未成年人检察中强制性令状的一体化构建 ——以亲职教育令为例

陈 汇 明 天

党的二十大报告指出,要着力培养青年成为可担民族复兴大任的时代新人,在此过程中要加强家庭家教家风建设,加强和改进对未成年人思想道德建设。报告同时对检察机关法律监督工作寄予新的期待。检察机关作为未成年人“六大保护”中的关键一员,承担着对未成年人进行司法保护并对其他责任主体开展法律监督的双重职责。因此,未成年人检察工作亦成为新时代检察工作的重要抓手。在“六大保护”体系中,“家庭保护”居于首位。家庭是未成年人成长的港湾,父母亦是未成年人的启蒙老师,家庭教育对未成年人成长成才至关重要。《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》和《家庭教育促进法》(以下简称“三法”)均规定检察机关可对不履行或不正确履行家庭教育职责的监护人发出责令接受家庭教育指导(即亲职教育)的令状,(1)参见《未成年人保护法》第118条第2款、《预防未成年人犯罪法》第61条和《家庭教育促进法》第49条。实践中亦有督促监护令等。此类附带强制性的司法令状性质如何,如何落实,亟需进行理论澄清和实践探索。

一、亲职教育令:强制性令状的研究样本

令状起源于普通法系,最初系中世纪英国王室发出的单方强制性命令(Writ),旨在纠正非法行为与救济当事人权利,并基于王权而具备强制性。随着历史的演进,王室令状逐步出现功能上的二分化,即由处分实体权利的行政命令,逐渐过渡为启动特定诉讼程序的司法命令。在当代中国,强制性令状以不同的形态在行政与司法领域广泛存在,并呈现丰富的实体与程序价值。围绕涉罪未成年人治理工作,以强制性令状督促、指导失职监护人自我改正,比起可能导致家庭关系受损的外部国家干预更具有操作性,也更能发挥出强制性令状的双重价值、推动未成年人问题综合治理,因此成为未成年人检察工作一个新的突破口。

(一)强制性令状的概念厘定

所谓强制性令状,系国家机关向特定行为人发出的,为或不为特定行为的命令,且该命令以国家强制力为保障。强制性可在两个层面上理解:一是国家机关基于宪法授权,通过司法裁判或行政管理等方式命令国民,国民应当遵守,此乃国家权力题中应有之义;二是依据法律对不遵守特定命令的国民施加不利益,迫使国民遵守命令,从而为司法权或行政权的有效运行提供保障。本文所界定的强制性令状之强制性属后者。在行政领域,典型的强制性令状如行政命令,可作为基础行政决定被强制执行,同时,部分行政命令也以“命令+拒不+制裁措施”的形式额外设置了罚则,(2)如《道路交通安全法》第102条规定:“对六个月内发生二次以上特大交通事故负有主要责任或者全部责任的专业运输单位,由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患,未消除安全隐患的机动车,禁止上道路行驶。”确保其强制性;在司法领域,法院作出的人身保护令、禁止令等强制性司法令状并不鲜见,如法院以裁定形式出具人身保护令,不履行该令可被法院处以训诫、罚款、拘留等处罚或追究刑事责任。在检察领域,尤其在未成年人检察中,强制性令状仍处于萌芽阶段,是近年各地检察机关探索的对象,其中较为典型的为督促监护令与亲职教育令。(3)本文所指亲职教育令制度,与强制亲职教育制度具有内涵的同一性。前者起源于2019年福州检察机关的试点,指检察机关在办理涉未成年人犯罪案件中,当监护人对子女的不良行为未及时有效干预、不当履行监护职责或者监护缺失,由检察机关向监护人发出要求其依法履行监护职责的工作文书。(4)参见杨宇冠、李艳涛、雷利娜:《拓展检察路径 充分发挥“督促监护令”功能》,载《检察日报》2021年10月8日,第3版。后者起源于2012年登封检察机关的探索,指检察机关对不履行或不正确履行家庭教育职责的监护人,向其发出责令接受家庭教育指导(即亲职教育)的令状,实践中又被称作家庭教育令、强制家庭教育令等。由于督促监护令暂无明确立法授权,现阶段主要依据《刑事诉讼法》与《人民检察院刑事诉讼规则》中关于附条件不起诉考察中“未成年犯罪嫌疑人的监护人应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教,配合人民检察院做好监督考察工作”之规定发出,(5)参见张时贵:《督促监护令:法理基础与制度完善建议》,载《检察日报》2020年5月11日,第3版。适用面较窄、规范基础不稳固。亲职教育令有“三法”的明确授权,更具合规范性,且适用面不局限于附条件不起诉,因此选取亲职教育令作为研究样本更为适宜。

