积极老龄化背景下老年人就业权益研究——基于应对老年人就业歧视的视角

杨大杉，宋立洪

（1.阜阳开放大学，安徽 阜阳 236000；2.安徽开放大学，安徽 合肥 230000）

一、引言

由于生活质量的提高和医疗水平的进步，我国人口平均寿命大幅增加，老年人口数量大幅增加。据统计，截至2022 年底，我国65 岁以上人口数量达到2.67 亿，约占全国人口的18.9%。[1]由于计划生育政策的影响，可以预见，今后我国将大量出现一对夫妻赡养四位老人的家庭结构，加之未成年子女的抚养问题，老龄化将导致沉重的家庭负担。此外，老年人口增加还会导致劳动力短缺，养老问题严重，目前我国社会加速向深度老龄化时代转变，对此我国政府必须鼓励老年人就业。伴随着科学技术的进步，传统就业模式的弊端被打破，“移动办公” “居家办公”等弹性工作和就业形式不断出现，为满足老年人口的就业需求提供可能。加之老年人具有年轻人难以比拟的工作经验优势，因此，我国开始不断重视老年人就业的相关问题。

但基于年龄的歧视在我国的工作场所普遍存在，老年就业者普遍被就业困难，从事低端行业，福利待遇差别对待等问题困扰，老年人就业歧视为我国劳动力市场带来巨大弊端。对此，我国政府应在“积极老龄化”视野下，在法律层面上采取具体行动解决工作中普遍存在的年龄歧视问题，保护好老年人就业权益，留住更多年长工人。

二、老年人就业歧视的类型

(一)年龄歧视问题

世界卫生组织发布的《关于年龄歧视的全球报告》 将年龄歧视定义为基于年龄的对人的刻板印象、偏见和歧视。虽然反对基于性别和种族的歧视已达成共识，但社会对年龄歧视的认识缺乏足够的重视。为此，世界卫生组织给出新的解决方案——积极老龄化。所谓积极老龄化是指，老年人不应被视为社会的“负担”，由于人均寿命不断增长，老年人生活的积极性需要不断发掘，老年人应当参与到自身养老、医疗中。作为经济增长动力和重要的劳动力资源，各国政府要有义务为老年人就业营造公平的就业环境。生活中年龄歧视问题非常普遍，如很多招聘信息中明确“35 周岁以下”，这些规定对老年人就业极为不利。

公民的工作权利作为我国宪法明文规定的基本权利，是任何人任何组织不得无故剥夺和限制的。但企业在招聘时，忽视工作实际情况，设定不合理的年龄条件，将胜任工作的年长者排除在招聘范围之外，显然构成对年龄的歧视。年龄歧视本质上是老年人身体素质差，生产效率低的刻板印象。事实上，这种刻板印象完全不利于对企业和求职者双方。其一，企业根据主观判断限制招聘年龄，在范围上限制了达标人员的数量，降低招聘成功的可能性，让企业的招聘周期变长，成本增加；其二，减少老年群体的就业机会，使该群体增加收入的可能性降低，加剧老年人贫困问题。例如韩国因为老龄化及就业歧视问题成为亚洲老年人贫困最严重的国家。

(二)薪资歧视问题

从法律层面来说，对于完成同样工作的人员，应该支付同样的报酬，即同工同酬。但企业通常以就业者年龄大为由，对其进行差别对待，使其不能享受与同行业年轻劳动者同等的薪资、福利待遇，进而滋生诸多问题。其一,加剧贫富差距。相较于青壮年劳动者，年长者很难获得正常的收入,使得贫富差距加大,对老年人的生活质量造成严重影响；其二,降低老年人的劳动意愿。年龄歧视会导致拥有宝贵技能和知识的有才华和经验丰富的工人流失。这在高度重视经验和知识的行业中尤其具有破坏性。人口红利消失后，挖掘老年劳动力资源，对维持我国发展有重要意义；其三，薪资歧视限制老年群体的消费。消费对我国经济增长意义重大，但薪资歧视加重老年群体的贫困，让老年群体不敢消费，必须“存钱养老”进而限制消费对我国经济的促进作用，[2]导致经济增长放缓和社会福利支出增加。

