全过程人民民主语境下发挥人民政协专门协商机构作用研究

齐春雷 丁玉莲

(1.安徽省社会主义学院,安徽 合肥 230051;2.湖北省图书馆,湖北 武汉 430060)

党的二十大报告阐述和部署了“发展全过程人民民主,保障人民当家作主”[1](P28)这一重大战略任务,并指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”。[1](P29)人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,为发展全过程人民民主提供了重要制度载体,具有独特、独有、独到的优势。发挥人民政协作为专门协商机构作用是全过程人民民主发展的必然要求和重要内容,要在全面发展协商民主中加强人民政协功能建设、职能优化,在融合全过程人民民主建设中与之良性互动、提质增效。

一、协商民主是实践全过程人民民主的重要形式

“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”,[1](P28)是中国式现代化的本质要求,其全局性、纲领性、引领性作用的发挥必须运用于中国的民主实践,以具体的实践形式来承载。协商民主作为我国全过程人民民主的重要形式,发挥着不可或缺的重要作用。

民主的核心要义是人民的治理,人民能够实质性地参与到政治过程之中。全过程人民民主是最广泛的民主,要实现广大人民群众当家作主的权利,必须扩大民众有序的政治参与,避免“人民只有在投票的时候被唤醒、投票后就进入休眠期”[2](P270)的形式主义民主。我国的社会主义民主之所以能实现人民民主的全链条、全方位、全覆盖,关键在于不仅仅局限于选举民主,同时有“协商民主深深嵌入了中国特色社会主义民主政治的全过程”,[2](P271)且覆盖政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域。中国共产党作为马克思主义政党,坚持人民立场,始终保持与人民群众的血肉联系,协商民主是中国共产党群众路线的具体体现,贯穿在国家各项政治制度之中。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是专门的协商民主制度,人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度也不同程度具有协商民主的内容、体现协商民主的理念,构成了我国全过程人民民主有机衔接的政治制度体系,为实现、发展全过程人民民主提供系统全面的制度保障。协商民主作为推动民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基础性环节,丰富充实了社会主义民主过程。“人民通过选举、投票行使权利”的选举民主和“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商、尽可能就共同性问题取得一致意见”[2](P270)的协商民主相辅相成、相互补充、相得益彰,成为我国全过程人民民主的两种重要形式,从而超越了西方竞争性选举民主的单一模式。

习近平总书记强调“社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践”。[2](P269)民众能够切实参与国家政治生活、社会管理的整个民主实践过程,真正能够当家作主。全面、广泛、有机衔接的国家治理层面的民主协商制度体系,不仅构成了全过程人民民主环环相扣、畅通的制度程序,而且使得全过程人民民主的实践形式丰富、多样、多层。社会主义协商民主从宏观层面国家的政治协商、中观层面的行政协商到微观层面的基层协商,以多样化、立体化的协商格局形成了上下互动和左右联动。民主协商不仅作为全过程人民民主的重要环节,而且有机融入民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节之中。例如,人民代表大会制度虽然体现选举民主,但在立法工作中也有与相关各界群众的人大协商、立法协商,人大代表候选名单在选举前要经过民主协商产生,人大代表履职要通过民主协商加强与民众联系互动,听取、吸纳民情民意,从而使民主协商成为各级人大职能履行的基本方式;政府在重大决策前和决策实施过程中要经过座谈、公示、听证、评估、网络等多种方式,同民众进行行政协商,以此夯实公共决策的民意基础;而通过人民团体协商、社会组织协商,则更好地组织群众参与公共事务,促进坚持党的领导和政府依法管理、民主管理;在民主协商中,各界群众提意见、作批评,也行使了对党委政府工作的民主监督权利,……由此民主协商在五个民主环节运行中的有机贯通使全过程人民民主得以顺畅运行并形成完整的全链条闭环,既体现了民主的广度,也拓展了民主的深度,使得全过程人民民主具有持续性和实质性,而不是西方民主间歇性、表面化的民主。广大人民群众不仅参与选举,而且拥有广泛的协商权利,能够全面参与各领域、各层次的国家治理、社会管理,就国家经济社会发展的重大问题和最关心、最直接、最现实的利益问题等表达诉求、影响公共决策,最广泛的社会主义民主得以体现。

