边疆民族地区基层政权治理能力论析*

张 戈，黄小军

（云南省社会科学院 哲学研究所，云南 昆明 650034）

一、问题的提出

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：28.，“支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”②习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：32.。全面建设社会主义现代化国家，边疆民族地区亟须加快建设以实现高质量发展。高效能治理是高质量发展的实现方式，边疆民族地区基层政权治理能力直接关系到其治理效能的程度，“是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”③中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［M］.北京：人民出版社，2021：1.。围绕基层政权治理，学界从意义论、体系论、能力论、制度论、主体论、地域论、方法论等层面，作出政治学、管理学、民族学、马克思主义理论学科等多学科视域的多维阐发。其中，关于边疆民族地区基层政权治理能力的研究，一方面，探讨了边疆民族地区的场域特殊性。作为基层社会的组成，边疆因根深蒂固的方方面面社会传统受到冲击，正处于巨大变革和转型之中①周平.边疆民族地区的政治文明建设［J］.思想战线，2003（3）：12-17.，但尚未在“质”上获得完整意义的转型②孙保全.中国民族国家构建与边疆形态的转型［J］.思想战线，2016（2）：113-117.。随着利益分化的扩大和社会结构的复杂，社会异质化程度不断加剧③廖林燕.乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究［J］.西北民族大学学报（哲学社会科学版），2018（1）：6-12.，地理区位、自然条件、经济社会环境、民族宗教等因素叠加而更加复杂④李俊清.边疆民族地区公共安全治理体系与能力现代化［J］.中国行政管理，2014（11）：52-55.，形成一种“碎片化的边疆形态”⑤平维彬.边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识的整合实践与价值刍议——基于“国家治理现代化”的视角［J］.贵州民族研究，2022（5）：1-7.，边疆内部结构亦存在明显差异性⑥李朝辉.论边疆治理政策的比较研究［J］.重庆交通大学学报（社会科学版）， 2022（6）：45-52.。总体上，边疆民族地区经济基础较为薄弱、发育程度相对较低、发展水平整体滞后，基层社会表现出复杂性、层次性、异质性等特征。作为基层治理的对象，边疆治理是国家治理体系中的关键组成部分⑦孔新峰，张继超.新时代中国边疆治理现代化的鲜明特质［J］.理论学刊，2021（3）：96-107.，承担着拱卫核心区治理和辐射周边的功能⑧方盛举.当代中国陆地边疆治理［M］.北京：中央编译出版社，2017：71-73.。聚焦边疆地区与国家腹地的关系而言并非简单化的社会治理移植⑨杨明洪.论中国当代边疆治理现代化的逻辑及其转换［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2021（5）：11-20.，相较国家核心区域的现代化多一些特殊的治理方式⑩李庚伦，施慧超.整体性视域下习近平关于边疆治理的重要论述研究［J］.西藏民族大学学报（哲学社会科学版），2022（4）：37-43.，要采取专门的针对性措施来治理⑪周平.中国的边疆及边疆治理［M］.北京：中国社会科学出版社，2021：28.。究其原因，是边疆民族地区进行治理的人才、物资、环境等条件，以及机制、政策、资金等保障较为有限，基层治理的难度与能力之间形成较大张力。另一方面，探讨了基层政权治理能力的现实性问题。一是凸显现实性意义，基层政权“是国家治理体系的基础，是党和国家连接社会、联系群众的关键节点”⑫陈越良.科学把握新时代基层政权建设新部署新要求［J］.社会治理，2021（8）：16-19.，其治理能力直接形塑了基层治理的基本样态及发展走向⑬范逢春.基层政权治理能力建设对干部提出新要求［J］.人民论坛，2022（5）：54-57.。二是分析现实性挑战，发现“一些基层干部存在着政治能力不足、工作作风不实、本领恐慌严重、风险意识偏弱等问题”⑭范逢春.基层政权治理能力建设对干部提出新要求［J］.人民论坛，2022（5）：54-57.，个别官员工作不称职、办事效率低下、搞虚假工程、伪造政绩而影响政府公信力⑮郑淑霞.推进乡村基层政权治理能力现代化的研究［J］.法制与社会，2019（33）：127-129.，在主观归因上归咎主体的思维能力和行动能力均不适应新要求。三是论述现实性对策，基于对基层政权建设的定位，从提高政策执行能力、组织动员能力、回应和应急能力着手⑯李振家.加强基层政权建设需要厘清的若干问题［J］.社会治理，2022（2）：68-71.，注重提升政治能力、改进工作作风、提升能力本领、强化风险意识⑰范逢春.基层政权治理能力建设对干部提出新要求［J］.人民论坛，2022（5）：54-57.，不断增强基层政权行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设等各方面能力⑱陈越良.科学把握新时代基层政权建设新部署新要求［J］.社会治理，2021（8）：16-19.。随着基层政权治理的内涵和外延前所未有地丰富和拓展，以及边疆民族地区基层社会的生产方式、观念形态、生活状态正在发生质性嬗变和整体转型，边疆民族地区基层政权治理能力不完全适应新形势新情况新要求的现象随之浮现，并由此给边疆发挥服务国家发展战略的功能带来阻碍。提升边疆民族地区基层政权治理能力，是适应现代化治理转型需要、增强现代化治理整体效能的关键所在。为此，亟须结合新的时代背景和现实条件，从认识上厘清边疆民族地区基层政权治理能力的双重目标定位和多维构成要素，着重以能力要素的精准提升增强能力供给，通过边疆民族地区基层政权治理推动实现社会主义现代化国家建设的目标任务。

