轻罪治理背景下审前社会服务令的制度构建

揭 萍 冯琳婷 廖 宁

一、讨论的缘起

近二十年来,我国重罪案件数量持续下降、轻罪案件数量不断上升、犯罪类型多样化的动态变化趋势明显。2023年1到6月,全国检察机关提起公诉人数为71.3万,起诉抢劫、杀人等严重暴力犯罪仅为2.5万余人;(1)《最高检案管办负责人就2023年1至6月全国检察机关主要办案数据答记者问》,载最高人民检察院微信公众号,2023年7月26日。2022年我国判处3年有期徒刑以下刑罚的轻刑案件占比为85.5%。(2)《五年来追诉刑事犯罪583万余件,我国已成为犯罪率最低、安全感最高的国家之一》,载最高人民检察院网站2023年2月15日,https://www.scxsls.com/knowledge/detail/183498。有学者根据更全面的数据梳理,认为“中国已经进入轻罪时代,正在慢慢告别重罪时代”。(3)卢建平:《轻罪时代的犯罪治理方略》,载《政治与法律》2022年第1期。随着犯罪结构持续“轻罪化”,国家在刑事政策、实体法与程序法上均做出反应。一方面,刑法总体呈现积极应对立场,犯罪圈不断扩大,刑事价值预防性转向和社会管理法的特征逐渐清晰;(4)何荣功:《我国轻罪立法的体系思考》,载《中外法学》2018年第5期。另一方面,入罪并不代表重罚,刑事制裁体系也向轻罪化转变,严密刑事法网的同时对轻罪犯罪人施以轻缓化刑罚。有学者提出,轻罪入刑的同时还应当畅通出罪机制、完善前科制度、规范附随后果。(5)陈兴良:《轻罪治理的理论思考》,载《中国刑事法杂志》2023年第3期。对轻罪犯罪人而言,定罪后的犯罪附随后果更容易使其丧失工作、生活的机会和信心,从而产生不必要的负面效应和消极后果。(6)彭文华:《我国犯罪附随后果制度规范化研究》,载《法学研究》2022年第6期。因此,通过刑事诉讼的程序控制,扩大情节轻微案件的相对不起诉范围,减少入罪,理应是轻罪治理的有效路径之一。依照刑事诉讼法规定,相对不起诉的实质是构罪不诉,涉案犯罪嫌疑人虽然不是被审判定罪的犯罪人,但其行为已经触犯刑法,即便依照法律规定不需要判处刑罚或者免除刑罚,也并非一放了之。因此,对于相对不起诉的犯罪嫌疑人,制度设计上也应当兼顾惩罚教育与犯罪预防之功能。对于罪轻时代持续增多的相对不起诉犯罪行为人,如何有效开展惩罚教育、预防再犯罪,亟需关注研究。

我国尚未建立起体系性的社会服务令制度,目前制度语境中的公益活动或社会服务仅限定在社区矫正中,相关规定散见于《社区矫正法》与《社区矫正实施办法》以及地方性规范性文件。(7)参见《社区矫正法》第42条:社区矫正机构可以根据社区矫正对象的个人特长,组织其参加公益活动,修复社会关系,培养社会责任感;《社区矫正法实施办法》第24条:社区矫正对象应当按照有关规定和社区矫正机构的要求,定期报告遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、公益活动和社会活动等情况;《浙江省社区矫正实施细则(试行)》第26条:有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务,修复社会关系,培养社会责任感、集体观念和纪律意识。社区矫正人员每月参加社区服务时间不少于八小时。对于审前社会服务,我国法律没有相关规定,理论研究也鲜有涉及。但在司法实践中,早在2001年,石家庄市长安区检察院首先开展社会服务制度探索。(8)《全国第一道“社区服务令”》,载最高人民检察院网站2018年10月11日,https://www.spp.gov.cn/spp/jcddldcxfzzq/201810/t20181011_399879.shtml。2013年,漳州市平和县检察院开始探索破坏环境刑事犯罪嫌疑人从事社会服务的机制,除实施生态修复外,涉案人员还需要开展生态环境保护宣传、参加生态巡查、参与补种绿化志愿工作等社会服务,由社区工作人员或村委会工作人员负责监督,检察机关负责最后考核。(9)《福建探索补植复绿机制保护生态环境:暖了人心 绿了山林》,载新华网2018年1月16日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1589706989582323558&wfr=spider&for=pc。近年来,多地检察机关针对破坏环境刑事犯罪案件建立补植绿化机制,向符合条件的犯罪嫌疑人或被告人发出“生态修复令”,其实质就是社会服务令。为充分发挥不起诉的制度功能,多地检察机关将社会服务作为相对不起诉考察手段展开实践探索,并取得一定成效。(10)王芳、林翠霞:《福建晋江:推出全国首个轻刑人员从事社会服务不起诉制度》,载正义网2018年4月3日,http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201804/t20180403_1855945.html;《全市首个!“社区服务令”新启航 轻微刑事案件犯罪人员以志愿服务收获新希望》,载温州市瓯海区人民检察院网站2021年4月15日,http://www.wenzhouoh.jcy.gov.cn/system/2021/04/14/014036697.shtml;雒呈瑞、秦雪:《江苏南京江北新区:创立“酒驾”“认罪认罚+社会服务”机制》,载正义网2021年10月27日,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/202110/t20211027_2331845.html。但相关制度的缺位导致学者对检察机关的创新实践提出批评与质疑,认为是突破法律搞“改革”。(11)韩旭:《南昌市青云谱区检察院的责令嫌疑人“社会志愿服务令”的创新当休矣》,载司法兰亭会微信公众号,2022年10月18日。本文通过分析审前社会服务令的性质,论证构建审前社会服务制度的必要性,提出审前社会服务令的制度构建路径,为实践正当运行提供制度支撑,为轻罪治理提升效能。

