协同监督：思想渊源、制度演进、现实启示*

汤 棋，王凯伟

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

一、协同监督的思想渊源

中国的协同监督以马克思列宁主义的监督观中体现的协同监督思想为指导。中国共产党人将马克思主义协同监督思想融到中国的具体实践中去，成为从毛泽东、邓小平到习近平的一以贯之的监督思想路线，引导着具有中国特色的协同监督发展。

（一）协同监督的思想渊源：民主是协同的基点

虽然马克思、恩格斯没有明确提到协同监督问题，但协同监督却贯穿于其监督思想中，马克思、恩格斯在确立党内监督时就默示了党内民主监督应该与人民民主监督相结合的理念。民主是马克思、恩格斯协同监督的基点，马克思、恩格斯提倡的党内民主监督主要体现在：提倡党员监督党内权力，认为党员应该积极参与对党内权力的监督。他们认为，党员不能“总是过分客气的对待党内的官吏——自己的仆人”①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.马克思恩格斯全集（第38 卷）［M］.北京：人民出版社，1972：33.。马克思、恩格斯推动党内民主选举制度建设时，就将选举作为监督和鞭策党员干部的一种方式，告知作为候选人的党员应对自我言行进行规范，不得损害群众利益，当选后应认真履行自身的职责，否则人民有权罢免当选者。“每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的限权委托书（正式指令）的约束。”①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.马克思恩格斯文集（第3 卷）［M］.北京：人民出版社，2009：155.马克思除强调代表对选民的责任和选民有随时罢免的权利外，还极力主张政务公开，以便让群众对权力进行监督。就巴黎公社对会议记录的公布一事，马克思赞赏道：“国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局被公社一扫而尽。”②中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.马克思恩格斯选集（第3 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：96-97.马克思和恩格斯也重视舆论监督，要求充分发挥报刊在监督中的作用，认为“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.马克思恩格斯全集（第6 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：275.。他们认为作为舆论监督的媒介，报刊能够广泛代表人民的利益，实现对当权者的有效监督，舆论监督在促进党同人民群众的有效沟通方面也能起到良好的作用。马克思、恩格斯的监督观念体现了他们对党内监督与群众监督、舆论监督协同的初步思考，他们坚信实现人民对无产阶级政党的充分监督，需要实现党内民主与人民民主的有机结合。

列宁认为要采取多种方式进行自下而上的监督，自下而上监督正是民主的落脚点。为了有效遏制党内的官僚主义作风，列宁提出要“有更多种多样的自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”④中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.列宁全集（第34 卷）［M］.北京：人民出版社，2017：186.。列宁强调党内监督与党外监督结合的多种自下而上的监督方式，其监督理念是对马克思恩格斯的协同监督理念的丰富和发展。首先，列宁在《我们怎样改组工农检查院》中提出“把工农检查院和中央监察委员会”“结合起来”⑤中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.列宁全集（第43 卷）［M］.北京：人民出版社，1987：374.的思想。列宁建立起了党内监察和行政监察的联合机构⑥舒绍福，李婷.从党内监察到国家监察：建党以来监察制度变迁［J］.新视野，2022（1）:35-41.，使得工农检查院（自下而上监督）与中央监察委员会（自上而下监督）形成了合力，这成为中国协同监督制度的范本。列宁认为两者结合的优势在于促进组织工作呈现出鲜明的目的性、组织性和系统性特征，促进党组织与群众之间的密切联系。其次，列宁认为坚持党内监督与党外监督的结合就要充分发挥群众监督的作用。“群众应当有权为自己选举负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节。”⑦中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编.列宁全集（第34 卷）［M］.北京：人民出版社，2017：143-144.总之，群众有权利和责任监督国家机关及党员干部工作的每个行为细节。最后，列宁认为要切实充分发挥舆论监督的作用。列宁指出，“工农检查院和中央监察委员会应当有系统有计划地利用苏维埃的和党的报刊来揭发各种犯罪行为”⑧中央编译局.苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编（第二分册）［M］.北京：人民出版社，1964:296.。他结合苏联实际，对监督的方法、理论与制度进行了一系列的创新。他提出的监督协同是全方位且多层次的，强调党内监督、群众监督、舆论监督以及政府内部行政监督的多维并举、协同推进，认为这样做能够从制度上保障腐败现象得以抑制，坚持好人民在监督中的重要作用。