二、边疆民族地区基层政权治理能力的理论释析

作为国家治理的基础，基层政权是党和国家连接基层社会的关键枢纽，是党和国家密切联系群众的桥梁纽带。从理论向度上分析边疆民族地区基层政权治理的目标旨向和具体内容，有益于厘清边疆民族地区基层政权治理能力的目标定位和构成要素。

（一）基层政权及其治理

在一般意义上，基层政权概指国家权力进行自上而下的政治授权，以实现国家对基层社会的政治统治，由此获得基层政权的合法性地位。究其关系本质，基层政权从属于国家政权，基层政权组织必须执行中央决策部署。从理想状态说，基层政权的存在及其作用发挥有三个必要条件，一是有整体完备的组织体系，能够同国家政权的组织形式形成衔接，为发挥政治功能提供组织保证；二是有科学系统的制度设计，能够同国家制度的顶层设计保持贯通，发挥国家政策的“中转站”作用；三是有结构合理的干部队伍，能够运用国家赋予的权力在基层场域中实施国家的决策部署，确保基层政权持久性稳固，从根基上维护和巩固国家政权。

从我国基层政权建设的实际看，进入中国特色社会主义新时代以后，党和国家作出全面深化改革的战略部署，确立了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，并在改革实践中推动“许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构”①中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议［M］.北京：人民出版社，2021：38.，国家治理现代水平不断提高，为全面建设社会主义现代化国家奠定可靠制度保障、坚实物质基础、强大精神支撑。基层政权建设作为党治国理政的重要组成，也经历了历史性变革，在重塑和重构的过程中，进入现代性改造及现代化建设的转型时期。随着治理理念及治理实践在广度和深度的拓深演进，基层政权建设转向适应现代化发展潮流的治理阶段，这意味着基层政权的相对稳固既成事实，但影响其稳固的挑战性因素和障碍性因素，仍然亟须通过治理实践，以达到秩序与活力有机统一的善治目标②龚维斌.大国基石：推进基层治理现代化［M］.北京：国家行政管理出版社，2022：134.。

（二）边疆民族地区基层政权及其治理

边疆民族地区基层，既有一般意义上基层社会的普遍性，还有集边缘性、民族性、区域性等特征于一体的特殊性。从普遍性看，我国边疆民族地区基层是我国基层体系的有机构成，是国家治理的基础单元③龚维斌.大国基石：推进基层治理现代化［M］.北京：国家行政管理出版社，2022：3.。在我国城乡二元一体的社会结构中，城市基层和乡村基层共同成为基层场域，但又因城乡二元的对立因素导致基层场域的复杂多元样态，由此给基层治理带来不小挑战。基层政权治理也不例外，党建引领模式泛化、政府职能转变滞后、非正式行政链条延伸、市场运作机制不健全、民众参与机制不完善、治理主体能力不足等困境，加剧了基层政府的疲于应付，降低了社会公共服务质量，这些都是亟待解决的共性问题。

从特殊性看，我国边疆民族地区处于国家疆域的边缘地带，承担着拱卫国家安全、维护生态屏障、推动周边外交的“天然职责”。边疆民族地区基层不仅有我国城乡基层的共同特征，而且由于区域因素和民族因素的交织互融，社会矛盾和宗教问题的盘根错节，边境建设和边防安全的艰巨重任，使得边疆民族地区基层场域的事务复杂性、关系多元化、问题敏感性更为凸显，成为“有较大失控概率的行政区域”①刘世军，刘建军.中国之治：国家治理体系与治理能力现代化［M］.上海：上海人民出版社，2020：356.，造成国家权力在场的可控性和实效性相对较弱，必然加剧了边疆民族地区基层政权治理的难度系数。

在确保党和国家政权稳固、团结统一、安定和谐的意义上，诉诸加强边疆民族地区主动融入和服务国家战略的有效治理，把基层政权治理的稳定有效作为根本和基础，以边疆民族地区基层政权治理现代化为国家治理现代化赋能增效。