作为亲职教育令制发主体之一的检察机关系法律监督机关,缺乏行政权及相应执法权,且其自身力量与资源相当有限,难以单独推动和保障亲职教育令的有效执行。通过检察能动履职撬动社会合力,实现检察权与社会支持体系的有效对接,形成“司法先行、政府借力、社会参与”的未成年人综合保护格局,确保亲职教育工作走深走实。具体而言,亲职教育令的制发不仅是强制亲职教育的启动程序,同时也与现有不同制度衔接,激发制度间一体融合的体系效应,在构建亲职教育令强制性的同时,使得强制亲职教育制度内涵更丰富、功能更健全、实施更有效。此外,检察权与社会支持体系的有效衔接有赖于检察一体化优势的充分发挥,其关键路径在于通过不同检察业务调动不同面向的制度资源与国家权力,落脚于“四大检察”的融合推进。

(二)法理与规范基础阐释

亲职教育令作为实现监护责任的重要手段,法理上根植于国家亲权主义与儿童利益最大化原则。监护滥觞于罗马法传统,彼时子女依附于家长,监护是家长对家庭成员支配权的客观附生效果。(6)参见史尚宽:《亲属法论》,中国政法大学出版社2000年版,第694页。随着20世纪人权保障运动的兴盛和对未成年人平等保护的认识深化,监护制度由家长本位向子女本位转变,监护成为家长的义务而非权利,(7)各国修法中体现出此转变,如德国《亲属法》将亲权改称为父母照顾、英国《儿童法》将父母监护改称为父母责任,强调父母身份是责任而非权利等。继而催生出儿童利益最大化原则(又称子女最大利益原则),并集中体现于《儿童权利公约》。为未成年子女利益之考虑,家长应尽力养育、监护未成年子女,提供良好的家庭环境和家庭教育以促进子女生存和发展。同时,西方经济领域由自由主义向凯恩斯主义转变,在政治形态上体现为国家干预—福利国家政策,而国家亲权主义是国家依法强制干预家庭监护的理论表达。国家亲权要求克服家庭自治这一假设前提的弊端。(8)参见郑净方:《国家亲权的理论基础与立法体现》,载《预防青少年犯罪研究》2014年第3期。当家庭功能失灵、家庭对内形成压迫与剥削时,国家作为“最终监护人”,基于对未成年子女利益之保护,以国家力量干预监护、完善家庭环境,并在监护失职时替代监护。须注意,以儿童福利最大化为宗旨的国家亲权意味着国家有责任发动并整合各种形式、各种部门分配的权力,以最大的综合实效进行国家干预。这必然要求检察机关应能动地向外借力,与其他职能部门达成协调行动,并在法律框架下依托现有各项制度启动不同形式的外部权力,形成体系性的制度合力,继而推动强制亲职教育工作有力开展。

亲职教育令之规范基础主要散见于“三法”中。首先,《未成年人保护法》第7条第1款规定了“未成年人的父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护职责”;第15条规定了“未成年人的父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识,接受家庭教育指导,创造良好、和睦、文明的家庭环境”;《家庭教育促进法》第4条规定了“未成年人的父母或者其他监护人负责实施家庭教育”。此为监护人的第一性义务,即依法履行监护职责、实施良好家庭教育之义务,其中包括接受非强制性的一般家庭教育指导。其次,根据相关法条规定,(9)《未成年人保护法》第118条规定:“公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的,应当予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导”;《预防未成年人犯罪法》第61条规定:“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的,应当予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导”;《家庭教育促进法》第49条规定:“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中,发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为,或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的,根据情况对父母或者其他监护人予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导。”当公安机关、检察院、法院在办案中发现由于监护人违反第一性义务,侵害未成年人合法权益或致使未成年人实施严重不良行为或犯罪的,可发出亲职教育令责令监护人接受家庭教育指导,强制监护人通过亲职教育来恢复正确的义务履行,此为监护人的第二性义务;此处未成年人实施严重不良行为或犯罪的,应理解为监护人不履行家庭教育义务所致,这也符合家庭教育的普遍规律,若监护人确实充分、正确履行该义务则可不制发令状。最后,《家庭教育促进法》第4条规定了“国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务”,第8条规定了“人民法院、人民检察院发挥职能作用,配合同级人民政府及其有关部门建立家庭教育工作联动机制,共同做好家庭教育工作”。家庭教育工作应采广义理解,包括启动和保障强制亲职教育令及相关工作。在此过程中,国家机关和社会支持体系要全面参与、综合发力,各司法和行政机关间相互联系、相互依托、各司其职、优势互补,从不同角度、不同方面推动业务融合与制度嵌合,围绕亲职教育令建构工作联动机制。