在中国共产党的领导下,国家治理、社会管理的公共性问题通过多种形式的民主协商,引导参与各方畅所欲言,充分交流、深入沟通、表达诉求,在平等、真诚、有序的政治参与中,博采众长、广开言路,各方意见建议充分交流交锋交融,推动找到诉求、利益的最大公约数,使尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于国家治理的各领域、各方面、各层级,从而体现全过程人民民主的实效性。“在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家作主的过程。这样做起来,国家治理和社会治理才能具有深厚基础,也才能凝聚起强大力量。”[3](P73-74)社会主义协商民主生动鲜活的实践使人民民主得以走深走实,和国家意志有机统一,解决广大人民群众“急、难、愁、盼”的焦点、“堵点”问题,使人民共享国家治理、社会发展的成果,不断提升获得感、安全感、幸福感,最真实、最管用的社会主义民主得以体现。

二、人民政协在发展全过程人民民主中具有独特优势

人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,基于天下为公、兼容并包、求同存异的协商文化传统,将巩固与发展最广泛的爱国统一战线与发展全过程人民民主融合互动、共同推进,其独特的制度安排在中国特色社会主义民主政治中发挥着独特优势和重要作用。

人民政协是最广泛的爱国统一战线组织,在中国国家治理体系中是不同于权力机关、行政机关的重要组成,在国家、政党与民众之间形成桥梁纽带,为包括海内外中华儿女在内的广大统一战线成员参政议政、共商国是提供具有最广泛代表性和最大包容性的制度平台。新时代统一战线是全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的最广泛的联盟。作为爱国统一战线的组织,人民政协拥有34个界别和完备的四级组织机构,参与主体涵盖各党派、各团体、各民族、各宗教、各阶层、各界人士。人民政协的制度安排契合人民当家作主的本质要求,把协商民主贯穿于履职尽责的全过程,作为专门协商机构,其协商议题广泛涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明各个领域、各个方面,全链条、全覆盖、全方位地贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各环节。每年全国政协的全体会议与全国人大全体会议同期召开,政协委员不仅讨论政协的相关事项,同时列席全国人大会议,参与全国人大有关“一府两院”工作报告讨论、相关法律法规修改,成为中国全过程人民民主的生动实践。

习近平总书记指出,“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展,把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序”[4]。政协协商集协商、监督、参与、合作于一体,上通下达,将社会各界群众的意愿、诉求、智慧反映进国家决策系统,同时把党中央的决策部署贯彻下去,充分体现我国社会主义民主“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的特点优势。协商领域立足“五位一体”的总体布局,从国家立法的宏观层面到百姓生活的微观现实,从而使人民在政治生活中充分享有知情权、参与权、表达权和监督权。人民政协能够在重大决策之前和决策过程中,组织推动政协各界专业人士深入调查研究论证。四级政协组织60多万名政协委员处于国家治理的第一线,汇集着跨界别、广领域、多学科的专业人士,具体致力于全过程人民民主实践,拥有人才荟萃、智慧密集的资源优势,能够围绕党委政府的中心工作,聚焦群众关心关注的重点,展开深度的调查研究,使建言献策更具专业性、针对性、操作性,建言建在需要时,议政议到点子上,破解国家和地方经济社会发展的难点,为党委政府决策提供有益参考和重要依据,有利于助推决策的民主化和科学化,有利于决策更能体现最大公约数。同时,在政协协商中将党委政府的重大决策部署与基层群众进行交流互动,把决策实施过程中各界别群众反映的突出性、共性问题及时反馈,助推决策更加精准有效,更加符合群众需求。

人民政协作为多党合作的重要组织机构,通过新型政党制度框架下多样化的协商民主实践、灵活的整合机制,与党委政府工作有效衔接,在全面发展协商民主中发挥独特的沟通功能,为民主党派和中国社会各阶层群体有效参与协商治理搭建开放包容的制度化平台,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等。在加强界别协商、专题协商、提案协商、对口协商等传统形式的同时,创新网络议政、远程协商等新形式,培育协商文化,提升协商质量,充分激发协商民主效能。涉及全国各族人民利益的公共决策,在全社会中广泛协商;涉及地方群众利益的公共决策,在该地域广泛协商;涉及特定群众利益的决策,在该特定群体广泛协商,从而在国家政治生活和社会生活之中具体现实地落实人民当家作主的广泛民主权利。坚持民主协商于决策之前和决策实施之中,在重大决策出台之前深入了解群众的所想、所盼、所思、所求,在决策过程中注重通过协商汇聚群众的智慧力量,助推党委政府的科学决策和民主决策,在决策部署、落实过程通过协商开展民主监督,推动协商成果的转化落实,从而促进人民群众的意见建议能够全过程地融入决策。通过完整的制度程序和参与实践,将扩大各界有序参与、寻求最大公约数做到实处。通过政协协商,充分吸收方方面面的意见建议,一方面使广大民众对党的政治主张、路线理论、方针政策加深理解接受;一方面畅通不同的利益诉求进入决策程序,使党委政府的决策广泛听取专业性意见、建议、批评,有利于及时发现存在的矛盾问题,改正失误、纠正错误,提升公共决策的科学性、合理性;同时,使公共权力的运行更为规范透明,更符合最广大人民群众根本利益。