（三）基层政权治理能力

国家中心主义学说把国家治理能力视为“国家权力的实践状态”，是将“国家制度优势转化为治理效能的枢纽”②刘世军，刘建军.中国之治：国家治理体系与治理能力现代化［M］.上海：上海人民出版社，2020：83.。国家治理能力既要服务治理目标的需求，按照国家治理体系的顶层设计展开；又要服务治理现实的诉求，推动国家制度在现实场域中的落地见效。在目标与过程、理论与实际、顶层与基层的结合中，实现国家治理效能的提升，确保国家政权长久在握。基层政权治理能力的服务对象有两个层面，一是在根本上对国家治理负责，二是直接地对基层治理负责。为提升治理效能和实现治理目标，基层政权治理能力必然不只是某方面或者某几个方面的能力，而是多种能力构成的“能力体系”，并在能力锻造中形成“综合能力”，以应对复杂多元的治理实际。“综合能力”在实质上是各种能力的贯通及其运用，产生大于相加之和的叠加效应。

但在具体实际中，往往只能抓住起主导性作用的关键能力作为提升综合能力的抓手，而关键能力的判别和定位又要以基层治理的目标需求和现实诉求，以及具体事务的重要性排序为依据。2021 年，党和国家制定出台《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出“加强基层政权治理能力建设”的要求，包括行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力③中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［M］.北京：人民出版社，2021：5-7.五个方面。这为当前基层政权治理能力建设从政治视域、根本立场、民主制度、风险防控、稳定秩序五个维度，提供了方向指引、主攻重点和实践遵循。

其一，行政执行能力对基层党员干部和公职人员的政治站位和政治能力提出更高要求，旨在增强政治意识的过程中提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，正确行使党和国家赋予的综合管理权、统筹协调权、应急处置权，做好前瞻性布局、全局性谋划、系统性部署的贯通性工作，确保政策执行既“不跑偏”，又“不走样”。其二，为民服务能力对基层党员干部和公职人员的人民立场和群众工作能力提出更高要求，旨在把以人民为中心的发展理念转化为服务群众、团结群众、引领群众、教育群众的工作内容及其能力，把党和国家的政策利好转化为民生福祉，在基层治理中密切党群干群关系。其三，议事协商能力对基层党员干部和公职人员贯彻落实基层民主协商制度的能力提出更高要求，旨在把中国特色社会主义政治制度的优势转化为基层民主政治建设的效能，始终保障群众在决策过程中的知情权、参与权与表达权，通过建立民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，保障人民当家作主。其四，应急管理能力对基层党员干部和公职人员的风险研判预警和应急处突能力提出更高要求，旨在着眼国家政治安全，增强风险防范意识和提升风险治理能力，既能有效应对自然灾害、公共卫生、生产安全等各种突发事件，又能避免各类政治风险和公共性风险的产生。其五，平安建设能力对基层党员干部和公职人员完善基层社会治安防控体系的能力提出更高要求，旨在坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新矛盾纠纷处理机制和社会心理服务机制等多元化治理模式，以平安基层治理推动平安中国建设。总之，基层政权治理能力建设的新要求表明，基层党员干部和公职人员把党和国家决策部署同基层群众切实需要联系起来、贯通起来、统一起来的能力和水平，直接形塑了基层政权治理的基本样态及发展态势。

（四）边疆民族地区基层政权治理能力

边疆民族地区基层政权治理能力，既是能力体系的组成部分，又是相对独立的能力体系。从相对独立的能力体系而言，其包括立足边疆民族地区并围绕基层政权治理展开的诸多能力要素，并由于能力要素的相互影响构成较为完整的能力结构体系。从基于“治理能力—治理效能”的关系维度来看，边疆民族地区基层政权治理能力包括关键性能力、辅助性能力、综合性能力三层结构性要素，并分别指向政权治理效能、社会治理效能、国家治理效能。

从“关键性能力—政权治理效能”的维度看，边疆民族地区基层政权治理能力主要包括行政组织建设能力和行政职权行使能力两方面内容。一方面，行政组织建设能力关涉行政组织的机构建设、队伍建设、功能建设。这些能力建设诉诸在国家行政体系框架下考虑边疆民族地区的行政历史、行政主体、行政形态等特点，来思考和开展当下机构的改革、队伍的优化、功能的健全等相对宏观的问题。具体来说，部门增设删减合并、人员定编定岗、人员素质能力提升、联动式组织建设、规范化机制建设等等，都是提升行政组织建设能力的内容范畴。另一方面，行政职权行使能力关涉规范性行使和创造性行使，既在相关职权的法律、程序、制度等规定上，按照行政命令和安排行使职权，确保相关要求上下贯通、左右联通、内外相通，确保“中央政府、上级政府和同级国家权力机关的政令、决策决定和法律法规等的贯彻执行”①周平.中国边疆政治学［M］.北京：中央编译出版社，2015：147-148.；又在具体工作当中发挥行政主体的能动性，能够结合实际工作需要及其经验总结而自觉主动地使规范性的贯彻执行更有生命力，通过提升主体的行政执行效率来增强基层政权治理的效能。