（二）马克思主义协同监督思想中国化的起点：毛泽东对民主监督协同问题的思考

毛泽东根据中国具体的革命实践，把马克思主义与中国实际相结合，创造性地阐述了具有中国特色的监督思想。这个监督思想以党内监督为核心，包括“整党和建党”思想。他要求整党建党必须认真听取群众的意见，主动接受人民的监督。因此，毛泽东的监督思想中的监督，整合了党内民主监督和包括群众监督、舆论监督、民主党派监督的人民民主监督。

毛泽东的民主监督思想体系中，人民监督地位突出。他认为人民是党外监督最重要的一支力量。毛泽东始终秉持相信群众和依靠群众两大思想，这意味着中国共产党及国家工作人员要全心全意为人民服务，始终为人民谋利益，让人民参与到国家管理事务中，主动接受人民的监督。毛泽东始终坚信只有充分动员群众的力量，激发群众的热情，坚持让群众监督政府工作人员，才能精准、有效地打击打着革命旗号的党内堕落腐化分子，充分保障人民当家作主的地位。毛泽东还强调要同民主党派保持密切联系，认为中国共产党与民主党派之间应该“长期共存，互相监督”，并指出，“所谓相互监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党，为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音”①毛泽东.毛泽东选集（第5 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：394.。毛泽东的这些思想为充分发挥党内监督与民主监督合力，推进民主党派与中国共产党协同监督开创了先河。毛泽东还提出要利用舆论工具开展批评与自我批评，引导群众对政权实施监督以维护自身的利益，要“吸引人民群众在报纸刊物上公开地批评我们工作中的缺点和错误”②中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编（第1 册）［M］.北京：中央文献出版社，2011：163.。他要求从“内外”两方面进行批评与监督，做到党内民主监督与人民民主监督的充分结合，实现了对马克思主义监督理念的中国化。然而毛泽东的协同监督思想中过于强调借助党外的力量解决党内存在矛盾和问题，未强调党在民主监督体系中的主导作用，一度使他所提倡的民主变成脱离法律和制度的“大民主”③中共青岛市委党校.邓小平政治监督思想及其实践效应研究［M］.青岛：青岛出版社，2012:258.，事实证明这种方式不能使民主监督正常发挥作用。

（三）协同监督的思想发展：改革开放后的探索

改革开放后，我们继续在前人经验教训的基础上探索如何协同监督进一步搞好的问题。在这方面，邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人，都分别根据实践中遇到的问题提出思考，并推动着相关制度建设向前迈进。

邓小平继承了毛泽东的民主观念，但他强调民主发展中必须以党的领导为基础。他认为党的领导与民主监督应该均衡发展，不可偏废，加强党的领导就要践行党内监督，“党要管党”，创造性地提出了以对党员和党员干部监督为核心的党内监督和以党外监督推进党内监督的思想。邓小平提出了党要接受三个主要方面的监督：“第一，是党的监督。对于共产党员来说，党的监督是最直接的……第二，是群众的监督……第三，是民主党派和无党派民主人士的监督。”④邓小平.邓小平文选（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：270-273.对舆论监督，也提出了一些独立思考。他说，“每个地方、每个单位遇到任何问题，都应该主动向群众宣传和解释，做好工作。要注意听取群众的呼声，同群众商量办事，共同克服困难”⑤邓小平.邓小平文选（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：228-229.。围绕这四个方面，邓小平做了很多阐述。关于党内监督，他认为党内监督有助于党的自我完善、自我调节、自我净化、自我提高，保障党的先进性与纯洁性，有利于强化党的执政能力的建设。关于民主监督，他始终强调群众监督的重要性，提出“要让群众能经常表达自己的意见”①邓小平.邓小平文选（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：273.，要让广泛的群众性的舆论监督成为表达群众意见的有效方式，让群众监督变成党的发展的一种软约束。关于民主党派和无党派民主人士的监督，邓小平认为其能够有效巩固和维护执政党的领导，而党内与党外协同监督是使得权力审慎使用、科学行使的有效保障。他坚信，党内监督是保障党自身廉洁发展的有效方式，但仅仅依靠党内监督不够，只有党内监督与党外监督协同发展，以党外监督带动党内监督、促进合力的有效提升，才能使监督比较全面。