二、审前社会服务令的性质

审前社会服务令制度,是指在审查起诉阶段人民检察院对于案件事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件,以“社会服务令”的方式,要求涉案犯罪嫌疑人完成相应的社会公益服务,以此作为评估犯罪嫌疑人是否认罪悔罪的因素;并决定能否适用相对不起诉的刑事诉讼制度。起诉裁量权是检察机关主导适用审前社会服务令的制度基础,依法有效构建并适用审前社会服务令,能更好地实现相对不起诉的制度功能。

(一)审前社会服务的性质不同于社区矫正中的公益活动

审前社会服务与社区矫正中的公益活动有相通之处,但性质截然不同。虽然两者都是通过一定时长无偿的公益性劳动或服务实现对犯罪人的教育与矫正,培养犯罪人的社会责任感,有着相同的内容与作用。但是,两者在性质与制度基础上存在本质区别,适用主体、对象与适用范围均不一样。社区矫正与监禁矫正相对应,是非监禁刑的执行活动,由社区矫正执行机关适用于被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、监外执行的犯罪人,适用对象广泛;根据《社区矫正法》《社区矫正实施办法》相关规定,公益活动是社区矫正的内容与方式之一,通过社会服务培养矫正对象的社会责任感。而审前社会服务由检察机关适用于审查起诉阶段,从实践来看,各地检察机关针对轻微环境犯罪案件、伤害案件、“醉驾”案件开展的审前社会服务探索,均以犯罪情节轻微、认罪认罚、真心悔过为前提,将审前社会服务作为相对不起诉的考察手段,视其履行社会服务情况决定是否起诉。通过审前社会服务考察适用相对不起诉提前终结刑事诉讼,避免案件进入冗长的审判流程,尽早实现对犯罪嫌疑人的惩戒与教育。

(二)审前社会服务的作用机制不同于非刑罚处罚措施

审前社会服务与非刑罚处罚措施有一定的同质性,但作用机制不同。有学者提出,完善轻罪治理体系应激活《刑法》第37条关于非刑罚处罚的运用,并在非刑罚处罚措施中增设“社会服务令”。(12)李勇:《适用非刑罚处罚措施,做好不起诉“后半篇文章”》,载《检察日报》2022年9月19日,第3版。社会服务与非刑罚处罚措施共通之处在于,两者都是涉案犯罪嫌疑人真心悔过的积极表现,均由检察机关适用于相对不起诉的案件。但相较于具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚处罚措施,社会服务具有三方面的特殊性。第一,具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失的完成具有即时性,而社会服务的完成具有过程性与效果不确定性。检察官责令犯罪嫌疑人具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失与作出不起诉决定可以同步进行。但如果作出不起诉决定的同时责令被不起诉人完成相应的社会服务,则无法保证社会服务的完成时长、质量与效果,也无法评估涉案犯罪嫌疑人的认罪悔罪态度及被损害社会关系的修复状况,难以实现审前社会服务应有的制度价值。第二,社会服务的内容与执行具有多样性与灵活性,检察官可根据案件类型、犯罪行为性质与犯罪嫌疑人的履行能力决定社会服务的内容、方式与时长。第三,社会服务需要有关行政机关、社区或社会团体等社会服务组织单位的支持与配合,在法律框架内形成多元主体协作,建立长效机制,才能实现法律效果和社会效果的统一。因此,在程序设计上,审前社会服务令更宜作为审查起诉的评估考察方式,由检察机关根据案件情况适用于符合相对不起诉基本条件的轻微刑事案件犯罪嫌疑人。有检察官调研发现,实践中非刑罚处罚措施整体较为形式化,难以真正发挥非刑罚处罚措施的预防教育功能。(13)赵卿、李庆、张晨、刘晓茜:《不起诉后检察权运行研究》,载《人民检察》2021年第8期。从这个意义上,审前社会服务令制度能弥补现行相对不起诉制度中刑行衔接缺位、非刑罚处罚措施实践效果之不足。