从“辅助性能力—社会治理效能”的维度看，边疆民族地区基层政权治理能力主要包括民族事务治理能力、强边固防治理能力、外交事务治理能力，这三个能力要素对关键性能力要素起到辅助性作用，有益于为巩固基层政权而巩固社会基础。一是民族事务治理能力。在边疆民族地区，“民族的宗教性和宗教的民族性，导致民族问题和宗教问题常常交织在一起，呈现出异常复杂的格局”②马大正.当代中国边疆研究（1949—2019）［M］.北京：中国社会科学出版社，2019：617.。加之反华势力推行“西化”“分化”和加紧“三股势力”渗透，“影响范围已经逐渐超出了边疆地区，而成为影响整个国家安全的问题”①周平.中国边疆政治学［M］.北京：中央编译出版社，2015：233.。处理好民族事务和宗教事务，诉诸相应的事务治理能力，具体包括运用党和国家的民族宗教理论思考谋划民族宗教事务，运用党和国家的民族宗教政策处理矛盾关系。二是强边固防治理能力。我国是一个有着复杂地缘政治生态的陆海复合型大国②周平.中国边疆政治学［M］.北京：中央编译出版社，2015：362.，边疆民族地区具有重要的地缘战略价值，军事防御和国防建设历来是边疆治理的兜底保障。强边固防治理能力旨在结合新的理念思维和新兴技术条件，在边境管理事务中开展同现代化发展相适应、同当地人民需要相结合的生产生活建设，从而提升边疆的防卫功能，厚植政权的民心基础。三是外交事务治理能力。在边疆观念转变基础上，其凸显出边疆民族地区发挥“桥头堡”“大通道”“开放前沿”等国家外交的功能价值，以此作为培育新的增长动力的机遇和利势条件，推动构建符合国家外交战略的周边关系，稳定周边战略依托，为国家打造国际竞争新优势创建平台和拓展路径。

从“综合性能力—国家治理效能”的维度看，边疆民族地区基层政权治理能力在于服务国家治理体系和治理能力现代化的总目标和总设计。按照国家对基层治理体系和治理能力现代化的规划部署，立足我国城乡社会基层政权治理能力的普遍实际，在增强行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力五个方面精准发力，在政治层面加强党的全面领导和巩固人民政权，在经济层面换挡提速实现高质量发展，在社会层面增进民生福祉和提升公共服务水平，在安全层面强化风险防控和构建平安环境。通过提升边疆民族地区基层政权治理能力，在有效治理中实现边疆的安全和发展，为国家的安全和发展夯实基础。

三、边疆民族地区基层政权治理能力的现状解析

（一）职权“上下承接”存在梗阻

在基层治理体制改革的探索中，为使基层政权高效运行，通过明确职权定位，合理界定职权配置，推动机构编制规范化改革，进一步下放权力，推进基层政府属地管理职权向前端延伸，力求国家政权在基层政府环节实现贯通一致的上下承接，确保国家政策真正落到“最后一公里”。但在实际中，从基层政府的职权行使效果看，在“上下承接”上存在梗阻，政令不通、执行不力、效能低下的现象依然存在。

首先，形式主义和官僚主义如影相伴。基层政府在上级政府的“层层加码”中陷入高调表态式、政绩工程式、迎检过关式的循环，“其结果必然是上级政府‘层层注水’的官僚主义加码，下级政府‘层层作秀’的形式主义应对”③龚维斌.大国基石：推进基层治理现代化［M］.北京：国家行政管理出版社，2022：87.，进一步加剧了基层职权的悬浮化，同时也滋生着小微权力腐败的土壤。其次，“内卷化”和“躺平式”两极共存。在层级关系复杂和事务庞杂烦琐的基层治理场域中，“忙闲不均”的现象尤为凸显。一方面，为保障完成任务和提高工作效率，能干者多劳的人不断“内卷”，而且由于“内卷”深化，降低了创新意识和创新效率。另一方面，为摆脱“越干活越多”困境，平庸者少劳的人不断“躺平”，甚至由于“躺平”反差，激化了情绪波动和矛盾冲突。再加上，部分基层政府的财政、行政、德政的职权定位及其运用偏颇，“忙闲不均”的升级催生不公平的“鞭打快牛”和“闲人负面效应”①杨华.县乡中国：县域治理现代化［M］.北京：中国人民大学出版社，2022：350-351.，加剧了“内卷化”和“躺平式”两极分化的态势。最后，在基层政权治理的边疆民族地区场域中，基层政府在承接上级关于民族事务、强边固防、周边外交等特殊性工作部署时，在和上述两类现象的交织中，多重因素叠加传导，加剧了治理这些事务的“梗阻”。

职权“上下承接”存在梗阻的现象，反映出基层政权治理中观念意识和运行机制的问题，在职权层面仍然囿于公权与私权的张力，特别是基层干部对权力的认识及其运用发生偏向和出现偏差，致使权欲膨胀、以权谋私、损公肥私，或者慢作为、胡作为、不作为，势必给基层政权治理带来消极影响。