江泽民强调要更深入地发扬民主，将法律监督纳入监督协同范围，增强监督体制机制的法制化水平，更稳定地促进党的建设。基于党的十三大报告的从严治党思想，江泽民进一步提出“建设一个什么样的党、怎样建设党”的思想，回应了邓小平“党要管党”要求，在新旧体制变革的关键时期将多种监督力量结合了起来，有效应对腐败问题。江泽民在党的十五大报告中提出：“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制……把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”②江泽民.江泽民文选（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，2006：31.江泽民注重监督的法制化建设，积极促进这方面的建设，保障了广大人民群众在权力监督中的主体地位，通过依法实行权力监督，把法律监督作为党内监督与群众监督结合了起来，彰显了人民的主体地位。江泽民指出，“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督”③江泽民.江泽民文选（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，2006：31.，提倡以党内民主推动人民民主。“三个代表”重要思想要求“始终代表最广大人民的根本利益”，要求坚持以人民为中心的执政方式，主动接受人民群众的监督，也回答了怎样围绕人民监督建设党的问题。这说明，我们党在这个时候已经充分认识到，要想抑制腐败，保持党同人民群众的血肉联系，必须密切与群众的关系，接受群众的监督。他说：“如果不注意加强党同人民群众的联系，不注意克服脱离群众的现象，听任腐败现象的蔓延，处于执政地位的共产党也会蜕变，丧失人心。”④江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）［M］.北京：中央文献出版社，2002：426.总之，江泽民认为群众是促进党内外监督协同的关键因素。党只有发挥好群众作用，把党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督与法律监督有效结合起来，才能有效预防和抑制腐败。

胡锦涛继续推进从严治党，提升党的建设的科学化水平，使党的监督的体制机制建设向科学发展之路迈进。但扩大民主参与也是胡锦涛监督思想之一，他肯定公民民主参与在推进监督协同中的重要作用。他在十六届中央纪委五次会议讲话中提出：“要把党内监督和党外监督结合起来，同时要支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和包括舆论监督在内的社会监督，扩大公民有序的政治参与，形成监督合力，对权力运行进行全方位的监督。”⑤中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2006：603.次年，在中央纪律检查委员会第六次全体会议上，他再次强调：“要形成监督合力、把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等结合起来。发挥各方面监督的积极作用，不断拓宽监督渠道，使各种监督形式紧密配合、各方面监督力量有效配合以加大监督力度、提高监督效果。”⑥中共中央文献研究室编.十六大以来重要文献选编（下）［M］.北京：中央文献出版社，2008：181.按照胡锦涛的相关思想，我们可以看出，秉持科学发展观，就要始终坚持党内监督在监督体系中的引领作用，并且必须把党内监督与其他的监督相互协调衔接。这样才能形成多层次、全方位的监督体系，才能提升监督合力，达到预期的监督效果。

（四）协同监督的思想深化：十八大以来的进一步探索

党的十八大以来，习近平总书记提出全面从严治党思想，把马克思主义监督理论和实践中国化向纵深推进。“全面从严”要求管全党、治全党，要求实现监督全面覆盖，这也是深化民主，实现全过程人民民主的诉求。这段时间，党和国家特别强调充分发挥巡视制度的统揽与链接作用，高度重视党内监督体系的完善与协调，高度崇尚监督体系的完备发展与相互衔接，为实现监督的全覆盖不遗余力。这成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为协同监督的实践指明了方向。