(三)起诉裁量权是检察机关主导适用审前社会服务的制度基础

《刑法》第37条规定“犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚。但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。其中具体措施通常被称为“非刑罚处罚措施”。《刑事诉讼法》第177条第2款规定,人民检察院对于犯罪情节轻微依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件,可以作出相对不起诉决定,但并未在此明确非刑罚处罚措施的具体适用。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)对这一问题作了程序上的补充,第373条规定“人民检察院决定不起诉的案件,可以根据案件的不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失”。因此,人民检察院是我国适用非刑罚处罚措施的基本主体。

根据《刑事诉讼法》第12条的规定,未经人民法院依法判决,对任何人不得确定有罪。《刑事诉讼法》第177条第2款规定的相对不起诉是司法机关对犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人作无罪处理。“不起诉制度体现的是不定罪权,相对不起诉是检察机关行使不定罪权的具体方式。”(14)顾永忠:《附条件不起诉制度的必要性与正当性刍议》,载《人民检察》2008年第9期。我国刑事诉讼法将这一权力的行使范围限定于犯罪情节轻微、可以免予刑事处罚的刑事案件,检察机关应当根据刑法中的具体规定充分行使起诉裁量权。对本来有裁量余地的案件不加自由裁量直接提起公诉,则是检察机关的失职。(15)孙远:《起诉裁量权的概念、范围与程序空间》,载《求是学刊》2022年第1期。检察机关作出不起诉决定仅是刑事诉讼程序的终结,被不起诉人的其他法律责任追究和相应的教育工作仍需检察机关完成。法律明确规定了检察机关可对被不起诉人采取教育惩戒措施,这是不起诉权的自然延伸。(16)童建明:《论不起诉权的合理适用》,载《中国刑事法杂志》2019年第4期。犯罪情节是检察机关决定是否适用相对不起诉的决定性因素,而悔罪态度亦是重要的衡量因素之一,这也是检察机关主导适用审前社会服务令的制度基础。

(四)域外审前社会服务令制度借鉴

社会服务令制度18世纪起源于英国,发展到今天,世界很多国家或地区构建了相对完善的社会服务令制度,在刑事司法中可作为独立刑罚种类、刑罚执行方法、非刑罚处罚方法或起诉替代方案来适用。检察机关运用起诉裁量权主导适用审前社会服务的轻罪司法模式有着广泛应用。德国将完成社区服务作为检察机关不起诉的条件之一,根据德国刑事诉讼法第153条a之规定:在轻罪的情况下,经有权启动审判程序的法院和犯罪嫌疑人同意,检察官可以不提起公诉,同时向犯罪嫌疑人发出条件和指示。条件或指示包括向慈善机构或国库支付一笔罚款;提供社区服务;履行一定数额的赡养义务;认真努力与受害者达成赔偿等。社区服务的时限最长为六个月,如果犯罪嫌疑人在期限内完成条件和指示,则该行为不能再作为轻罪起诉。(17)Strafprozeßordnung§153a I.在荷兰,倘若可能被判处6年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人认罪,检察机关有权在没有法院介入的情况下对犯罪嫌疑人实施处罚令,并施加包括参加最长为180小时的社区服务在内的强制措施。在考验期内,犯罪嫌疑人必须遵守检察机关的相关规定。(18)王超:《荷兰检察制度精要及其启示》,载《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。美国的检察官享有极大的起诉裁量权决定审前转处(PTD),社区监督和社区服务可作为起诉替代方案,考察期限最长可达18个月。成功完成社区监督与社区服务计划的参与者将不会被指控,或者如果被指控,则将取消对他们的指控;不成功的参与者将被退回起诉,从而节省司法资源以集中处理重大案件。大多数情况下,罪犯在起诉前阶段被转移。与德国、荷兰不同,美国检察官决定是否起诉考量的首要因素是符合联邦利益,其次是犯罪的性质和严重性以及行为人的个人情况等因素。检察官对案件进行权衡后,认为起诉不利于公共利益、缺乏威慑作用、耗费过多司法资源或是存在适当的非刑事起诉替代方案时,都可以行使不起诉裁量权,作出不起诉决定。(19)U.S.Justice Manual.9-27,§220.(2018).我国台湾地区“刑法”规定,犯法定刑最高刑为5年以下有期徒刑之罪,被判处6个月以下有期徒刑或拘役的被告人经检察官同意,可选择以社会劳动代替,提供社会劳动6小时折算1日,履行期间最长不得超过1年。罪犯可以根据自己的专业知识选择劳动项目,如义诊、提供法律服务、照料弱势群体、环境保护等。社会劳动主要由观护人负责执行,完成后观护人须向检察官提交报告,最终由检察官决定是否结案。