三、老年人就业权益保护的合理性证成

(一)出于人权保护的考虑

在我国人权通常被定义为自然人无需借助外界，依据其自然属性和社会属性所应当享有的固有权利。[3]经过不断发展，现代人权理论认为生存权、发展权最主要的表现形式便是劳动就业。公民通过劳动、就业获得报酬以实现自身的发展需求，支撑自身生存，因此劳动权或者就业权作为公民的基本权利必须给予保护。

就业平等权，要求用人单位不得因民族、种族、性别等因素歧视达到法定年龄，具备劳动能力的劳动者。联合国第二次世界老龄大会认为政府应当支持老年群体就业，禁止用人单位的年龄歧视，这一倡议也得到世界多数国家的认可。就业作为民生之本，对老年群体的年龄歧视破坏了就业市场的公平和自由。

“一切以人民为中心”“以人为本”，作为党和国家的执政理念，要求我国的法律体系充分体现人的自由与平等的高度统一。[4]作为我国社会主义人权体系的核心组成部分，平等就业是每位公民都应享有的权利，因此，年长者在就业中的平等、自由应当得到充分保障，这也是我国社会主义民主法治的必然要求。

（二）出于矫正退休年龄的考量

退休年龄的标准和劳动者的预期寿命紧密相关，同时也受劳动者的受教育程度的影响。人均寿命越长，受教育程度越高，退休年龄越晚。20 世纪50年代以来，我国实行强制退休年龄制度，男性60 岁，女性专业人员及干部（包括教师、医务人员、其他专业人员和管理人员）55 岁，其余女职工50 岁。时至今日，尽管社会经济发生了翻天覆地的变化，但我国的退休政策并未做出实质性修改。[5]第一，就人均寿命而言，我国1981 年的人均寿命为68 岁，而到了2022 年则增长为77.93 岁，提高近十岁。[6]老龄人口较为普遍，就业市场的接受度也大为提升。第二，就劳动力教育水平而言，我国的人均教育水平也得到显著提高。特别是上世纪九十年代以来我国大幅扩大高等教育招生规模，当前相较于1999 年大学招生人数增加了数倍。

退休年龄维持不变，导致劳动力人数降低，工作时间减少。这一方面会加速人口红利的消退，另一方面也会导致劳动市场人力资源短缺，成本上涨。随着深度老龄化时代的到来，修订我国法定退休年龄，鼓励身体健康的老年人重新进入劳动市场，已经成为迫在眉睫的事情。

许多工业化国家都有强制退休年龄，并且近年来延长了退休年龄。到2050 年，大多数经合组织国家的官方退休年龄预计将至少推迟到67 岁。[7]一些经合组织国家甚至将领取养老金的年龄与预期寿命的变化联系起来。虽然退休年龄的性别差距，即女性比男性退休更早，目前在经合组织国家中相当普遍，但根据这些政策建议，预计在不久的将来会消除这种差距。相较于德国的67 岁、英国男性65 岁女性60 岁、日本的65 岁的法定退休年龄，我国的法定退休年龄明显偏低。推迟退休年龄是目前中国正在讨论的提升人力资源的解决方案。[8]

四、老年人就业歧视的立法构建策略

（一）扩大就业年龄歧视的范围

在日本，《确保男女就业机会和待遇平等法》禁止就业中的年龄歧视。该法于1986 年颁布，经过多次修订，2013 年增加了促进老年工人就业的规定。根据该法，禁止雇主基于年龄或其他因素（例如性别或残疾）歧视雇员，促进老年工人的就业和职业发展。除了上述法律，日本还有其他与老年工人就业相关的法律法规，包括《老年人就业稳定法》。该法禁止用人单位在雇佣、培训、晋升、解雇等就业的任何方面以年龄为由歧视雇员，如有要设定65 岁以下为招聘条件必须明确向求职者说明理由。日本的法律虽然明确禁止就业领域的年龄歧视，但该禁令仅涉及招录环节。