作为党内监督的重要方式，巡视监督在推进监督体系的协调性和融合性过程中发挥了重要作用。首先，巡视监督推进了党内监督与群众监督的有力结合。习近平总书记指出，“巡视监督成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手。”①习近平总书记关于加强和改进巡视工作重要论述摘录［J］.中国纪检监察，2017（17）：4-5.巡视巡查使群众充分参与到监督中去，促进着党与群众的紧密联系。其次，巡视制度整合了包括国家监察、民主监督、审计监督等多方面的监督力量。可以说，巡视监督是“整合各种监督形式，催发和强化各种监督，形成监督合力的一种监督”②龙太江.权力监督体系中的巡视监督:职能定位与功能开发［J］.广州大学学报（社会科学版），2011（5）:5-9.。最后，巡视监督促进了监督的上下联动与左右协调。巡视巡查能够贯穿监督的事前、事中和事后，有效推进各类监督在监督效能、问题线索处置、监督成果运用等方面形成合力，在推进监督的协同方面体现出了巨大的优势，成为推进全过程人民民主中的一个链条。

党内监督主体之间形成有效衔接是贯彻全过程人民民主的基本要求。因此，习近平总书记提出，要“把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体”③习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编［M］.北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022：60-61.。他强调要完善党和国家监督体系，首先要促进党内监督体系的协调，党内监督体系的完整性与框架的有序性是使得监督体系权威高效的基础，中国发展的每个阶段都必须高度注重党内监督的建设。

实现全过程人民民主就要实现监督的全方位发展，把握好对权力的各种运行形态的全面监督。为此，习近平总书记提出，要“以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”④中共中央党史和文选研究室编.十九大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2021：389.。他还提出要以党内监督为主导的十大监督的协调衔接，完善包含党内监督、国家监督和社会监督三大监督体系，实现党内监督与国家机关监督、党的纪检监督与国家监察有机统一。在这些思想的指引下的国家监察体制改革，使国家监察全覆盖并与党内监督体系相衔接，推进了监督死角的扫除。这样，党外的其他监督类型从监督内容、监督方式、监督对象等多方面与党内监督实现协同贯通，共同推进了反腐败体制机制建设和党风廉政建设，使反腐败逐渐取得了压倒性胜利。

二、协同监督的制度演进历程

早在新民主主义革命时期，我们党就开始了协同监督制度机制建设的尝试。土地革命时期，我们重视党内监督，设立过工农检察委员会等专门监督机构，并通过报刊、控告箱等方式接受群众监督①张玉玲.新中国成立以来党和国家监督体系研究［D］.长春：东北师范大学，2021：109.，初步探索了党内监督、国家监督和社会监督协同的方式方法。新中国成立以后，逐步建立了包括党内监督、司法监督与群众监督等多种类型结合的监督体系，但由于各个类型的监督先后经历了创立与撤销的曲折发展过程，各个监督类型之间协同的路径摸索未能得到充分的展开。改革开放后，随着各方面条件的改善，党和国家才进行了一系列促进各个监督类型之间协同发展的创造创新。

（一）协同监督制度化发展的初期（1978—2012 年）

协同监督体系的初创时期，各个监督类型在曲折中分头发展，监督处于单兵作战状态，有些制度甚至停摆。1978 年之后，处于停滞发展状态的各个类型的监督开始恢复发展并逐渐转变为联合作战状态，我们监督的协同程度逐步增强。