各国与地区审前社会服务令的制度目的在于要求罪犯就其所犯罪行向社会作出补偿,通过借助社会资源引导罪犯矫正思想和行为,最大限度地提高预防和惩罚犯罪的经济效益。检察官通过适用审前社会服务制度扩大不起诉的适用范围及效果:一方面,分流相当数量的轻微刑事案件以缓解刑事司法资源之紧张;另一方面,通过适当的社会服务促使犯罪行为人认罪悔罪,消除其人身危险,帮助其顺利回归社会,修复被损害的社会关系。

三、构建审前社会服务令制度的必要性

文明化与法治化是刑事司法制度乃至整个社会制度的普遍追求。我国新时代法律实践在党和国家相关政策引导下发展迅猛,开拓性强,对于遵循司法为民的根本目标、有效控制犯罪有利于保障人权、符合刑事诉讼发展规律并且促进国家治理与社会治理现代化的司法实践,应当予以肯定。从实践探索经验总结到理论归纳凝练,进而推动相关法律的完善亦是国家制度建设的正当化路径。审前社会服务令对于完善轻罪治理体系、推动认罪认罚从宽制度实施有着重要意义,也是恢复性司法推动社会治理现代化的有效路径。

(一)完善轻罪治理体系

我国刑法并未明确将刑事犯罪划分为重罪与轻罪,但在理论与实践中,通常将轻罪范围确定为“法定最高刑为三年以下有期徒刑、拘役、管制(包括独立适用剥夺政治权利、并处或者单处罚金)的犯罪”。随着法治国家建设进程的加快,立法“轻罪化”在近十余年的刑法修正案中具有明显的体现,将一些原本由行政法、民法调整或治安行政处罚的行为升格为犯罪,预备行为、帮助行为正犯化。有学者提出,轻罪时代的犯罪治理应该彻底摈弃严打重刑思维,从宽严相济转向以宽为主的刑事政策,刑罚应整体趋轻,更多关注出罪和制裁多元化,更加注重常态治理和依法治理,刑事程序制度也应更加轻缓与灵活,同时营造更为宽容的社会环境。(20)卢建平:《轻罪时代的犯罪治理方略》,载《政治与法律》2022年第1期。因此,轻罪时代推动着国家犯罪治理体系的变革。一方面,刑法总体呈现积极应对立场,犯罪圈不断扩大,刑事价值预防性转向和社会管理法的特征逐渐清晰,(21)何荣功:《我国轻罪立法的体系思考》,载《中外法学》2018年第5期。在一定意义上有利于增强公民的法治观念、保护公民的权利自由与公共利益;另一方面,刑事制裁体系也向轻罪化转变,严密刑事法网的同时对轻罪犯罪人施以轻缓化刑罚,扩大不起诉裁量,构罪不等于入罪,避免刑罚附随性后果带来的长远不良影响。

恩里科·菲利认为保护社会免受犯罪侵害的措施是多层次且不断变化的。(22)[意]恩里科·菲利:《实证派犯罪学》,徐昕、郭建安译,中国人民公安大学出版社2004年版,第206-207页。随着社会文明和人道主义的蓬勃发展,以教育为核心的现代预防理论得到世界各国的广泛运用,通过身心矫正的方法消除犯罪人的人身危险,促使其回归社会。较早时期,就有学者建议在刑法典中增加非刑罚处罚措施的种类,拓展其适用范围,鼓励司法机关在轻微刑事案件中适用非刑罚处罚措施。(23)王志祥、韩雪:《我国刑法典的轻罪化改造》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第1期。但也有学者指出,犯罪人的有效矫正既需要思想改造也需要劳动改造,而现有的常规非刑罚处罚方式缺乏劳动改造,无法充分发挥改造功能。(24)陈伟强:《非刑罚处罚方法之功能探析与体系完善》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2012年第1期。审前社会服务令,能有效兼顾轻罪治理体系中惩罚与教育、公正与效率的刑事诉讼价值追求。一方面,审前社会服务令制度的构建有利于应对刑法立法轻刑化趋势,进一步实现轻罪和重罪案件差异化治理,实现审查起诉考察、出罪、非刑罚处罚的有效衔接;另一方面,审前社会服务令对轻微刑事案件建立起柔性的罪罚关系,因罪制宜确定不同的社会服务内容,可以化解犯罪数量迅速持续增长带来的司法压力问题。以“醉驾”为例,自“醉驾”入刑以后,危险驾驶罪成为检察机关起诉最多的刑事犯罪,虽占用较多司法资源适用状况却未达到预期效果。(25)王莉:《醉驾型危险驾驶行为治理模式的改进与优化》,载《人民检察》2022年第11期。对于此类案件,检察机关可以充分运用不起诉权,引导犯罪嫌疑人参与社会公益服务,让其以有尊严的方式修复法益、补偿社会,通过考核获得不起诉的案件终局亦可强化他们恪守法律的信念,认识到行为的危害性、培养社会责任感,以使其真诚悔罪、预防再犯罪。