二、微观与宏观:强制性令状面临的双重挑战

尽管滥觞于十年前的亲职教育令制度已初具规模,各地司法机关、公安机关也围绕该制度积累了大量有益探索,但实践中所面临的微观与宏观层面之双重挑战,制约了其价值的有效发挥,反映出割裂性思维可能存在的局限。

(一)微观挑战:强制性阙如

微观上亲职教育令强制性阙如,缺乏违反令状的法律责任,也未明确是否可强制执行,制约了亲职教育令的有力生效。一方面,“三法”没有规定保障亲职教育令实施的“刚性条款”,未明确赋予其强制性。实践中有地方立法授权检察机关对拒不接受强制亲职教育的监护人予以警告、训诫等处罚,或纳入社会征信系统,(10)参见王贞会、范琳:《涉罪未成年人强制亲职教育制度构建》,载《青少年犯罪问题》2017年第3期。但检察机关无警告等行政处罚权,目前暂无权向央行报送征信记录,因而合法性存疑;同时,警告、训诫相较罚款、拘留等处罚的强制力也不足。《家庭教育促进法(一审)草案》中虽然规定了对拒绝、怠于或不正确实施亲职教育的监护人,相关机关可进行罚款、拘留等惩罚措施以保障强制亲职教育顺利实施,但遗憾的是二审稿草案将其全部删减,改为可对家长进行批评教育、劝诫制止、予以训诫等软性措施,最后被正式稿所采纳。

另一方面,亲职教育令的规范属性存有争议。有观点认为其是一种国家福利供给,因而不具有强制性,(11)参见李泊毅:《家庭教育指导令的规范化》,载《预防青少年犯罪研究》2022年第3期。也有观点认为系具有惩戒性的强制措施,但对检察机关如何强制则语焉不详。(12)参见谭佐财:《“依法带娃”:家庭教育令的法律实现》,载《兰州学刊》2022年第10期。亲职教育令在功能与形式上接近于行政命令,但作为令状制发主体之一的检察机关并非行政机关,无权对相对人作出具有强制性的行政命令;法院可以裁定形式作出亲职教育令,继而以罚款、拘留等强制措施来保障裁定执行,但受制于诉讼请求不可主动作出,且同为制发主体的检察机关并无此权力。反观域外,亲职教育令往往以司法令状形式作出,具备明确的强制性。在英国,根据1998年《犯罪与扰乱治安法》,亲职令由法庭以令状(order,限于法庭裁判中发出的司法令状)形式发出,要求特定未成年人的父母依亲职令参加一定期限的咨询或辅导,如果父母没有合理理由违反亲职令中的要求或指示,则会被以简易程序定罪,处以不超过三级标准尺度的罚金。(13)参见刘承涛、梅文娟:《英国少年犯罪父母责任之立法考察与借鉴》,载《青少年犯罪问题》2016年第2期。在台湾地区,根据1997年“少年事件处理法”,少年法庭可裁定特定未成年人的监护人或法定代理人接受强制亲职教育辅导,违者处以罚款、连续罚款或公告姓名处罚。(14)参见肖振国、裴章艺:《少年司法语境下强制亲职教育制度之优化——以台湾地区强制亲职教育制度为镜鉴》,载《人民检察》2019年第8期。因此,如何在现行法律框架下构建亲职教育令的强制性,为提升检察机关强制性令状之效力提供有力抓手,成为实践中亟需解决的命题。

