人事档案最明显的特点，也就是说人事档案信息利用的封闭性是远远高于其它各类档案的。从档案利用的开放性角度看，很多学者建议人事档案部分信息应该有条件地向个人开放，从而有利于社会档案意识的提高[3]。

由于人事档案的保密性，传统的人事档案利用过于封闭，实际上人事档案并不能仅仅局限于为组织人事部门进行干部人事管理进行服务，在符合人事档案管理规定的前提下，也要为“这个人”及与之相关的单位部门提供可利用的人事档案信息：一者保障其合法权益，增强其个人档案意识；二者可以充分发挥人事档案作用，提高社会档案意识。正是由于人事档案管理权限的单一性，有的档案实体又在高校档案管理机构，存在脱节现象，实体管理人员并不清楚到底形成材料有多少，对部门归档材料是否齐全完整心中无数。还有人事档案管理的严格性，人才流动又不可避免，形成了“人走档不走”“人档分离”“有人无档”“有档无人”等各种情况。如何让“个人”了解人事档案，知道人事档案的重要性，人事档案管理必须走向开放，在严格规范管理的前提下把人事档案信息资源用好用活。

（二）高校人事档案管理体制机制的不一致

高校人事档案的形成、利用和流转，必须归口于组织人事部门管理，档案馆（室）既非档案行政管理部门，更不具备干部人事管理权限，从这个角度说，高校的干部人事档案管理机构无疑要按照《条例》的相关条款，由组织人事部门专门设立。《高等学校档案管理办法》并未将高校干部、职工档案（人事档案）列入高校档案馆(室)管理范围，而是作为高校专门档案范畴，在遵守《条例》规定情形下做好高校干部人事档案管理工作。但在实际工作中，相当比例的高校人事档案特别是在校生档案（或称学生档案）已由高校档案部门集中管理，由于人事档案行政管理权限的特殊性，高校人事档案的管理体制一直存在着不一致的问题。高校人事档案的实体管理始终游离于高校组织部门、人事部门、档案部门之间。从档案管理原则角度来说，高校人事档案管理体制必须要统一标准、规范管理。

高校人事档案管理得好不好，关键是把好人事档案的“入口关”，人事部门能否严格按照《条例》和国家人事管理政策法规，审查到位，不留隐患，这是人事档案审核的首要关键点。如档案材料的齐全完整、档案信息的真实可靠、档案内容的逻辑连贯，再加上接收以后人事档案的有序归档，高校人事档案管理工作才会有条不紊、利用便捷。管理体制的科学性和规范性，是做好高校人事档案工作的最基本条件。在中共安徽省委组织部关于学习贯彻《条例》的通知文件中，对于建立干部人事档案的工作体制有具体明确的表述，说明《条例》在制订时始终把干部人事档案的管理体制机制问题放在相当重要的位置。在政府机关，人事档案管理体制能够严格按照《条例》管理规定执行，由于高校自身特点，它的档案工作属于事业单位的内部档案管理，在档案管理体制机制上存在着很大的不一致性。

（三）高校人才工作和人事档案工作的融合度不够

高校人事档案工作也是高校人才工作的重要组成部分，它关系到学校人才队伍建设和高质量发展，不仅仅局限于查查个人信息。前些年，有的高校为了吸引人才，不惜采取“人事档案重建”的做法，为了规避“一人多档”现象，采取诸如“人走档留”“人走档毁”等办法，其实都是违反档案法律法规的。正确措施应该是在人才的良性流动上想办法，不过在“依法治档”不断推进形势下，“重建人事档案”现象必将会一去不复返。

人才竞争导致的“人档分离”，俗称“弃档”，不给不要档案了，这反映了某些高校在人才引进过程中对人事档案管理法制观念淡薄。如果没有人事档案，入不了编，不予接收，那就很少存在“弃档”行为。某些高校为了自己的人才需求而接收“无档”人员，最终还要为这些违法违规人员解决没有档案所带来的一系列问题。常年在高校档案部门工作，经常有毕业几年甚至几十年的学生咨询其本人毕业生档案的去处，有离校多年的职工要求解决其当年离校由于种种原因没有进行档案转递而引发的一系列问题，非常难以解决。人事档案管理必须要与国家人才管理制度相结合，增强人事档案社会意识，让更多人熟悉和遵守人事档案管理制度，这才是做好人事档案管理工作的重中之重。