我们设立了特邀监察员制度。设立这个制度的初始目标是为了走群众路线，促进行政监察与群众监督、民主监督相结合②张淑瑛.特约监察员制度视阈下监察委员会权力监督问题探究［J］.广西社会科学，2020（2）：121-126.。这个制度创立于1989 年，中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）中提出，要“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检查员、审计员和教育督导员”③中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中）［M］.北京：人民出版社，1992：827.，增强社会监督能力，并明确要求民主党派成员充分发挥民主监督的作用。《意见》中提出的“特约监察员”，指的就是国家监察部于1989 年尝试聘请的特邀监察员。1988 年，时任监察部部长尉健行就如何创新行政监察工作的开展指出：“监察部必须依靠群众……五十年代有群众监察员反映情况。帮助监察部门监督、检查。现在的形势下怎么依靠群众监督要研究。”尉健行的讲话中体现出要想对行政监察工作进行变革就需要依靠群众的思想，而特邀监察员制度是依靠党外群众监督的有效制度，这为行政监察的发展找出了一条可行的路径。1990 年制订的《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《条例》）指出，行政监察工作必须与群众监督工作相结合，监察机关可以聘请作为兼职工作的监察员（特邀监察员），还对特邀监察员制度做出了规范。这进一步促进了特邀监察员制度的发展。2006 年，在《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》中，中央进一步强调要“广泛听取和吸纳党外人士的意见和建议”并“充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用”。这些努力，使特邀监察员发挥了重要作用，增强了监察力度。统计资料显示，到2009 年3 月，全国监察机关特约监察员人数高达3 万有余，成为纪检监察战线的重要力量之一④邬思源.改革开放新时期特邀监察员制度及其实践［J］.当代中国史研究，2016（6）：59-68.，促进党内监督与党外监督、群众监督与行政监察相结合有效制度创新，为群众监督开启了新渠道。

我们开启了纪委监委合署办公的检察工作模式。党的十四大后，为顺应时代的发展，党中央决定改变以往党的功能与行政功能剥离的模式，对党政机关与行政机构进行一定的职能重合。所以，为解决党政监察机关重复调查与机构重复设置等问题，纪委、监委于1993 年恢复合署办公。1993年5 月中共中央发布《中央纪委、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，规定了中共中央纪检机构和监察机构合署办公的方式为“一套工作机构，两个机构名称”。合署后的两个机构的人员精简了23%，合署后非党员同志也能担任监察机构的领导工作，工作效率有效提升。同年6 月底，合署办公模式在全国全面铺开。这是党政监督力量物理融合的有效尝试，充分促进了党和政府机关监督合力的形成，为反腐败力量的进一步增强提供了有效保障。

我们初创了审计监督与其他监督的协同监督制度。审计监督创立时间较晚，1982 年修订的《中华人民共和国宪法》规定“国务院设立审计机关……进行审计监督”。1990 年最高人民检察院印发的《关于进一步加强检察机关和审计机关工作联系的通知》中，提出检察机关与审计机关要保持密切联系，对于案件的发展情况互相沟通以促进协调配合的要求。1994 年《中华人民共和国审计法》的颁布，标志着审计监督有了法律保障。2000 年3 月印发的《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》，规范了检察机关与审计机关在查处犯罪中的精准有效配合。2003 年，中共中央印发《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中进行协作配合的通知》，要求纪检监察机关与审计机关在办案的过程中进行沟通与协调，充分发挥各自的监督职能，形成良好的案件移送机制。2004 年，最高人民检察院和审计署发布的《关于进一步加强审计机关和检察机关在反腐败工作中协调配合的通知》中，提出要提高检察机关与审计机关协调配合积极性、完善信息机构、促进信息交流，加强案件移送机制建设。2007 年深圳坪山纪委监委实行了纪检、监察与审计三合一的管理体制。经此成功试点之后，我们逐渐形成了大监督体系，实现了三种力量有效惩防、高效推进①马敬仁.我国基层纪检监察审计体制改革的新探索——深圳市坪山新区纪检监察审计“三合一”体制改革的效用分析［J］.广州大学学报（社会科学版），2012（8）：5-9.的统一。审计监督与纪检监察的协同合作在打击职务和经济犯罪方面取得了良好的成效，2006 年至2008 年全国审计机关向司法机关、纪检监察机关和公安机关共移送案件3484 件，金额高达567 亿元②曲伟.审计监督对预防、揭露和惩治腐败的功能——关于审计机关在反腐败中的重要作用［N］.中国审计报，2002-12-23（7）.。