(二)宏观挑战:制度定位不清

宏观上亲职教育令的定位不清,即在涉检法律制度体系中所扮演的程序和实体的功能性角色模糊,使其沦为“制度孤岛”,实践中易“单打独斗”,相关创新限于点而未及面,无法与其他现有制度、程序互相嵌合形成体系,难以向其他业务条线和其他职能部门借力或形成合力,更遑论构建社会化的综合监督格局。比如,亲职教育令是否系其他制度的启动程序或者衔接程序?亲职教育令与其他制度是否存在某种联动?亲职教育令的制发和履行情况是否应当在其他制度中予以实体上考察等。一方面是由于亲职教育令不像羁押必要性审查、刑拘直诉等制度一样有明确、详实的法律规范或办案指引,立法中对于亲职教育令与其他现有制度衔接、联动的规定阙如,检察机关也暂未出台相关司法解释或办案规则;另一方面则因为授权亲职教育令的“三法”本身法律属性模糊,(15)如《未成年人保护法》既涉及行政管理,又涉及刑事、民事司法活动;既涉及实体内容,又涉及诉讼程序,因此法律属性暂无定论。就其该归入哪个部门法,或在检察工作中该归入四大检察中哪一业务条线尚存争议,使得承办人难以在对应的领域内“上下求索”,找到充足的相关规则一并适用。事实上,由于未能向其他制度借力,如与支持起诉、附条件不起诉等制度衔接、联动形成间接的强制力,实践中仅凭亲职教育令的单独适用,难以克服立法导致的先天强制性阙如。归根结底,这反映了当前理论和实务部门缺乏一体化的思维,更多是割裂、孤立看待亲职教育令这一制度创新,着重讨论亲职教育令的理论和现实意义或亲职教育该如何具体落实,却忽略视对亲职教育令的体系性思考,未能将亲职教育令放入“四大检察”所涵括的法律制度体系中重新定位,汲取各业务面向的相关规则加以整合,通过制度的一体化构建填补立法供给空白,实现亲职教育令的最大功效。

三、基础与沿革:未检中的一体化理念

针对实践中强制性令状适用过程中的强制性阙如和制度定位不清的双重困境,可探索利用检察横向一体化机制,借助“四大检察”融合高质量发展的规模效应和各业务条线的职能优势,使未检的“强制性令状”衔接其他检察业务,形成监督的规模效应,重塑亲职教育令之强制性。

(一)检察一体化的理论基础及实践样态

我国的检察一体化根源于《宪法》第137条确定的检察机关上下级领导体制,即下级检察机关在依法独立履行司法职能过程中,应当自觉接受上级检察机关的领导和指导,达到上下一体、上命下从,充分发挥检察纵向一体化的办案优势。近年来,随着“四大检察”“十大业务”的协同高质量发展,检察横向一体化办案机制逐渐完善。横向一体化主要体现于检察办案人员职务上的可承接、可移转和可代理性,即检察建议和抗诉书等对外文书均以检察机关名义作出,体现检察机关整体意识,而非某个承办检察官或某个检察办案组的意志,即检察官在办案过程中具有整体性。同时,内设各部门之间相互监督配合,各条线业务也具备关联性。通过案件信息共享、线索移送整合、证据同步适用等,提高对交叉型案件的监督效率,并可借单一监督方式启动或衔接其他办案程序,形成检察职能闭环。纵向和横向一体化机制的逐步完善,丰富了检察一体化的新时代内涵。

新时代检察一体化主要指检察机关在行使检察权过程中形成的“整体统筹、上下一体、横向协作、内部整合”的一体化检察办案模式。(16)参见姜昕、李成林、张建伟、侯亚辉:《检察一体化机制建设的推进与落实》,载《人民检察》2022年第3期。实践中,纵向一体化办案模式常见于上级检察机关对部分重特大案件采取交办、提办、领办或督办形式,统一调配辖区内下级检察机关的办案资源,集中力量办理以提升质效。横向一体化则强调同一机关不同业务部门之间通过法律监督程序的紧密衔接,实现精密协作、聚合检察资源、形成监督合力。横向一体化办案模式在侦查司法人员职务犯罪中被广泛适用:当侦查部门发现司法工作人员涉嫌职务犯罪时,可将线索交由业务部门,由其对涉及的系列案件进行大范围、全链条式排查,发现确有问题的再由侦查部门立案跟进;民事、行政、公益诉讼检察部门在个案监督中若发现法院的审判、执行人员或行政机关工作人员涉嫌犯罪的,也应及时将犯罪线索和证据移送侦查部门,并通过审查报告全面展现案件情况,实现“案件—线索”统筹管理,节约侦查资源,助力精准出击。(17)参见刘晖、徐伟勇、桑先军:《司法工作人员相关职务犯罪侦查机制中检察一体化的完善》,载《人民检察》2020年第18期。