（二）职责“左右对接”存在间隙

伴随治理理论及其实践的深化拓展，协同合作共治的现实诉求愈加强烈，愈加呼吁多元组织形态的良性互动和整体联动，“质量和程度取决于有原则的接触、共同动机和联合行动能力中的具有生产力和自我强化的互动”②王浦劬，臧雷振.治理理论与实践：经典议题研究新解［M］.北京：中央编译出版社，2017：319.。在复杂多元的基层关系网络中，服务型基层政府的职能转变导向，引导基层政府与各种各类的组织机构之间朝着扁平化的平行关系发展，在共同目标牵引下构建协同合作的关系形态和治理格局，推动形成基层政权治理乃至综合治理的合力。

从当前实际看，基层政府与其他组织的关系格局尚处于重新建构之中。换言之，基层政府的服务型转化尚未完成，基层政府与其他组织的“左右对接”存在间隙。具体来看，基层政府与基层党组织、市场组织、企业组织、群团组织，及其他社会组织建立对接关系，大多数停留在“协而难同、治而不理”的情景中。尽管明确确立了服务人民、服务民生、服务社会的共同目标和共同动机，但在各类资源要素流动不足、资源整合配置缺乏、资源优化运用不力等这些情况尤为突出的边疆民族地区，协同合作共治的客观基础显得相对薄弱。再加上主观意识的观念滞后和思维局限，仍然沿用“统治”和“管理”的思维和途径，力求“高效”处置问题。有甚者认为协同合作的治理模式不仅增加处理成本，还会带来“做多错多、说多错多”的麻烦，对于打开基层政府与各种类型的组织进行共谋、协调、合作、出新、增效的新局面，仍显吃力。

职责“左右对接”存在间隙的现象，反映出基层政权治理中治理理念和治理方式的问题，在职责层面受限于固有的利益藩篱，尚未跳出传统的“一对多、一管多”关系，思维模式和行为模式的固化，不同程度阻碍了基层政权治理的现代化转型。

（三）职能“内外衔接”存在脱节

治理能力直接影响治理效能，治理效能反映折射治理能力。基层政权治理服务于基层治理体系和治理能力现代化的目标任务，即“力争用5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10 年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现”①中共中央关于国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［M］.北京：人民出版社，2021：2-3.。为实现这一目标任务，有赖于基层治理能力的结构优化、综合提升和功能发挥。

但从承载治理能力的主体能力现状看，其能力旨向通常以政绩考核为基准，根据考核内容及其权重比例来确定职责任务的轻重缓急顺序和实施力度。为尽量避免考核的主观色彩影响，考核目标越来越细化，“各项考核之间的分值差距太小，项目之间拉不开距离，丢掉一项无法在另一项上找补，就使得每一项都很重要，都不能轻易丢分”②杨华.县乡中国：县域治理现代化［M］.北京：中国人民大学出版社，2022：105.。在考核的指挥棒作用下，基层政府把更多时间精力花费在“安保维稳”上，看似“履职尽责”，实则更多地指向自身官位的保稳。在基层政权治理的边疆民族地区场域中，面对复杂严峻的形势环境和多类多样的社会事务，以及民族问题、宗教问题、边境问题相互交织的情况，一些基层干部出于“自身保稳”不敢作为，或由于能力不足胡乱作为，或因不满薪酬待遇等相关保障应付作为。甚有一种较为特殊的情形是，很多新上任干部为了政绩而偏好“大干快上”，“以行政权力推进并主导各种声势浩大的形象工程和面子工程”③陈水生.基层换届后干部行为观察及规范［J］.人民论坛，2022（Z1）：50-53.，导致巨大的“沉没成本”。总之，能力与职权、职责、职业的不匹配不适应，致使“职”与“能”的断裂。职能“内外衔接”存在脱节的现象，反映出基层政权治理中基层干部队伍和公职人员的结构性失衡及其能力不足的问题。以提升基层干部和公职人员能力素养为抓手推动建设结构合理和素质优良的人才队伍，成为当前提升基层政权治理效能以及基层治理效能的关键所在。

四、边疆民族地区基层政权治理能力的原因剖析

（一）理念及其思维方式固化

作为国家与社会关系互动的产物，治理理念及其实践得到广泛应用，特别是相较于“统治”“管理”“管制”等概念而言，治理概念有着更为普遍的认同基础。但是在治理理论分析和治理实践探索中，“协同共治”的核心理念并未充分彰显，在边疆民族地区基层治理场域中尤为突出，其根本在于治理主体的固有思维方式不能够完全适应现代化治理理念，致使其治理能力也不能够完全满足现代化治理实践。受制于经济社会发展和思想观念意识长期滞后的主客因素交互影响，边疆民族地区基层治理主体的思维方式处于传统与现代转型的阵痛之中。