(二)扩大认罪认罚从宽分流

案件总量激增的同时,司法机关办案压力日益增大,全国法官人均办案量达两百余件,(26)《最高人民检察院工作报告》,载最高人民检察院网站2022年3月15日,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml。基层检察官办案量超过检察机关总办案量的90%。(27)最高人民检察院:《基层检察办案量占总数90%以上,不允许入额不办案》,载澎湃新闻2020年10月14日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680497747403576226&wfr=spider&for=pc。长期以来,刑事诉讼程序主要为重罪服务,诉讼周期长,程序繁琐,也难以适应犯罪结构轻罪化趋势,(28)梅传强:《论“后劳教时代”我国轻罪制度的建构》,载《现代法学》2014年第2期。借助审前程序对案件进行繁简分流迫在眉睫。认罪认罚从宽制度是我国宽严相济整体刑事政策在社会发展进程中新的表述方式,是国家面对犯罪数量激增、犯罪结构调整所做出的必要反应。构建一种全新的非对抗的诉讼格局有利于实现刑罚的预防作用、修复受损的社会关系和彰显宽恕精神。(29)卢建平:《刑事政策视野中的认罪认罚从宽》,载《中外法学》2017年第4期。从实体法上看,认罪认罚从宽不仅让刑法中自首坦白予以从宽处罚的规定更具适用的普遍性、广度性与可期待性;同时,犯罪嫌疑人、被告人尽早自愿如实供述并自愿承担刑事责任表明其悔过的态度,也反映其人身危险性与再犯可能性的降低,从而获得实体从宽、程序从简的制度处遇。从诉讼程序上看,认罪认罚从宽承担着审前案件“繁简分流”的制度功能。从改革的成本来看,起诉分流也是刑事诉讼制度改革中成本最小、收效明显的措施。(30)郭恒:《认罪认罚从宽制度下相对不起诉之适用》,载《人民检察》2018年第7期。

构建审前社会服务令制度,有利于拓宽认罪认罚从宽的审前分流并提升不起诉案件的办理效果。两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定要完善检察机关的起诉裁量权,利用好不起诉的审前分流和过滤功能,逐步增加认罪认罚案件相对不起诉的适用。近几年,我国刑事案件不起诉率逐年上升,2020年为13.7%,2021年为16.6%,2022年上升至26.3%,(31)《2020年全国检察机关主要办案数据》,载最高人民检察院网站2021年3月8日,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210308_511343.shtml#1;《2021年全国检察机关主要办案数据》,载最高人民检察院网站2022年3月8日,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1;《2022年全国检察机关主要办案数据》,载最高人民检察院网站2023年3月7日,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml#1。认罪认罚从宽制度的审前分流与过滤作用日益显现。但与奉行起诉便宜主义的国家相比,我国刑事案件的不起诉率极低,检察官的起诉裁量空间非常有限。如德国过半数案件作撤销案件处理,日本的不起诉率约为62%,荷兰警方移送给检察机关的案件半数由检察机关自行处理。(32)闫召华:《检察主导:认罪认罚从宽程序模式的构建》,载《现代法学》2020年第4期。审查起诉阶段,对认罪认罚的轻微刑事案件犯罪嫌疑人适用社会服务令,其中,检察官根据完成情况评估其悔罪态度,考察被损害社会关系的修复情况作出相对不起诉决定,进而扩大相对不起诉的适用范围,有效实现对不起诉对象的惩戒与教育。检察机关在认罪认罚从宽制度中有着主导地位,更是进行轻罪治理的主体力量。通过“认罪认罚从宽+非刑罚处罚+相对不起诉”建构轻微刑事案件的刑事诉讼模式,既能兼顾效率价值、降低治理成本,又能有效惩戒违法犯罪行为,维护公共利益和公民的合法权益。