(二)未检一体化理念的沿革

未成年人检察是较早探索一体化办案模式的检察业务。自1986年上海检察机关构建各区县少年刑事案件起诉组并施行“捕诉防一体化”以来,(18)参见樊庆荣:《改革视野下的未成年人检察工作一体化构建研究》,载《预防青少年犯罪研究》2018年第6期。经过二十多年司法实践的经验积累,2011年7月最高人民检察院发布《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》,正式确立了未检一体化工作模式,即职能一体化和办案模式一体化。职能一体化是将涉及未成年人的批捕、起诉、预防、执行以及民事行政检察等职能统归未检部门开展,办案模式一体化则是指由同一检察官全程负责同一案件的上述工作。(19)参见马迪、李小倩、郭鑫:《未成年人检察工作一体化模式的探索与完善》,载《预防青少年犯罪研究》2012年第10期。根据工作模式的主要内容可知,未检中的一体化理念聚焦于横向一体化机制。

少年司法是集未成年人刑事、民事、行政于一体的制度体系,(20)参见宋凯利:《未成年人检察一体化工作模式完善路径探析》,载《中国检察官》2018年第4期。新时代的未检部门可通过实践集“刑民行”为一体的多元检察职能,(21)上海长宁检察机关作为全国未检制度发源地,于1998年率先在全国开展“未检捕诉防一体化”办案模式探索。实现多重法律效果和社会效果。当前,未检部门在办理未成年人犯罪案件时应注重使用“捕诉监防一体化”工作模式,并秉持多种价值取向:既要惩治罪错少年、维护社会稳定;又要尽力通过感化教育和心理辅导挽救未成年人,使其回归正途;同时还应督促指导监护人履行管教职责、提高家庭教育能力水平、预防涉罪未成年人再犯罪;对于怠于履职并构成实质性“遗弃”的监护人,还可通过支持起诉撤销其监护权。此外,罪错未成年人矫治过程中往往会牵涉教育、民政等行政部门和妇联、关工委等群团组织,需要检察机关与行政机关保持沟通联系并实时开展督导。这些原因致使未成年人案件凸显复杂性和特殊性,亦促使新时代未检工作与“四大检察”趋向高度融合。

但是,囿于部分未检干警对未检横向一体化工作模式所囊括的刑事执行、民事、行政检察等业务知识和程序规则缺乏专业基础,致使其司法理念的转变具有滞后性,办案质效尚有不足。(22)参见张士彬:《“未检一体化”发展困境与破解——基于上海未成年人检察工作的探索实践》,载《人民检察》2017年第8期。尤其是前文所述的亲职教育令强制性阙如和定位不清的双重困境,即可借助检察横向一体化机制中高效、专业的跨部门协作和资源整合等特点予以破题。检察机关可探索将亲职教育令与“四大检察”中的民事支持起诉、行政执法监督、刑事案件办理和刑事执行监督等业务有机融合,形成监督合力,重塑亲职教育令的强制性。

四、程序到实体:强制性令状的一体化构建

作为未成年人检察领域的强制性令状,亲职教育令在程序上衔接其他现有制度,与各检察业务条线乃至各职能部门的职权、机制等形成时间上的先后和功能上的联动;在实体上则扮演适用其他制度时的中介因素,其遵守情状将作为衡量监护人是否依法履职的关键标准,纳入有关部门执法办案的考察范畴。这种衔接性、中介性的特质,使之天然地须从一体化构建角度进行通盘考虑,立足于制度间的协调一致。同时,一体化构建还可反哺亲职教育令的强制性,以程序衔接与实体中介凝聚制度合力,突破强制性令状刚性不足的困境。