三、发挥人民政协专门协商机构作用的路径思考

党的二十大报告强调全面发展协商民主要“发挥人民政协专门协商机构作用”,“提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平”,[1](P29)这对新时代人民政协工作提出了更高期待,同时也为人民政协发挥专门协商机构作用拓展了更广阔的空间舞台。人民政协要适应发展全过程人民民主的新要求,在全面发展协商民主中找准发力点,进一步强化功能,提升履职水平,挖掘自身潜能,彰显应有价值。

(一)坚持以人民为中心的发展思想

坚持以人民为中心是全过程人民民主的本质要求,要坚持人民至上,把坚持以人民为中心的发展思想贯穿于人民政协专门协商机构作用发挥的全过程,坚持协商与民、协商为民。一是坚持党的全面领导。全过程人民民主坚持人民的主体性,根源于中国共产党的人民属性。坚持党的全面领导是发展全过程人民民主的重要原则和根本保证。人民政协是中国共产党领导的政治共同体,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统揽政协工作,始终把党的全面领导贯穿于发挥人民政协专门协商机构作用的各阶段、全过程。政协党组在政协工作中要“把方向、管大局、保落实”,确保党中央大政方针、决策部署的贯彻落实。始终围绕党委政府的中心工作履行政治协商、参政议政、民主监督职能,做到党委有号召,政协有行动,党委有部署,政协有落实,确保人民政协专门协商机构作用的发挥始终保持正确的政治方向。二是坚持人民主体地位。要以实实在在办好国家治理难事、社会发展要事、民生改善实事作为协商的目标导向,协商选题要充分吸纳群众的意愿建议,协商过程要积极听取各方面人士的声音,进一步畅通各层级、各界群众有序参与的渠道,最大限度地吸纳各界群众成为政协协商主体。充分发挥人民政协作为统一战线组织的政治优势,搭建覆盖从中央到省、市区县、街道基层各个层面的协商平台,协商过程要注重平等尊重、宽松和谐,着力营造“既畅所欲言、各抒己见又理性有度、合法依章的良好协商氛围”,[5](P269)促进不同思想观点的充分表达、深入交流,保障人民群众行使应有的民主权利,最大限度地包容不同的诉求,最大程度地凝聚群众的智慧力量。三是坚持融合基层治理。基层处于国家治理第一线,各种矛盾问题肇始于基层、多发于基层,要做好防范,将各种风险隐患化解于萌芽状态,应当重心下沉,推进政协协商与基层协商的有效衔接、与基层治理的深度融合。建立并完善政协委员联络室、“民生议事堂”等基层特色协商平台,围绕党委政府工作重点、群众生产生活难点、社会治理焦点,深入宣传党和国家方针政策,推动群众“急、难、愁、盼”问题的解决,协助党委政府协调关系,理顺情绪,化解矛盾,凝聚共识。

(二)加强人民政协制度化、规范化、程序化建设

党的二十大报告指出,要“健全发挥民主党派和无党派人士在政协有效履职的机制,拓展不同意见观点交流交融的平台渠道,提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平”。[1](P29)为此,要支持、鼓励各级政协组织围绕全过程人民民主的要求完善机制,探索、创新、搭建各种制度化协商平台。一是完善制度建构。在运行机制上要重视加强制度化、规范化、程序化的功能建设,将人民政协专门协商机构纳入党和国家全过程人民民主发展的顶层设计,将政协协商民主建设纳入党委总体的工作部署和议事日程,协商的主要原则、程序应按照《中国共产党政治协商工作条例》的规定具体细化,增强操作性、针对性,不断拓展协商内容,完善协商程序,健全协商规则,充实全过程人民民主的政协实践。二是创新履职平台。适应数字时代的趋势和要求,着力加强“数字政协”建设,构建从线上到线下、从会场到现场、从集中到分散的立体化、多渠道协商平台,辐射国家经济社会发展的各领域、各方面。使政协委员和各界群众能够通过手机及时、直接、交互性参与政协的重点协商活动,提出意见建议,使得参政议政更为便捷,更贴近群众。三是整合资源力量。要改变政协内外的条块分割、各自为政,探索全国政协组织系统联动机制,完善互联互通、资源共享、有机贯通的立体式工作体系,通过制度再造、流程优化和模式创新,实现各层级、各领域平台贯通、渠道畅通,加强系统内部更为紧密的高效统筹、有机联动、配合协同,同时加强政协协商与其他协商民主渠道的有效衔接,从而促进资源力量的优化配置、整体效能的提档升级。