（二）协同监督制度的全面发展期（2012 至今）

我们改革、完善了特约监察员制度。为了确保监察机关改革与特约监察员制度建设同步发展，2013 年中纪委、监察部印发了《监察机关特邀监察员工作办法》， 1991 年监察部发布的《监察部聘请特邀监察员办法》废止。该工作办法依旧坚持“充分发挥人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督作用”的原则，从职责、权利、义务、程序等诸多方面对特邀监察员制度进行完善。2018 年3 月《中华人民共和国监察法》正式出台并废止了《行政监察法》，但很快颁布了（2018年8 月）《国家监察委员会特约监察员工作办法》（以下简称《工作办法》），规定国家监委特约监察员的聘请范围、任职条件、聘请程序及任期、工作职责、权利义务和履职保障等内容，适应了深化国家监察体制改革发展的需要。《工作办法》的出台，保障了特约监察员工作的有序开展，使包括民主监督、社会监督与舆论监督在内的多种监督力量能更好地依法发挥作用，彰显了国家监察机关将自我监督与外部监督相结合的决心。

我们发展了纪委监委合署办公制度。纪委监委合署办公的发展历程与国家监察体制改革的进程是同步的。随着监察体制改革的逐步深入，2018 年3 月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），《方案》决定建立整合反腐败力量的国家监察委员会，并在其与中央纪委的合署办公的同时撤销了预防腐败局与监察部。这样，党的纪委和国家监察委员会通过进一步改革，建成了高效的合署办公机制。这次的两委合署办公使得1993 年的“一套人马，两块牌子”的设想得以充分实现，“两委”实现了彻底的整合，使得新的机构既具有党的纪委责任又具有国家监委责任。机构中的个人也具有双重身份，承担纪检干部和国家监察员的双重使命。纪委和监委在监督主体、监督对象、监督内容和监督手段上也实现了高度的融合。作为监督主体，纪委和监委的工作人员实现了工作的相互兼任。以试点地区北京市为例，北京市监察委员会主任也担任北京市纪委书记的职务，副主任同时担任副书记的职务。对监督对象而言，因为担任国家公职的人员大多是中国共产党党员或党的领导干部，所以他们同时受纪委和监委的双重监督。从监督内容看，纪委是进行反腐败的党内执纪机关，监委是施行反腐败的法律执行机关①吴建雄，刘峰.国家监察体制改革:价值、逻辑与路径［J］.求索，2017（1）：27-36.，把二者融合起来，有助于监督力量的集中使用。从监督手段看，纪委和监委在监督手段上是一致的，都使用谈话、查询文件、冻结财产的方式来进行监督调查，把二者融合在一起，有助于增强反腐合力。

我们促进了审计监督与其他监督协同的制度化水平。2013 年11 月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“形成科学有效的权力制约和协调机制……加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”。2014 年，国务院印发的《国务院关于加强审计工作的意见》中提出，要加强审计机关与纪检监察、公安机关与检察机关在工作中的协调配合。党的十九届三中全会提出要建立中央审计委员会，其目的是加强党对审计监督工作的统一领导，并保持审计工作的独立性，促进审计监督与党内监督，以及国家监察的协同发展和有效衔接，确保审计监督充分发挥经济监督中的引领作用②褚尔康.国家监督体系构建的审计监督耦合性分析［J］.会计之友，2019（22）：128-132.。这些，不仅标志着这种协同的制度在不断完善，而且表明十年来党和国家促进审计监督与行政监察协同力度的不断增加。

三、协同监督制度发展经验的现实启示

始终坚持以人民为中心的监督观，是党的监察制度建设的基本要求。长期以来，党一直坚持这一监督观，并用之引领监督体系的协同发展，构建了越来越完善的协同监督体系，保证了党和国家的监督工作与发展需要相适应。从多年的实践看，随着发展，我们还需要不断根据变化的形势需要，从以往的经验中汲取智慧，使我国的协同监察与实际更相适应。