三、做好高校人事档案管理的方法和路径

如上所述，高校人事档案主要由干部人事档案组成，只有少数的工勤人员档案，并且工勤人员编制也是只减不增，所以在档案实体管理上高校人事档案管理遵循的都是干部档案工作条例和干部人事档案工作条例。因为人事档案管理国内研究成果基本都是围绕1991 年印发的《干部档案工作条例》和2018 年印发的《干部人事档案工作条例》，不论是理论研究还是应用研究，研究的内容相似度较高，高校亦然。国外人事档案管理理论和方法对于我国现行的人事档案管理借鉴意义有其局限性，特别是高校人事档案管理，还是要结合我国高校管理现状和目前高校人事档案管理体制，进行高校人事档案管理的研究工作。

本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，主要研究如何提高高校人事档案水平、提升高校人事档案服务能力，以理论分析和样本考察为切入点，针对高校人事档案管理的薄弱环节和需要解决的问题，提出相应的高校人事档案管理策略。紧密结合高校组织建设、人事管理和档案管理等方面，运用档案学理论指导高校人事档案管理工作。

（一）健全和完善人事档案制度

制度是管人管事的前提，建立健全高校人事档案制度是做好高校人事档案工作的关键所在。2018年11 月中共中央办公厅印发的《条例》是高校干部人事档案工作的基本遵循。与已废止的1991 年中组部、国家档案局印发的《干部档案工作条例》相比，《条例》有许多变化和不同之处。如适用范围扩大到除工勤人员之外的所有工作人员，明确了人事档案的主管部门、管理体制，指出“干部人事档案工作机构”应该是专门隶属于组织人事部门管理的干部人事档案工作机构。整个《条例》只有一处提及同级档案行政管理部门，就是《条例》第二十一条中强调的干部人事档案管理工作要“接受同级档案行政管理部门的业务监督和指导”。

《条例》在第九、十、十三条中还规定了干部人事档案工作的管理机制和制度建设，主要包括如何做好干部人事档案制度建设、健全工作机制、专业队伍建设、加大宣传力度和开展业务指导监督检查等。高校要切实贯彻落实党中央的部署要求，由组织人事部门牵头，完善制度建设，建立健全符合高校实情的人事档案管理工作机制，形成多部门协作的人事档案管理网络，选拔政治素质好、理论水平高、业务能力强的专职人员从事人事档案管理工作，增强人事档案管理制度的执行力，利用党的创新理论指导当前的人事档案管理工作。

（二）明确高校人事档案行政管理权限

高校干部人事档案的管理权限问题是管理体制机制的核心问题。遵循《条例》的规定，高校干部人事档案工作主管部门应是上级和本级组织人事部门，按照干部管理权限分级负责、集中管理[4]。在高校内部，高校人事档案一般归属组织部门或者人事部门保管，也有少数集中统一到高校档案部门进行管理。从规范人事档案管理来说，首先是明确人事档案的行政管理权，既然《条例》有非常明晰的规定，那么各级各类高校就应该规范执行，不论是在编的人事档案，还是不在编的人事代理人事档案，都应有明确的部门牵头管理和治理。至于采取何种管理模式来改进高校人事代理人员的档案管理，国家或省一级人事管理部门要有一个相对统一的管理规定，而不是各个高校各自为政，形成不同的人事档案管理模式[5]。

《条例》对干部人事档案的管理，在高校职责内，基本囊括了人事档案管理的绝大部分。高校要想真正做好人事档案或干部人事档案工作，一是要建立统一的符合国家《条例》的干部人事档案管理机构，二是管理权限问题要有明确的界定和执行力，三是切实解决多头管理的问题，四是完善符合本校实情的人事档案管理制度，五是加强专职档案队伍建设，六是加强档案实体管理[1]。至于高校的在校生档案，严格来讲只是一种准人事档案，是一种过渡性档案，与高校教职工的人事档案一样，都应是专人专库管理。不论采取哪种模式，其主管部门必须是学生管理相关部门，只能由他们来决定在校生档案的来去流转和利用。《条例》中还有涉及死亡人事档案的管理权限问题，规定干部死亡5 年后，同级档案部门接收保存其人事档案，从这一条规定也能从逻辑上推论出高校档案部门不具有在职或退休人员人事档案的管理权限。

（三）统筹人事档案管理和学校其他门类档案管理

实际上高校对所有员工的人事档案管理基本都是依据《条例》和《干部档案整理工作细则》来执行的。对于传统的身份管理已经相当淡化了，所以对于高校而言，人事档案管理或称之为干部人事档案管理，区别不大也没什么实际的必要。档案管理部门一是要做好干部人事档案的整理、保管和提供利用等工作；二是把好干部人事档案的进口关和出口关，即按照要求和程序做好接收和转递工作；三是注意相关制度政策的贯彻执行等。尤其要按照《条例》第十六、十七条规定落实工作机构、工作机构职责和工作人员，特别是十六条，规定了专职工作人员和业务指导人员的配备以及干部人事档案工作机构的职责范围，专人专责落实不到位，会给贯彻落实《条例》带来诸多不易解决的问题。