从客观因素讲，基于交通不便和信息闭塞的自然环境，加之血缘和地缘关系之上的熟人社会，边疆民族地区的人口、资源、信息等要素流动性较小，尽管大面积地实现了农村人口转移和基础设施建设上的城镇化，但基本公共服务均等化的城镇化质量依然较低，激活思维和激发思想的客观环境影响不深。从主观因素讲，在相对封闭的生产生活环境中，加之自然生态环境的天然屏障，边疆民族地区的人们竞争欲望和竞争意识较弱，虽然有不少引进人才和外出务工人员的流动，但主体的整体素质和综合能力处于人才链中低端，激活思维和激发思想的内生动力不足。此外，还有某些观念意识的异化，诸如“维稳”“安保”“和谐”等原本旨向服务社会的价值理念，异化成为个别组织、个别党员干部、个别公职人员“明哲保身”“不求有功但求无过”的行政主张，阻碍了党和国家方针政策的贯通和落实。

在主客观因素交织渗透下，基层治理的社会事务处理和社会关系交往，习惯性沿用非正式行政技术，在纵向上继承科层制的行政模式，在横向上保留了“说情”“打招呼”“恩惠”等传统方式，理性、法治、程序、自主、创新等现代性的思想理念和观念意识较为淡薄，运用现代性治理理念开展基层政权建设的自觉性和自主性亟待激活和激发。在主动适应和服务国家治理体系和治理能力现代化转型的进程中，边疆民族地区基层政权治理应当发挥基层治理中的“打头阵”作用，把现代性治理理念植入对职权、职责、职能的重新定位之中，推动实现以职履权、以职尽责、以职释能。

（二）机制及其运行方式陈旧

现代化治理的目标实现必然要依托符合治理理念并运用于治理过程的运行机制，这一机制围绕一定的制度展开，是治理制度化和制度化治理的双向互动过程。国家治理的根本在于制度，国家之间如果展开竞争，在其根本上归结于制度较量。基层政权治理作为国家权力在基层的实践展开，必然也是坚持、运用和完善国家制度的一体化过程。在长期的历史积淀和实践积累中，我国边疆民族地区围绕国家制度设计进行基层治理，形成带动自身运转的基层政权运行机制。

在治理实践中，普遍实施的是以上下级关系为主导的单一制运行机制。这一机制产生的积极效应在于，形成了上下联动、整体统一的组织关系形态，在统筹设计、资源调配、集中力量办大事等方面体现出显著的制度优势。存在的消极弊端在于，财政依附和资源依附压缩了基层政权的自主性空间，削弱了基层政府在社会治理中的统筹协调和调控能力，体制资源稀缺性与治理事务艰巨性张力的凸显带来“治理资源与治理事务的不对称性”①吕德文.基层中国：国家治理的基石［M］.北京：东方出版社，2021：6.。在有限的自主空间中，职权不清、职责不明加剧了基层政府的抉择困难和运转失灵。基层党员干部和公职人员的“政务”“事务”“社务”“村务”等任务交叉重叠，权力界限和责任分配的不对等，包括政府、市场、社会在内的多元治理主体难以明晰职责定位和职能划分，致使各类主体发生职权职责“错位”“越位”“失位”等情形，影响了基层政权治理的良性运转，甚至在某种程度上还为治理主体“不敢作为”“不愿作为”提供了理由和借口。

机制运行受阻或失灵，很大程度取决于基层政府在处理制度设计与制度落实两者关系的能力方面有所欠缺，特别是对制度运行规律的把握不够充分，推动制度转化成运行机制的统筹协调、应急处理、改革创新等能力不足，也就直接影响了基层政权建设的治理效能。

（三）事务及其治理方式滞后

党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”②中共中央关于坚持完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2019：28.。边疆民族地区在推动构建这一社会治理体系过程中，党委领导的党建引领治理较为明显地释放了“党建+”效应，但政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑这些环节的改革创新仍显滞后。就“政府负责”一环来看，一是“向上对口”的机构设置和“对上负责”的行政理念，仍然囿于以管理为主导的局限。在与基层党组织、市场组织、企业组织、群团组织，及其他社会组织建立协同共治关系及其工作格局的进程中，推动管理型政府向服务型政府转变的机制更新举步维艰，构建扁平化的多元主体协同共治、多元资源整合运用、多元载体优化升级，显得力不从心。二是数字化、信息化、智能化的治理理念、治理技术、治理机制“跟不上节奏”。尽管政务平台、信息系统、管理软件等基础设施建设逐渐覆盖，物质技术条件有了保障，但是未能弥合职责分散交叉、条块分割、管理碎片化等问题。可以说，现有的基层智能治理能力仍然欠缺，“互联网+基层治理”在边疆民族地区的实施，还未实现与治理事务的互嵌和融通。三是为创新治理而“创新”的泛滥“成了基层最大的形式主义”①杨华.县乡中国：县域治理现代化［M］.北京：中国人民大学出版社，2022：165.。在还没有对“治理”有充分思考，包括对治理现代化的意涵、现代性治理规律、基层治理实际等有深入把握的转型初期，“治理创新”和“创新治理”的形式主义往往遮蔽了对日常事务的常规化处理，导致了巧立名目、花里胡哨、装点门面的政绩工程。