(三)促进社会治理现代化

法治是衡量社会治理体系和治理能力是否实现现代化的重要标准之一。依法治理作为社会治理现代化的一个重要方面,主张通过法律手段来化解社会冲突,维护社会稳定。(33)张文显:《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》,载《法商研究》2020年第2期。除了适用刑罚实现对犯罪人的惩罚报应与教育矫正,刑事诉讼的最终目标是为了缓和、修正或消除犯罪对社会关系所带来的伤害。随着我国社会文明的不断发展,司法理念已从强调犯罪惩罚转为犯罪治理,刑事司法亦积极介入社会治理。(34)《刑法修正案(九)》在立法指导思想上明确提出要“坚持创新刑事立法理念,进一步发挥刑法在维护社会主义核心价值观、规范社会生活方面的引领和推动作用”。认罪认罚从宽制度下的协商性司法已成为我国刑事诉讼的主要模式,刑罚应从三个维度来重塑刑事司法制度的根本目标:被害人应获得赔偿,抚平心理创伤,帮助他们恢复正常生活;犯罪人应承担社会责任,改正犯罪行为,回归正常生活轨道;社区应强调社区道德建设,重视社区安全建设与社区秩序维护。(35)韩德明:《协商性司法:理论内涵、实践形态及其语境》,载《南京社会科学》2010年第5期。审前社会服务令能有效实现上述功能,在减少犯罪人标签化的同时有效修复被损害的社会关系,是促进犯罪系统治理、推动社会治理现代化的有效路径之一。

检察机关对罪行轻微可以作出相对不起诉的对象,根据案件不同情形,在责令具结悔过、赔礼道歉或赔偿损失的基础上,可要求其完成相应的公益服务,从而进一步认识行为过错、塑造健康人格,减少再犯可能性。不同于以钱换刑,社会服务强调对社会的补偿功能。涉案犯罪嫌疑人通过交通公益服务、植树造林等无偿服务为社会作出贡献,体现其积极悔罪态度,同时也能有效与认罪认罚从宽制度相衔接。一方面,有学者认为轻罪案件采用标准化、格式化的快速结案模式,不利于犯罪嫌疑人意识到其行为的罪过性以及刑案矛盾的有效化解,导致犯罪人反省不足,被害人欠缺获得感。(36)冀洋:《我国轻罪化社会治理模式的立法反思与批评》,载《东方法学》2021年第3期。构建审前社会服务令制度,有助于消除上述隐忧。另一方面,社会治理强化多元主体合作,注重使用心理疏导、思想教育等柔性方式。审前社会服务令的执行过程中,犯罪嫌疑人在有关机关、社区、社会团体和公益群众的监督与帮助下改过迁善,从而能有效地将犯罪治理融入社会治理。

四、审前社会服务令制度的构建路径

系统性地建构审前社会服务令制度,实体法与程序法都需要作较大修改,短期内难以实现。鉴于已开展的检察实践探索主要将审前社会服务作为相对不起诉的考察方式,适用范围是“犯罪情节轻微依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件。基于检察实践经验总结,本文拟在不突破现行刑事诉讼法关于起诉裁量权限、审查起诉期限等规定的前提下,以《规则》的补充完善为主,对构建审前社会服务的法律依据、适用范围与程序设计等问题展开保守性探讨。

(一)完善法律依据

在《规则》第370条增设第2款与第3款,明确审前社会服务令作为相对不起诉的考察方式以及适用的基本程序。第2款为:“人民检察院根据案件情况,可以引导涉案犯罪嫌疑人自愿参加社会服务,并将完成社会服务的具体表现作为起诉或不起诉决定的重要参考”。第3款可参照《规则》第373条第2款,增设为:“对于自愿参加社会服务的轻微刑事案件犯罪嫌疑人,经检察长批准,制发社会服务令送达犯罪嫌疑人。同时提出检察意见,连同社会服务令副本一并移送有关机关、社区或社会团体组织实施,并要求有关机关、社区或社会团体及时通报社会服务完成情况。按照社会服务令要求完成社区服务且符合不起诉条件的,检察机关一般应当作出不起诉决定。”在此基础上,最高人民检察院还须制定检察机关适用社会服务令的具体规定,进一步明确适用原则、条件、具体程序与要求。