人事档案工作由于其自身的特点，它既是高校档案工作范畴，又是高校组织人事工作得以顺利开展的重要基础。从高校人事档案管理历程来看，一直以来都是组织人事部门牵头管理，自成一体，与高校其它门类档案管理工作基本不交叉。如何科学合理统筹高校人事档案和其它门类档案管理，是个亟待解决的问题。按照档案管理原则，高校应该统一管理各门类档案，但由于干部人事档案的自身属性，它又不得不有其独立的管理机制。对于高校来说，组织部门只管有职务的干部人事档案，人事部门管理一般干部的人事档案和小部分的工勤人员人事档案，组织、人事、劳动、社会托管以及档案部门等各单位相互交叉、互有掣肘，对于人事档案管理或是干部人事档案管理形成很多管理难点，这是新形势下人事档案管理需要思考和解决的问题[1]。

（四）加强人事档案管理专业队伍建设

《中华人民共和国档案法》有专章专条要求加强档案人才队伍建设，《高等学校档案管理办法》中也明确规定：高校专职档案工作人员享受学校教学、科研和管理人员同等待遇，但是实际上高校档案工作者在晋升职称职务、绩效考核、继续教育、工作条件等方面或多或少存在不到位的现象，导致档案工作重视不够、档案工作者职业荣誉感不高的现状。

干部人事档案工作机构和专业队伍建设，是管好用好落实好《条例》的重要抓手。上文已有论述，高校人事档案管理不仅是组织人事管理的基础，也是高校档案管理内容。加强人事档案管理专业队伍建设，与其他专门档案管理一样，高校人事档案管理人员不但要熟悉组织人事工作程序和工作内容，还要具备档案管理的专业知识和业务水平。同时由于高校人事档案管理的政治性和保密性等特点，对于从事人事档案管理的工作人员，党性强、政治素质好更是首要条件。

（五）科学规范做好人事档案实体管理

人事档案在规范整理和有效利用方面，较之以往有了很大改善，诸如不再要求必须是16K 纸张、个人通过合法途径可以利用部分个人人事档案、主动提供人才信息、经常性开展人事档案专项审核等，这些对于高校人事档案管理的规范性、有效性、开放性、共享性都是理念的根本转变。人事档案管理可以尝试由“封闭管理”向“半开放式”管理模式改变。“人档分离”现象在高校人事档案管理活动中尤为明显，如何有效解决这种“有人无档”和“有档无人”问题，各级组织人事部门正在积极稳妥通过几轮干部人事档案审核全覆盖来解决，通过追溯、考证、补充完善和提供官方档案证明来进行认证，包括严格落实退休时养老保险的档案核实核查等，“有人无档”和档案材料不完整的现象得以根本性改善。对于高校来说，“人档分离”既有外因也有内因，如想从根本上解决这种现象，一是要完善高校人事档案的管理办法，不能靠“扣档”这种行为来制约人才的流动，即使大多数流动是违反双方协议的，也要依靠人事管理法律法规来规范人才的流动，人事档案的主要作用要体现在提供人事信息服务上。二是提高“档随人走”的制度执行力，按章办事，要有依法治校的法治意识。三是人事主管部门要加强对人事档案的管理力度，在干部人事档案工作条例的框架下细化人事档案的实施细则。

在政务公开力度越来越广大的背景下，人事档案管理如何处理好保密性和开放性问题是个需要思考的课题[1]90-114。高校人事档案的信息公开问题，从当前情况看，只能适度公开。从高校人事档案管理历程来看，对当事人基本是封闭的，在信息的知情权上是不对称的。所以说人事档案做到既保证信息保密安全，又兼顾信息公平公正，是个需要不断完善、不断改进管理方式方法的过程。相对于其它专门档案，人事档案在其实行信息化管理过程中有其自身的特点，如人事档案的目录、内容等处在一个不断增加的过程之中，存在包括信息安全和档案利用等诸多问题。当前高校对人事档案信息化建设重视不够，究其原因并不全是意识问题，而主要是由于人事档案的动态性、保密性等特点造成的。但是人事档案信息化管理程度不高，势必会造成工作量大、利用效率低下、人才信息搜集难等问题，影响档案实体的安全保护和利用效能，阻碍高校人事档案适应当前信息化时代的发展要求[6]。

高校人事档案管理，必须要在高校人事管理现状的基础上，遵循《条例》精神，建立健全科学规范的管理体制机制，寻求高校档案集中统一管理路径，明晰相关职能部门的分工协作，建立起强有力的人事档案管理队伍，加大信息化力度，最大限度地丰富和开发人事档案信息资源，充分发挥高校人事档案的功能和作用，这样才能真正把高校人事档案管理好使用好。