2000 年欧盟也制定了《雇佣及职业中平等待遇的框架设定指令》（以下简称 “指令”），该指令明确要求欧盟各成员国，在境内针对就业歧视制定专门的立法。在指令的要求下德国颁布了 《平等待遇法案》，法国制定了《反歧视法案》，英国在脱欧之前也通过《平等法案》，各成员国纷纷将指令的内容转化为国内立法。明确禁止基于年龄的直接歧视、骚扰、间接歧视等类型；范围涉及劳动者聘用、晋升、薪资和福利待遇等职业发展的全过程。[9]

我国现行的就业歧视相关法律，只有较为原则的规定，没有明确就业歧视的具体形式。因此，劳动者在寻求救济时很难证明用人单位在招聘、薪资、其他福利上的差别对待，事实上用人单位经常通过调岗的方式迫使员工离职。对此，我国需要通过立法加以明确“就业歧视”的具体内容，在今后《劳动法》的修订或《就业歧视法》的制定过程中明确年龄歧视，同时明确具体的例外情形。参照日本的做法要求用人单位对劳动者年龄限制的具体原因加以说明。但考虑到退休制度改革涉及面的广泛性，为了避免社会大众的剧烈反应，现阶段退休制度的改革必须和老年人权益保障体系的建设同步进行，在承认法定退休制度的合理性前提下，明确年龄差别对待的例外情况，适当的调整退休年龄标准。法定退休并不意味着劳动者权利保护的终结，养老保险支付与劳动者权利保护之间的关系，应该尽快通过立法活动和司法解释予以明确[10]。将高龄工作者纳入《劳动法》的保护范围，明确退休人员获得就业保障的权利。

（二）适当弱化法律的强制性，赋予自主选择权

老年就业者由于年龄的增长，身体逐步衰弱，在职位选择上不同于青壮年。通常而言，年长者会基于自身身体机能，其就业岗位的选择会偏向工作体力负担较小的职位，具有明显的保守性，大部分是年轻人不愿从事的职业。另外，老年群体在退休之后通常还要承担照顾孙辈子女等后代的家庭责任，因此老年群体对职位的选择上更倾向于灵活且对经验要求较高的职位，如护工、月嫂等。

日本《职业稳定法》规定企业应当重视老年工人的求职需求，改善职场环境，推行弹性工作制，以及最低工资标准等，以满足老年人的特殊需求[11]。随着时代发展，日本企业引入远程工作的形式，为包括年长工人在内的所有工人提供灵活的工作安排。许多公司现在将它们作为永久性选择，在很大程度上突破传统雇佣关系所强调的管理上的从属性和时间上的延续性。欧盟则是通过积极老龄化战略 （he European Commission's Active Aging strategy）为老年工人提供灵活的就业形式。该战略旨在促进更长的工作寿命，并确保老年工人能够继续为经济和社会做出贡献。它包括促进老年友好型工作场所、支持老年工人技能发展以及改善工作条件等措施。欧盟已经认识到为年长工人提供灵活就业选择的重要性，并实施了多项支援措施促进老年工人继续加入劳动力队伍，构建积极老龄化社会，确保就业市场的平等机会。

对此我国需要改变法律的硬性规定，赋予双方劳动关系订立的自主权。为促进老龄人口实现灵活就业, 法律应当允许雇主和高龄劳工协商是订立劳动合同还是劳务关系，让老年人群体基于自身的身体情况自主决定。雇主可以根据需要设定更灵活的雇佣方式。第一，根据被雇用老人的身体特性，可以削弱劳动形态的组织性和劳动时间的连续性，允许灵活雇用，适应老年劳动者身体机能减弱和隔代抚养的需求；第二，是雇主没有订立无固定期限的劳动合同的义务。即使被雇用的老人连续工作十年或连续签订两次固定期限劳动合同，也无需签订强制用人单位签订无固定期限劳动合同，以此减轻用人单位的人力成本。