(二)适用原则与条件

适用审前社会服务令应当坚持合法性与有效性、自愿性与强制性、惩教性与公益性相结合的原则,注重法律效果与社会效果的有机统一。具体而言,社会服务令的适用案件范围与适用程序必须合法,选择一种或几种非刑罚处罚措施、确定的社会服务内容与时长均要考虑适用效果;社会服务令是建立在犯罪嫌疑人自愿接受前提下的“责令”,是否接受社会服务考察,涉案犯罪嫌疑人可自愿决定,但检察官一旦制发社会服务令,就具有相对强制性,社会服务的完成情况将作为是否起诉的重要参考;社会服务令承担着对涉案犯罪嫌疑人的惩治与教育功能,同时也不以获取报酬为目的,是犯罪嫌疑人付出时间、运用自身技能自愿参加劳动、服务他人和社会的公益性活动。

基于上述界定,适用审前社会服务令的案件应当具备以下基本条件。第一,案件事实清楚、证据确实充分,犯罪嫌疑人的行为依照刑法已构成犯罪。相对不起诉是检察机关对犯罪情节轻微的刑事案件作无罪处理,不构成犯罪或依法不应当追究其刑事责任的法定不诉与证据不充分无法有力证明犯罪嫌疑人犯罪事实的存疑不诉均不能适用。第二,犯罪嫌疑人认罪认罚。社会服务是犯罪嫌疑人真诚悔过、主动修复被犯罪行为损害的社会关系的积极表现,以犯罪嫌疑人认识到自己行为的损害性、认罪认罚为前提。第三,行为人自愿接受社会服务令且具有相应的履行能力。自愿是行为人参加劳动、帮助他人或服务社会的前提,社会服务的内容具有多样性与可选择性,为了达到社会服务的效果,还需要根据案件的具体情形与犯罪嫌疑人的履行能力,确定服务内容。

(三)服务内容与时长

承办检察官应当根据犯罪嫌疑人所犯罪行所属类别与履行能力确定社会服务的内容。如涉嫌危险驾驶罪的犯罪嫌疑人,可以让其担任交通协管员,进行安全宣传教育、朋友圈自我曝光等宣传普法活动和文明交通劝导、道路救援等交通安全管理活动,在提供交通公益服务的同时,加深对安全驾驶的认识;未成年犯罪嫌疑人,可以让其从事博物馆讲解、在图书馆整理书籍、社区义工等惩罚性较弱、主要突出教育功能的社会公益服务;涉嫌资源环境犯罪的犯罪嫌疑人,则遵循修复性司法理念,让其参与“补植复绿”和“增殖放流”工作,完成相应的生态修复活动;涉嫌电信网络诈骗相关罪名的犯罪嫌疑人,可让其参与社区“反诈”宣传活动。另外,社区义工、扶贫结对等活动都可作为社会服务内容来适用。

社会服务的时长设置,与社会服务令的制度功能直接相关,各国因社会服务性质差异而采取不同的规定。在确定社会服务的最低限度和最高限度时,既要考虑到社会服务令的可操作性,又要体现一定的惩罚性。作为起诉考察方式,社会服务时长受审查起诉期限的限制。我国轻微刑事案件审查起诉期限一般为一个月,为保证实践的相对可操作性,审前社会服务时长可设置为20-60小时、最长完成期限为10天、每天累计从事社会服务时间不超过8个小时。具体时长可由承办检察官根据犯罪嫌疑人所犯罪行、主观恶性、人身危险性程度与认罪悔过表现等因素来确定。

(四)组织实施与要求

审前社会服务由检察机关以检察意见的形式委托给其他行政机关、社区或社会团体等社会服务组织单位完成组织实施、监督管理与完成情况反馈,组织单位的专业性和稳定性是审前社会服务令制度运行的保障。主办检察官在征得犯罪嫌疑人参加社会服务的意愿后,经检察长批准制发社会服务令,同时提出检察意见,连同社会服务令副本移送相应的社会服务组织单位。社会服务令需明确社会服务的内容、时长、组织单位、应当遵守的义务以及未及时完成社会服务的法律后果;检察意见需明确社会服务组织单位的责任、反馈要求并附上《社会服务完成情况反馈表》等。不同于社区矫正中的社会服务主要依托村委会或社区在社区范围内进行,审前社会服务因案件性质与犯罪嫌疑人个人情况的不同而具有多样性,可根据社会服务的不同内容与方式,将犯罪嫌疑人交由相应的社会服务组织单位组织实施。如涉嫌交通肇事和危险驾驶犯罪的,由公安交警部门负责;环境资源类犯罪,由林业、渔业、农业、环保等部门负责;其他在社区或村委会执行更为适宜的,如社区义工、扶贫结对等,以社区或村委会为执行机构。为避免审前社会服务令制度流于形式,组织单位需及时记录犯罪嫌疑人参加与完成社会服务的情况,主办检察官要与社会服务组织实施单位保持密切联系,不定期跟踪抽查犯罪嫌疑人的履行情况,全面考察评估其悔罪态度。