五、边疆民族地区基层政权治理能力的路径探析

（一）构建“能力体系”的整体视域

在现代化治理场域中，单一能力难以胜任任何岗位、难以处理纷繁事务、难以应对复杂局面。边疆民族地区基层政权治理既是整个基层治理的有机组成，也是具有相对独立性的系统，其治理效能取决于治理主体的综合能力，以构建“能力体系”的整体视域增强基层政权治理能力，才能有效应对社会发展的新情况新问题新矛盾。首先，“能力体系”的整体视域诉诸系统思维的养成及运用。拥有公权的基层党员干部和公职人员，需要以谋全局而谋一域的系统性眼光对构建“能力体系”作出科学认识。系统思维的培育和锻造，在于把握其中蕴含的统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局的要义。从统筹国际国内形势中把准时代脉搏、本质关联、内在规律，从通盘考量基层治理体系中讲求综合平衡，从纷繁事务中理出头绪和抓住重点，把领会和落实党中央要求、了解和满足实践需要、掌握和实现基层期盼统一起来，通过抓住关键事务、关键人物、关键节点，释放牵一发而带动全局的效应。其次“能力体系”的整体视域力求于现代性意识的增强及运用。实际上，包括理性、民主、法治、平等、协同等意涵在内的现代性意识，或多或少地可以从社会生产生活中得到映射。但是运用现代性思维实施于基层社会治理的自觉性还不够强，因而不能完全地、充分地适应治理现代化的内在要求。对于基层党员干部和公职人员来说，应当主动学习和了解现代文明的发展历程、阶段特征、时代要求，对照能力体系构建的目标方向强化自身能力的建设。最后，“能力体系”的整体视域致力于思维能力与行为能力的有机统一。基层党员干部和公职人员要增强锻造及运用科学思维的主观能动性，聚焦战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、底线思维等科学思维方式，通过加强常态化长效化的理论学习和思想武装，不断增强运用科学世界观和方法论认识和改造世界的能力。

（二）聚焦“能力要素”的精准提升

在边疆民族地区基层政权治理场域中，基层党员干部和公职人员应当把握共同性和差异性的辩证统一关系，把基层因素、区域因素、民族因素有机结合起来，围绕能力要素攻克能力短板。

第一，在关键性能力上精准发力。一是提升行政组织建设能力，依托行政改革优化部门设置、优化队伍结构、优化资源配置、优化组织功能，促使各类资源要素向边疆民族地区倾斜聚集，在资源统筹与分配的基础上最大限度发挥各类组织的主体作用和整合功能。二是提升行政职权行使能力，引导边疆民族地区基层党员干部和公职人员要把目标导向和立足实际结合起来、能力需求和能力实际结合起来，进行有针对性的改造和有实效性地提升。既要在准确的自我定位中发挥自身长处优势，把自己的学识、知识、才能、本领、特长用到服务基层的工作当中；又要从实际事务的困境和挑战中，以及治理效能的实际情况中，反观自身能力的短板弱项，突破政策理解力和政策执行力、政德认知力和政德践行力等能力上的局限性，更好适应边疆民族地区基层政权治理的复杂情况和迫切要求；还要增强和体现服务大局、推动整体的主动性意识和主动性能力，跳出个人利益、地方利益、局部利益的设限，善于从国家现代化治理的全局性意义出发，来反求自身能力的全方位锻造，力求在完成一般性工作要求的基础上创造出更多的价值。

第二，在辅助性能力上精准发力。一是强化民族事务治理能力，熟悉掌握党的民族理论和民族政策，立足边疆民族地区资源禀赋、发展条件、比较优势等具体实际，坚持铸牢中华民族共同体意识这条主线，按照增进共同性的方向提升民族工作能力，提高依法治理民族事务水平，推动各民族为全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴共同奋斗。二是强化强边固防治理能力，熟悉掌握固边兴边富民行动的战略部署和政策体系，按照“国家支持、省负总责、市级联动、县级落实”的方针，围绕健全强边固防机制、边境流动人口管理、跨境民族交往交流交融、沿边群众生产生活改善、新基建建设等事务提升治理能力，构筑边境安全屏障，全力守护好神圣国土。三是强化外交事务治理能力，熟悉掌握党和国家对边疆民族地区的区位定位，以及实施对外开放的战略地位和战略部署，聚焦边贸交易、涉外活动、对外宣介等事务提升治理能力，充分发挥边疆民族地区对外开放功能和优势。