(一)程序衔接的构建

程序方面,亲职教育令应衔接民事支持起诉、行政执法监督、刑事附条件不起诉及社区矫正四项现有制度,分别作为支持撤销监护之诉的前置程序、建议行政机关强制执行的基础决定、附条件不起诉的考察及社区矫正监管的附随义务。

其一,亲职教育令前置于民事支持起诉,符合比例原则与家庭监护优先原则。对于监护人不正确实施家庭教育以致监护义务严重缺失,构成《民法典》第36条及“两高”、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第35条规定的撤销监护之情形,检察机关可依据前述意见第30条之规定建议民政部门或未保组织发起撤销监护之诉,或依据《民事诉讼法》第15条之规定,支持适格主体发起撤销监护之诉。现阶段的司法实践中,对于家庭教育方面的监护失职,检察机关除一般性的批评教育、训诫,惟启动对监护人权利剥夺程度甚高的支持撤销监护之诉;前后两类程序呈极端化,缺乏国家干预监护的梯度性。对于两者之间的“真空地带”,即较为严重的违反教育、监护义务但未及符合撤销监护情形的严重程度,检察机关可及时制发亲职教育令,使得国家对监护的干预具有逐步提高的梯度性,其程度与监护失职严重程度成比例,符合国家干预的比例原则。若令状被监护人及时、全面履行,则无须耗费较大的司法成本启动支持起诉程序,也使得对监护人的权利剥夺被控制在较小范围;若令状不被监护人重视并正确履行,则足可说明监护人屡教不改、严重监护失职,随之为启动更严厉的支持撤销监护之诉提供正当性。应注意,家庭对于监护及教育有优先的权利与义务,国家干预是第二位的、补位性的,这从《家庭教育促进法》就能窥见立法的倾向。因此,应优先通过令状督促监护人正确履职,给其自我改正留足机会,并将支持起诉这种国家深度介入、彻底解构家庭的措施作为迫不得已之举。前置程序发挥对支持撤销监护之诉的限制、把关之功效,防止严重侵权的高风险权力被滥用,充分体现国家对家庭监护优先性的尊重。同时,撤销监护之诉因其严厉性而成为高悬的“达摩克里斯之剑”,当监护人罔顾亲职教育令或亲职教育令仍无法纠正监护人的严重失职,以致情势升级,及时发起支持撤销监护之诉可为令状提供强制力保障。

其二,亲职教育令从程序上体现检察权与行政权的分界,并为行政执法的检察监督提供有力抓手。《宪法》明确了行政机关和司法机关的属性和职能范围,两者间互相制衡、互不僭越。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,应尊重行政机关在执法中对法律作首次判断,并依托平等权力主体间的法定程序来监督、协助、支持后者正确实施法律。该学说认为,亲职教育令具有鲜明的行政属性,具有补救性、指令性、强制性、自履行性特征,属于责令改正行为的变体,应归入行政命令行为。(23)参见陈汇、王施施:《责令亲职教育行为规范属性之厘定:基于司法与行政的双重语境》,载《预防青少年犯罪研究》2022年第5期。基于此,视该令状为行政行为时,检察机关依权力分置原则,不直接参与执法,而应当建议民政、公安等有权行政机关制发亲职教育令,并说明案件事实及制发理由,即检察机关借由后者“间接制发”亲职教育令。通过对《家庭教育促进法》第49条等进行符合立法目的与实践需求的限缩解释,(24)亦可依据《未成年人保护法》第118条和《预防未成年人犯罪法》第61条。即将“责令其接受家庭教育指导”解释为“建议或移送有关行政机关责令其接受家庭教育指导”,可为前述路径提供教义学基础。同时,亲职教育令乃可资行政强制执行的基础行政决定,在其不被履行或不被正确履行时,检察机关应建议行政机关实施强制执行。在亲职教育令的制度逻辑中,检察机关应坚持其监督者的法律定位,对行政机关是否依法履职、及时干预监护等进行监督和敦促,并依托令状这一基础决定启动行政强制执行制度,以“他山之石而攻玉”,强化令状刚性。