（三）建立老年人标准雇佣比率系统

最近几年，一些国家为了促进老年人就业，引入了标准雇佣比率系统①。日本修订的《职业稳定法》和《雇用对策法》规定，企业对高龄者义务化雇用比率为6%，并对实现这一标准的企业给予奖励，由政府财政为老年工人的工资提供补贴，还对企业的税收进行减免。通过多样化的激励措施增加老年工人对市场的吸引力。

一定比例的老年劳动者还可以对就业市场进行补充。一方面老年人有着更为丰富的经验，可以为年轻劳动者提供及时的帮助和指导； 另一方面老年群体从事的通常是青壮年劳动者不愿从事的传统行业。由于传统行业缺乏对年轻人的吸引力，经常面临劳动力短缺的局面，而老年人可以很好的弥补这一空缺。因此，引入老年人标准雇佣比率系统对推动我国劳动力市场的完善有着重要作用。但这一系统可能会加剧用人单位的人力成本支出。为了避免用人单位在聘用时歧视老年员工，企业激励制度显得格外重要。

日本实施了多项企业激励政策，鼓励企业雇用老年工人。其一，就业调整补贴，这些补贴为留住老员工并对他们进行再培训以适应公司新角色的公司提供财政援助。其二，社保费减免，政府对雇用65 岁及以上工人的公司可享受社保费减免。其三，就业促进补贴，聘用老年工人的企业可获得补贴，用于支付部分工资和培训费用。其四，税收优惠，雇用老年工人的公司可以获得税收优惠，例如降低公司税率。其五，年龄管理培训，政府为管理人员提供培训计划，以学习如何有效管理年长员工并为他们创造积极的工作环境。欧盟主要通过税收优惠政策鼓励企业聘用老年工人，一些欧盟成员国为雇用年长工人的公司提供税收优惠。这些激励措施可以包括减少社会保障缴款、税收抵免和其他税收优惠。

相较于欧盟，日本的政策在很大程度上减少老年劳动力受到的年龄歧视，并鼓励公司利用年长员工的技能和经验。对此我国可以借鉴日本的做法，依据企业的特点，行业的需求，确定不同类型企业的老年聘任比例。并制定专门的激励计划，通过税收优惠、发放补助金等多种形式鼓励用人单位聘用老年劳动力，支持用人单位对老年工人的技能培训，提升企业对老年就业者的好感度。另外，对企业的监管也很重要，我国政府可以建立定期监测和报告制度，跟踪企业执行这些政策的进展情况。公司需要向劳动主管部门提交报告，说明他们雇用的老年工人的数量以及他们为支持这些工人而实施的计划和举措的类型。最后，劳动主管部门还需要进行定期审计，通过审计以评估公司是否遵守政府制定的政策和准则，并且不存在套取国家补贴的行为。对违反相关规定的公司进行处罚。

（四）完善就业指导和服务培训

日本老年人就业歧视的相关法律改革以 “终身就业社会”为目标，强调“延长雇用”和“促进高龄就业”，以此保障老人的劳动权。日本通过渐进式的改革在制度设计上，老人不是受害者，也不是竞争者，缓和老年人和用人单位、年轻人之间的劳动冲突。相反，日本政府对公共事业进行大量投资，制定应对高龄社会的工作岗位计划，并通过稳健的奖励措施,动员建立“终身工作”社会，以解决人口老龄化带来的冲击。日本政府成立了白银人力资源中心（SHRC），该中心以社区为基础为希望从事兼职工作或自己创业的年长员工提供信息和支持。该中心定期向老年工人发布有关职位空缺、培训计划和业务支持服务的信息。同时该中心联合公共部门和私营企业同当下网络技术结合，指导老年群体学习远电子办公技能和工作共享等各种创新举措。