第三，在综合性能力上精准发力。一是准确完整全面领会党和国家方针政策，秉公用权做好综合管理、统筹协调、应急处置，增强行政执行能力；二是深入了解和掌握事关人民群众切身利益的急难愁盼问题，用权为民做好公共服务和民生保障，增强为民服务能力；三是充分运用基层民主协商制度，保障人民当家作主真正落实，确保科学民主决策，确保依法依规施策，增强议事协商能力；四是增强防范化解各类风险的敏锐性和识别力，总结以往应急处突经验，加强应急处突实战演训，注重安全维稳和舆论引导的结合，担负起保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的使命，增强应急管理能力；五是增强安全意识，掌握处理矛盾的唯物辩证法，提升化解矛盾纠纷的能力；掌握心理学知识，提升心理疏导服务的能力。掌握总体国家安全观，推动平安基层建设，增强平安建设能力。

（三）拓展“锻造能力”的多维场域

能力是在实践中体现、检验、锻造的。提升基层党员干部和公职人员的治理能力，不仅要靠个人主体的内生自觉，还要依靠组织主体的引导、培养、帮助、保护，尤其是健全完善能力培养和提升机制，促使基层党员干部和公职人员更好地服务于基层政权治理，为推进基层治理现代化提供优质人力支撑。一是健全学习培训机制。搭建学习交流平台，拓宽外出学习渠道，优化学习考核模式，把理论学习与实践学习、内部学习培训与外出学习培训、硬性学习考核与弹性学习考核相结合，引导和激发基层党员干部和公职人员的学习自觉性和内在驱动力。二是健全能力培养提升机制。坚持基础能力培养与综合能力提升的统一，进一步优化“上派下挂”“交叉任职”“轮岗交流”等现有模式，精简不必要的设限规定，鼓励引导年轻干部在最吃劲岗位、服务群众最前沿上“墩苗”磨炼，推动能力培养提升模式更加系统化、专业化、规范化。三是健全调查研究机制。探索创新调查研究项目化机制，将基层政权治理大项目分解为若干小项目，根据基层党员干部和公职人员的岗位职能和职务职权分成若干小组，每组负责一类（块）事务项目，以项目为引导开展常态化长效化调研，形成制度化调研座谈机制和周期性调研报告，并对调研工作开展有组织有计划有针对性的指导，提升调查研究服务基层治理的实效性。

（四）完善“体现能力”的相关保障

提升基层党员干部和公职人员的治理能力，有赖于组织提供物质层面和精神层面的双重保障。第一，在物质保障方面。一是针对“钱少事多”的财力困境提高基层党员干部和公职人员的薪酬工资和福利待遇，使付出与所得达到匹配和平衡。二是针对“干和不干一个样”的薪酬结构性失衡，优化薪酬奖惩机制，建立绩效贡献与薪酬收入的正相关关系。三是针对人才引进提高薪酬吸引力，配备吸引得了和留得住人才的物质保障。第二，在精神保障方面。一是完善容错纠错机制，加强心理关怀保障。推动实施容错纠错机制和澄清保护机制，增强上级部门对基层干部的授权包容，为敢于担当、积极作为、无意过失的干部“撑腰鼓劲”，让基层治理成为有奔头、有保障、有策略、有志向的一项事业。同时，做到宽严相济，注重防错、纠错，在充分保护好创新实干者的同时也决不养错，确保在纪律法律红线内进行。二是完善保护关爱机制，予以精神鼓励保障。从党和人民事业发展的政治高度和境界高度宣传引导服务基层工作的意义和价值，积极引导投身基层治理的基层党员干部和公职人员安心做好本职工作，积极引导高校毕业生投身基层和服务基层建设发展。同时，建立健全心理健康服务机制，探索创建心理服务咨询室，对基层工作人员的思想实际和心理诉求予以常态关注、及时回应、有效处置，进一步激发他们的干劲和斗志，增强他们在基层担当有为、建功立业的信念和决心。

六、结语

边疆民族地区基层政权治理能力建设，是一个理论与实践不断交互融合并处于动态演变的过程。随着基层治理现代化进程的发展，对承载治理能力的基层党员干部和公职人员来说，任务更加繁重、挑战更为艰巨、要求更是扩增。为此，应当从“变”与“不变”的辩证关系把握边疆民族地区基层政权治理能力的基本定位和态势趋势。一方面，坚持国家治理现代化视域下基层政权治理的根本方向和原则底线，从政治、经济、文化、社会、生态、国防等多重维度加强基层政权治理的整体性，在整体上进一步巩固国家政权，维护国家政权的稳定性和持久性。另一方面，坚持基层政权治理的问题导向，找准基层政权治理的问题症结，把党和国家的方针政策与边疆民族地区具体实际充分结合，把党和国家的制度设计与基层社会治理有机统一，把党和国家为民谋利、为民服务、为民造福的初心使命、立场宗旨、价值主张，转化为更有质量的民生服务、更有质效的民生保障、更有质感的民生福祉，基层政权的民心基础就会不断得到夯实，党的执政之基就会倍加坚固牢靠。