其三,刑事附条件不起诉与社区矫正制度为亲职教育令提供另一程序路径。在对未成年犯罪嫌疑人适用附条件不起诉时,检察机关可基于《刑事诉讼法》第283条之规定,(25)参见《刑事诉讼法》第238条,在附条件不起诉的考验期内,未成年犯罪嫌疑人的监护人,应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教,配合人民检察院做好监督考察工作。结合《家庭教育促进法》第49条等“三法”中的有关规定,向监护人制发亲职教育令,以责令监护人接受家庭教育指导的方式来促使其加强管教。事实上,若未成年人因家庭教育失职而致犯罪,则加强管教当然包含接受家庭教育指导、恢复有效家庭教育的要求。这是《刑事诉讼法》赋予失职监护人的法定义务,该义务与亲职教育令内涵一致,并通过附条件不起诉决定的作出而生效,因此系附条件不起诉的附随法律效果之一。类似的还有管制、缓刑、假释制度中的社区矫正程序。依据《预防未成年人犯罪法》第47条,“未成年人的父母或者其他监护人对因不满十六周岁而不予刑事处罚、免予刑事处罚的未成年人,或者被判处非监禁刑罚、被判处刑罚宣告缓刑、被假释的未成年人,应当采取有效的帮教措施,协助司法机关做好对未成年人的教育、挽救工作,”而接受家庭教育指导乃实施有效帮教措施所不可或缺的前提,该义务附随于刑事执行决定而产生。检察机关虽并非管制、缓刑、假释的决定或执行主体,但依法对刑事执行进行法律监督,因此也有权责令监护人接受亲职教育,履行前述义务。通过程序上弥合强制亲职教育制度与附条件不起诉、社区矫正制度,使得检察机关在这两个环节能“做得更多”,也为亲职教育令提供更多元的应用场景与启动路径。

(二)实体中介的构建

实体方面,在特定行政、刑事案件办理与犯罪未成年人附条件不起诉、社区矫正的考察评估中,可将亲职教育令作为中介因素,从实体上考察令状的履行情况,以此衡量家庭教育与监护义务是否得以有效恢复,继而作为判断行政、刑事责任是否成立或者附条件不起诉、社区矫正的考察是否通过的重要标准。

就前者而言,亲职教育令的履行情况对于认定“遗弃”行为及其情节有着重要影响。《治安管理处罚法》第45条规定的“遗弃”,与《刑法》第261条“遗弃罪”之成立,两者规制的对象均为“遗弃”行为,罪状基本一致,均系逃避法定抚养义务所构成的不作为行为,区别在于情节严重程度不同。抚养义务应采广义理解,即不局限于物质上的供养,针对年幼的未成年子女之抚养还应包括身心上的照顾、教育上的引导、行为上的管束,而不正确实施家庭教育以致监护失职无疑是对该抚养义务的违反;由于未成年子女缺乏独立生活能力和对自身行为完全的辨认控制能力,该种不作为的遗弃行为极可能诱发未成年子女的不良行为,其对未成年子女人身权利的危险性相当于直接侵害行为。当监护人已被制发亲职教育令,制发机关实则通过令状向监护人明示了“实施良好家庭教育”的抚养义务,并提供了必要指导和帮助,若监护人仍拒不履行该义务,则可证明其在客观上属能为而不为,系对抚养义务的不作为;主观上明知抚养义务违反可能损害子女身心健康而放任,系故意。此外,亲职教育令制发的前提是已出现监护人侵害子女权益或子女严重行为不良、实施犯罪等严重的失职情形,再经令状敦促仍拒不作为,足见情节之恶劣。从这个意义上而言,令状不履行可能导致行政处罚或刑事处罚的不利后果,形成对监护人的心理强制,为令状的强制性提供了有力保障。应当注意的是,限制人身自由的行政处罚与刑罚均具有强惩戒性,尤其是后者,不仅导致家庭关系难以修复,甚至可能对子女升学、就业等产生不利影响,使得遭受遗弃行为侵害的子女反遭二次伤害,因此须谨慎适用。因此,应区分不适当履行亲职教育令、多次拒绝接受亲职教育课程或完全不履行亲职教育令等情形,对于前两者或符合第三者但情节较轻的,检察机关可以建议公安机关处以警告或三日以内行政拘留;(26)《治安管理处罚法》第45条仅规定了警告与拘留两种行政处罚。同时,相对人经批评教育后及时改正,可不处罚或仅警告;对于符合第三者且情节严重,或导致子女权利被进一步侵害的,可建议处以3-5日行政拘留;对符合该情况,同时存在严重侵害未成年子女人身权利的其他情形,在达到刑事立案追诉标准的情况下应予刑事追诉。