(五)检察机关的职责

作为审查起诉的考察方式,检察机关主导社会服务令适用的全过程。其一,规范审前社会服务令的实施程序与操作要求。包括适用前的讯问与调查,社会服务内容、地点、时长的选择,社会服务令的发出与跟踪监督,社会服务组织单位的移送、联络与反馈,社会服务结束后的评估与案件处置等诸多环节。其二,加强与各机关团体联动,与交警部门、林业部门、社区等合作单位实行常态化合作,建立审前社会服务多元化协作体系,定期培训社会服务组织人员。其三,建立审前社会服务效果评价机制。检察机关作为审前社会服务令的主导者和考察者,完善社会服务完成情况考察的制度规范,作为认定是否真诚悔过的评估依据,通过综合考核,最终决定是否不起诉。决定不起诉的,应当在5日之内向被不起诉人宣布不起诉决定,并将处理结果告知社会服务执行机构;犯罪嫌疑人未按时完成社会服务令的,可延长服务时长或者撤销社会服务令,提起公诉。其四,依托数字技术强化监督。建立审前社会服务令线上监督平台,要求犯罪嫌疑人在进行社会服务时打卡定位,实现轨迹跟踪。

(六)对检察机关的监督

检察机关主导审前社会服务令的过程中,未经法院审查对涉案嫌疑人施加一定义务,审前社会服务令和不起诉的决定均由检察机关作出,存在权限过大、权力滥用的可能,因此,制度设计中必须考虑设置权力监督机制。一是需要明确审前社会服务令的适用条件与范围,符合条件的案件才能适用。二是涉案犯罪嫌疑人有选择是否参加社会服务的权利,对此应充分保障。三是赋予被害人监督权,检察官将犯罪嫌疑人从事社会服务的时间、地点和结果告知被害人,并为被害人提供反馈途径。四是运用听证制度保障异议权,将是否适用社会服务令、社会服务内容与时长以及是否起诉等作为听证的主要内容,邀请犯罪嫌疑人、相关机构、律师等参与其中并发表意见,以保障犯罪嫌疑人的知情权和异议权。

五、余论

本文目前讨论的审前社会服务令制度是在我国现行法律框架下的保守设想与权宜之策。在现行相对不起诉制度框架下,检察机关起诉裁量权的运行空间非常有限,制约着刑事程序法在轻罪治理体系中的作用发挥。借鉴世界其他法治国家的做法,审判定罪对犯罪人施以刑罚并非刑事诉讼程序应对犯罪的唯一有效反应,审前社会服务令制度的程序终结与分流作用可以有更多的作为。基于恢复性、协商性、治理性司法理念,进一步推动轻罪治理体系完善,还需在实体法与程序法中体系性构建社会服务令制度。(37)目前,我国社区矫正中的社会服务不是由司法机关做出的“法令”,也没有具体的程序设计,缺乏强制性与规范性,并不属于严格意义上的“社会服务令”制度。实体法上,应在刑法总则中将“罪后积极恢复行为”规定为法定从宽量刑情节,完善刑法宽宥制度,激励行为人积极补救,挽救受害人损失;(38)舒登维:《刑法应将“罪后积极恢复行为”规定为法定量刑情节》,载《人民法院报》2022年9月29日,第6版。从社会服务的法益恢复、教育矫正、融入社会等功能出发,健全的社会服务令制度可以覆盖审前、审中与审后,作为附条件不起诉考察方式、单独的刑罚种类以及社区矫正的执行方式适用于不同案件。对于认罪认罚的轻罪案件,法官根据案件具体情况,可以直接定罪免刑并责令完成社会服务,也可以在从宽量刑的同时,责令被告人在服刑前或服刑后完成相应的社会服务,或是判处缓刑的同时发出社会服务令,利用社会服务令制度充分激发认罪认罚从宽的制度优势。程序法上,应拓展附条件不起诉的适用范围,将目前仅适用于未成年人的附条件不起诉制度扩大适用到所有轻罪案件,完善其适用条件,确立有针对性和差异化的监督考察项目,建立较为完善的教育矫治体系。(39)陈瑞华:《轻罪案件附条件不起诉制度研究》,载《现代法学》2023年第1期。根据可能判处的刑罚合理设计考察期限,通过社会服务实现行为矫正、形成悔改成效保障并体现一定的惩罚性,进而充分发挥审前社会服务令对刑事诉讼程序的终结作用。