（一）坚持以人民为中心的监督观

以人民为中心，时刻坚持人民利益至上理念，是马克思主义者永不过时的坚守。因此，无论监督形势发生什么变化，这一点我们在相关制度建设中都不能放弃。要自觉接受人民群众的监督。历史经验表明，党同人民群众联系紧密，发展就会顺利，党同人民群众之间关系疏离，发展便会受阻。党的发展需要始终植根于人民，始终服务于人民，党始终代表人民的利益。党自成立之日起就把为中国人民谋幸福作为自己的初心。此后，党在不同时期的工作重点会随时局的变化而改变，但党以人民的幸福为中心的发展宗旨和奋斗目标始终不变。所以，党应该自觉接受人民群众的监督。要随时清醒地认识到，没有人民群众的监督，必然会脱离人民群众，诸多党员之所以陷入腐败的泥潭，就是因为忘记了自己的中国共产党党员身份，把私人利益置于人民利益之上。要把人民群众对党的监督作为全面从严治党的必备内容，把密切联系群众作为实现全面从严治党全覆盖并使之落到实处的基础，提升党内监督与群众监督的融合水平，从而使全面依靠人民监督从严治党管党成为现代化党建体系的最重要内容，不断提高党的战斗力和健康水平。

（二）坚持党对监督的统一领导

从历史经验看，坚持党对监督的统一领导，确保权力监督体系向着正确有序的方向发展，才能保证党内、国家与社会监督体系同质同步，保障三大监督体系沿着共同的目标协同发展。因此，在促进三大监督体系协同的过程中，必须始终坚持党的领导。首先，要运用数字化技术防止党员干部出现政治错位问题。党的十九大以来，我们一直强调推进政治监督常态化问题。而实践证明，要落实好这一点，必须将政治监督与业务监督相结合。基于数字技术可以实现党员政治倾向监督的日常化、常态化、具体化，能够有效地对党员的政治方向实施纠偏，我们必须利用数字技术将政治监督的范围列成具体指标并以此进行考核，防止党员干部出现政治错位问题。其次，要压实各级党委的主体责任。党的十八大以来，我们一直在强调党委在全面从严治党建设中主体责任，这一点我们必须始终如一地坚持。只有压实党委的这个主体责任，我们才能高效地推进党风廉政建设，在党推进各个监督类型的协调贯通中始终保持党的权威地位，有效落实党对监督的统一领导。最后，要完善党的制度建设。要以完善党的制度建设为抓手，进一步落实好请示报告制度，提升党内的制度意识，让全党坚决维护这项重要的政治纪律，严格执行请示报告的政治铁律；要完善党内问责制度，规范问责程序，加大问责力度，提升问责准确度，使问责制度充分发挥出监督效力。

（三）完善协同监督的制度机制

从协同监督制度的发展历程来看，党和国家采取的各种制度措施已经有效地促进了各个监督类型之间的有效协同。但由于种种原因，直到目前为止，我国协同监督的制度体系仍不完善，还没有一套专门的国家级制度机制来规范各个监督类型之间高效协同，我们仍需在汲取以往经验的基础上继续做好这方面的工作。首先，制定专门的协同监督衔接制度。可以由全国人民代表大会制定《关于多种监督类型协同衔接的规定》的专门文件，对哪些监督类型可以有效衔接做出规定，对衔接的具体方面加以规范，对于衔接不畅问题进一步加以解决。也可以由中共中央作出《关于推进党内监督与国家监督、社会监督协同的决定》，对党内监督在推进与其他监督的协同，国家监督体系、社会监督体系与党内监督体系协同的具体机制中加以规定。其次，建立三大监督体系的制度衔接机制。社会监督体系具有影响范围广、影响程度深、监督角度细等特点，能够探入监督盲区，照亮监督死角。党内监督是推进党的建设的基础，党内监督在监督体系中起到“头雁”作用，党内监督体系的有效构建是推进国家监督与社会监督协同的根本。国家监督体系是重要的支柱力量，在党和国家监督体系中占主体地位，是对党内监督力量的进一步延伸。所以，建立完善的机制，推进党内监督、国家监督和社会监督制度的有效衔接，能够促进优势互补、有效协同并形成合力。最后，建立数字技术推进多种监督类型衔接的制度。从目前的情况看，一些监督部门采取传统的监督方式，如谈话、听取汇报、会议等，具有内敛性特征，不擅长借助外部力量来解决专业性不足等问题，这与公共服务等方面形成鲜明对比。通过数字技术的嵌入，能够推进监督机构由内敛走向开放，实现监督资源共享，促进各个监督类型在监督内容等方面有效衔接，增强各个监督类型之间的协同度。