(三)优化人民政协民主监督职能

政协民主监督以团结、民主、和谐为本质,突出协商、参与、合作的精神,不具有强制约束力,而更多靠民主、平等、协商的精神以真知灼见来说服人,协助党委政府解决问题,推动落实,汇聚合力,增进团结,有利于把党委政府的决策部署转化为社会各界的思想共识和行动自觉。发挥人民政协专门协商机构作用,要使政协民主监督更精准、更深入、更有效。一是拓展包容性。政协民主监督蕴含着天下为公、求同存异等中华优秀传统文化精髓,作为非强制性、非排他性监督,体现兼容并蓄的政治价值,应按照全过程人民民主发展的要求,创新扩大社会各界群众有序参与政协民主监督实践的方式方法,畅通不同利益诉求表达渠道,实现人民群众的知情权、表达权、参与权与监督权,如邀请相关界别群众参与政协民主监督活动,组织各级政协委员深入基层听取民意,探索创建搭建“互联网+”的线上监督方式,实现全天候、立体性的监督……从而更广泛地倾听民意,集中民智,保证监督的真实性和有效性。同时,尊重差异,化解分歧,增强合力,增进各方面对党委政府决策部署的理解认同,夯实共同的思想政治基础。二是突出建设性。政协委员来自各党派、各团体、各界别、各阶层、各行各业,具有较强的代表性、广泛的联系性和专业水准、开阔视野,且政协民主监督超脱于党委政府部门、局部利益之外,更具有公正性、客观性。要及时反映来自各界、各方面人民群众的监督意见、建议、诉求,多从不可行性论证角度提出建设性改进意见,帮助提升党委政府决策论证的全面性、科学性、合理性。三是完善系统性。要把政协民主监督贯穿于政治协商、参政议政的职能履行过程,以整体性思维探索完善“协商+监督”的工作机制,完善组织领导、知情、协调、反馈等机制,将民主监督与课题调研、专题协商、反映社情民意信息等工作有机结合,整合资源、增强整体效应,使政治协商、参政议政与民主监督三项职能功能互补、成果互促、优势叠加。可运用大数据、云计算深入研究分析公共决策的相关资料信息,使监督工作更加精准,成效评价更加科学。

(四)完善委员联系界别群众制度机制

广大政协委员是政协各项职能发挥的重要主体,也是协商民主的重要主体,由各族、各界群众郑重协商产生,代表各族、各界群众参政议政、履职尽责,必须加强与各自所在界别群众的联系,强化委员责任担当,充分发挥桥梁纽带作用。一是明确制度保障。推动政协委员联系界别群众,涉及政协组织、界别、委员和群众等多方力量,要对这项工作的机制方法、组织保障作出综合性、系统性的明确规定,从而提供全方位的制度保障。要明确对界别工作的要求,建立相关制度和工作计划。进一步健全主席会议成员联系界别制度,充分发挥专委会联系界别的作用,可以设立界别委员工作室作为突破口,建立联系基层群众工作机制。二是健全活动载体。充分挖掘各界别的履职潜力,要搭建开展经常性界别活动的有效载体,为委员联系界别群众提供坚实基础。改变有的界别没有依托单位、工作上过于松散的现状,明确界别组织的相应依托单位,确定界别召集人。[6]充分运用委员工作室、社情民意信息联系点、政协网站、微信公众号、微信群等线上线下多种渠道,有条件的界别,可以以界别名义单独建立委员工作室,有条件的街道、乡镇、社区可以依托现有的党群工作站设立委员工作站。可与新媒体合作,建立健全网上联系群众工作机制,拓展网上联系群众的新平台、新渠道、新空间,选择群众关心的重大事项,开展服务宣传网络宣讲等活动,了解群众需求,研究分析群众反映问题,使委员同界别群众的联系工作做到全天候、全覆盖,将履职活动进一步广泛延伸到界别群众,系统了解、反映不同阶层群体的利益诉求,打通联系服务群众的“最后一公里”,增强同基层协商的融合度,同界别群众的贴近度,查民情,听民意,解民忧,聚民心。三是提升调研能力。要鼓励支持政协委员着力提升调查研究能力。要深入基层一线,综合运用实地调研、跟踪调研、自主调研、网络调研等多种形式,通过座谈交流、协商议事、谈心谈话等加强与界别群众的联系,加强与利益相关方的协商、沟通、交流。在重大决策之前和决策实施之中,提出的任何意见建议都应建立在前期深入调查研究的基础之上,有充分的事实依据,从而提升协商质量。