如前所述,亲职教育令作为附条件不起诉与社区矫正的附随义务而制发,可藉由这一程序路径将该令状的履行情况纳入附条件不起诉和社区矫正的考察评估中,使其同时也有了实体意味。以附条件不起诉为例,依据《刑事诉讼法》第284条第1款,考验期间“违反考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定,情节严重的,可撤销附条件不起诉决定”,径行起诉。附条件不起诉的监督管理核心在于附带考察条件,包括“按照考察机关的要求接受矫治和教育”,即通过个别化和针对性的附带条件实现人格矫正、消除其人身危险性,继而起到特殊预防功能,预防未成年嫌疑人再犯。(27)参见何挺:《附条件不起诉制度实施状况研究》,载《法学研究》2019年第6期。家庭教育对于未成年嫌疑人的行为与人格形成有重要意义,不良家庭结构与不良家庭教养关系均是青少年违法犯罪的重要诱因。(28)参见姚建龙、陈子航:《罪错未成年人监护人强制亲职教育的立法省思:主要以〈中华人民共和国家庭教育促进法〉为研究对象》,载《中华家教》2022年第3期。因此,根据未成年犯罪嫌疑人具体情况,责令其监护人接受个别化、针对性的家庭教育指导,从而恢复正确、有效的家庭教育是附带考察条件的题中应有之义。检察机关在作出附条件不起诉决定的同时,可同时向监护人制发亲职教育令,并明确将亲职教育令的履行情况纳入附带考察条件,作为最终作出不起诉决定的重要考察因素,倒逼监护人正确履行令状。应注意的是,附条件不起诉的制度目的在于消除未成年嫌疑人的人身危险性而非对其归责,即使考验期间因他人之故导致附带考察条件未满足,无论其本身过错与否,只要考验期间未实施有效的教育矫治,使得人身危险性仍未降低、特殊预防目的难以实现,概不满足附带考察条件之要求,检察机关不应放弃追诉。因此,当考验期间监护人不履行或不正确履行亲职教育令,致使未成年犯罪嫌疑人无法“按照考察机关的要求接受矫治和教育”,因属对监督管理规定之违反;若多次违反令状或完全罔顾令状,致使未成年犯罪嫌疑人从事进一步的严重不良行为或再次犯罪,经承办人裁量达“情节严重”者,可考虑撤销附条件不起诉决定,径行起诉。同时,考验期间还应对亲职教育令的履行情况予以跟踪考察、阶段性评估,并结合其他考察帮教情况,对考验期限长短、亲职教育令的具体要求乃至其他附带考察条件进行动态调整。类似的,在社区矫正的考察中也应充分考量亲职教育令的履行情况,从而为管制、缓刑、假释制度中实体性决定的作出提供准确依据。

余 论

随着中国特色社会主义法律体系的不断完善与检察机关法律监督工作的不断深化,司法实践已对一体化理念的贯彻提出明确要求,每一位检察干警都应尽快树立起兼为“追诉者、监督者、保护者”的自我定位,推动检察办案横跨“四大检察”“十大业务”,形成对未成年人检察在内的公共法益的综合、全面保护,更加能动地服务好经济社会发展的中心大局。

同时,我们应当积极审视制度互动及其背后的一体化思维。既然不同价值概念间应当并存共生——正如埃德蒙·伯克所言,“自由不仅要同制度和道德并存,而且还须臾缺不了它们”。那么制度与制度之间何尝不是如此?互相平衡、互相交融、互为依托,制度间开展普遍而多样的对话,在互动的实践中走向共同发展,这或许是制度化治理的规律之一,也是法治体系不断健全的标志。因此,当代法学人尤其是司法实务者的一项重要任务,即是跳出个案思维的桎梏,在现有制度、规范的字里行间“上下求索”,以更宽广的视野与胸襟找寻制度间的互动话语与内在联系,基于一体化思维应对现实挑战,并从程序与实体的双重面向上构建起“融合共治”的工作局面。