欧盟制定了多项举措和措施来支持老年工人的培训和技能提升。影响力比较大的有欧洲社会基金(The European Social Fund)，该基金会是促进欧盟就业和社会包容的主要工具。它为劳动者提供范围广泛的资金支持，其中包括针对年长工人的培训和技能提升计划。此外，还有欧洲学徒制联盟（The European Alliance for Apprenticeships），该组织关注如何提升老年学徒工作能力，并为他们提供必要的岗位，帮助他们重新掌握技能并过渡到新行业。还有欧洲职业培训发展中心 (The European Centre for the Development of Vocational Training)，该组织是一家提供职业教育和培训研究和分析的欧洲机构。它通过资助具体的研究项目，为老年工人提供有针对性的技能培训。除此之外欧盟还有针对老年工人专门的就业帮助计划 “提高技能途径 （Upskilling Pathways "initiative）”倡议，该倡议旨在为包括老年工人在内的低技能成年人提供获得新技能和资格的机会。它包括一系列措施，包括职业指导、先前学习的验证和培训计划，目的是确保他们能够在劳动力市场上保持活跃。总体而言，欧盟致力于支持老年工人的培训和技能提升，认识到他们拥有丰富的经验和知识，可以用来推动经济增长和社会包容。这对我国具有重要的借鉴意义。

日本年长劳动者的受教育程度总体上水平较高。根据总务省的数据，2020 年日本55-64 岁的劳动者完成高等教育（即大学或职业学校）的比例约为47%。65 岁及以上的工人完成高等教育的比例约为38%。[12]根据欧盟统计局的数据，2020 年，欧盟55-74 岁人口中约有35%完成了高等教育（即大学或职业学校）。日本和欧盟老年工人的受教育水平远高于中国，完善老年工人培训体系，提升老年工人素质是我国政府未来需要重点完善的领域。

一方面，扩大面向所有年龄段的教育和培训资源，建立“终身学习战略”。在未来30 年中，儿童和青少年数量的减少, 空缺的教育资源可以引导向老年教育方向转变，使更多的学校为老年人口提供学习支持。45-65 岁劳动年龄人口比例上升，意味着年富力强、经验和技术更成熟的人将成为劳动力的中坚力量。这些条件非常适合提高老年人力资源水平，[13]为老年群体提供免费或费用低廉的职业培训，支持教育机构开展老年教育。

另一方面，完善对老年教育机构的监督体系，为了避免培训质量的良莠不齐，需要明确老年教育培训机构的资质，并对其进行有效的监督，确保老年群体获得有效的技能培训；最后，行政管理部门应为老年人提供有针对性的就业指导，为就业老年人提供必要的法律援助。相较于青壮年老年就业者可能会出现无法有效适应当下就业环境的问题，在就业资讯获取的方式上也较为单一，因此政府应当对老年群体提供有针对性的就业辅导，提供适合的就业名录。同时提供必要的法律援助，当老年群体遇到就业歧视时可以获得专业的法律咨询和及时的救济。

五、结语

随着医疗手段的进步和生活水平的提高，我国公民的人均寿命有了大幅提升。但随着出生率的降低，人口老龄化问题日益严重，未来将面临严峻的养老问题和劳动力短缺问题。但由于我国退休年龄较早，60-67 岁的年轻老人群体数量庞大，一方面该群体对医疗、护理的需求增加，为社会带来新的就业需求；另一方面，该群体的健康状况较好也是潜在的劳动力资源。对此，我国政府应引导“积极老龄化”的发展，鼓励老年人群体就业，禁止就业市场对老年人年龄歧视，这也是公民平等就业权的体现。老年人基于自身丰富的工作经验和社会经验，对完善我国劳动力市场，提升我国劳动力水平有着重要的推动作用，鼓励就业市场接受老年群体。在立法上，我国必须明确禁止对高龄者的年龄歧视，让劳动双方自由的选择工作方式，同时政府应当完善老年人就业技能的培训和指导，为老年群体提供有针对性的就业培训。切实保障老年群体的权益，增加老年人收入，实现社会公平和稳定。

注：

①标准雇佣比率系统是日本政府为了促进老年人就业，要求企业的老年工人数量必须达到一定的比例，在该比例之上方可享受各种补贴。