关于加快推进“法治焦作”建设的研究

冯怡霏 赵 军

（1.焦作大学人文学院，河南 焦作 454000；2.焦作大学经济管理学院，河南 焦作 454000）

公共法律服务起源于法律援助。随着司法制度的不断健全，法律援助已经演化成了一种法律服务，特别是在“有限政府”时代，从一种公益行为转变成了一种国家的义务行为。党的十八大以来，我国对公共法律服务体系的建设给予了极大的关注，十八届四中全会更是把“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”作为新的重点发展方向。《全国公共法律服务体系建设规划(2021—2025年)》提出，到2035年，我国将基本建立起与法治国家、法治政府、法治社会基本一致的现代公共法律服务体系[1]，以期基本实现“全民共同享有公共法律服务成果”的目标。

1.焦作市推进“法治焦作”建设现状分析

1.1 “法治焦作”建设现状分析

近年来，焦作市政法系统大力实施平安焦作、法治焦作建设，人民群众幸福感、安全感持续提升。焦作市人民政府常态化府院联动机制在中央全面依法治国委员会办公室发布的《关于第二批全国法治政府建设示范地区和项目命名的决定》中获命名。在2022年度法治河南（法治政府）建设考核中，焦作市获得了优秀等次。同时，由于焦作市经济社会发展迅速，社会各类矛盾纠纷增多，如何防范化解社会治理风险、维护社会稳定，是政府亟待解决的工作，而要加强和创新社会治理能力，运用法治思维和法治方式解决问题，高质量、便捷的公共法律服务是必不可缺的。

1.2 公共法律服务助力“法治焦作”建设成效显著

目前，焦作市11个县市区均已设立公共法律服务中心，实现全覆盖。县级公共法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务工作站和村级公共法律服务工作室等全面建设，并对“12348”公共法律服务热线进行了更新、扩建，加上“焦作市掌上12348”微信公众号，覆盖城乡居民的公共法律服务体系已基本成形。同时，通过持续改进公共法律服务业务管理系统，还将“互联网+公共法律服务”的功能充分发挥出来，为各类市场主体提供全面的法律服务，有力推动了法治建设工作的深入开展。但是，在实践中也出现了一些问题，公共法律服务助力社会治理、维护社会稳定的作用仍未得到有效发挥。

2.焦作市公共法律服务存在问题及原因分析

2.1 焦作市公共法律服务存在问题

2.1.1 公共法律服务保障措施不到位

⑴ 公共法律服务人员保障不足。在实施公共法律服务过程中，人员问题是关键。相对于其他的公共服务，公共法律服务需要更多的专业化人才，这就需要建立一支具有较高法治素养和较强业务能力的专业人才队伍，而焦作市法律援助机构和人员队伍建设工作现阶段仍存在的突出问题是：一是在岗人数不足，多数县区法律援助机构实际在岗在编工作人员不足5人，个别县区更是不足3人，不利于后续工作高质量发展；二是人员专业化程度不够，各县区法律援助机构中具有法律专业背景的工作人员较少，这导致法律援助工作难以精细化管理，在日常的案件办理、发放案补及归档登记等工作环节粗糙，不利于法律援助工作的精细化、规范化和专业化发展。

⑵ 公共法律服务平台建设不完善，各平台之间融合不充分。首先是热线平台，按照焦作市的要求，12348法律热线咨询平台由市级统一接听后再转交县区办理，县区并不直接接听民众热线电话，因此焦作市基层公共法律服务热线平台并未正式建立起来。另外，虽然焦作市公共法律服务有“焦作掌上12348”微信公众号，向群众提供法律援助、调解、律师、公证、司法鉴定等服务，并开通了在线留言咨询功能，收录了全市注册备案的法律服务工作者的相关信息以及各法律服务机构的地理位置、投诉电话等，但在操作中，很多功能并未实际开通，业务办理仍需当事人到线下实体平台办理，公共法律服务尚未实现“一网通办”。同时，比较权威的政府网站，如司法行政网、公共法律服务网等网络建设并不完善，使用率低，并且存在线上线下信息共享交流机制不顺畅的问题。

2.1.2 公共法律服务城乡资源配置不均

⑴ 政府部门没有充分认识到公共法律服务在促进乡镇治理中的重要作用，也没有对乡镇公共法律服务现状进行全面了解，提供公共法律服务的职责绝大部分由司法行政机关承担，没有形成政府购买服务的意识，使得法律服务供给主体单一，社会力量参与少，法律服务供给质量不高。同时，乡镇经济发展水平一般，办公经费少，推动公共法律服务的难度很大，影响了公共法律服务的供给质量，造成城乡服务资源配置不均的现象。

⑵ 法律服务资源分配不均衡。目前焦作市法律援助机构人员编制数200个，在编在岗实有人数32人，各县区法律援助机构工作人员在日常业务量逐渐增加的背景下，仍未达到实有在编在岗5人这一最低要求。而到乡镇一级，在岗人数更难达到，部分乡镇存在着律师资源严重不足，未能满足社会需求。

2.1.3 公共法律服务成效不显著

⑴ 某些方面发挥作用不明显。法律援助在保障困难群众和弱势群体及民生领域发展后劲不足，民事法律援助业务宣传力度不够，群众对于法律援助政策的知晓率较低。除此之外，调解员中有些是基层的法律服务工作者，有些是主管部门的工作人员，他们不具备专门的法律知识，更多的是采取摆事实、讲道理的方式，一方当事人的期望值较高，而另外一方则只是想要推卸责任，没有对有关的法律法规做出足够的说明，这就造成了调而不解、久调不决的现象。

⑵ 部分案件流于形式。由于法律援助的成本较低、周期较长，律师在办理法律援助时，往往会将更多的时间和精力投入到经济利益较大的案件中，从而造成了一些律师的工作质量低下。办理刑事法律援助工作时，刑事辩护案件和法律帮助案件质量有待提高，案件质量评估和旁听庭审过程中个别刑事辩护和大部分法律帮助案件流于形式，未能对受援人提供实质性援助或者帮助。

2.2 焦作市公共法律服务问题存在的原因分析

2.2.1 政府对公共法律服务的认识有待进一步提高，公共法律服务体系需进一步完善

⑴ 在公共法律服务体系的建设中，更多地注重在宏观层次上的总体规划[2]，而在产品体系建设、经费落实、人才体系建设、考核评价体系建设等方面没有进行细致的研究。

⑵ 公共法律服务产品体系还没有真正建立起来。如焦作公共法律服务网主页设置的政府信息公开、法律援助、司法鉴定、公证服务、基层法律服务、国家统一法律职业资格考试、人民调解和仲裁服务8个板块，功能单一，主要局限于查阅政策文件。

⑶ 协同共建机制尚未形成。究其原因，主要是由于没有从依法治国、依法行政、依法执政、法治社会等战略层面上，充分认识和了解公共法律服务对推动法治政府建设的重要意义，没有足够地重视和支持，也没有将相应的资金投入到公共法律服务的建设中，从而造成了司法行政机构“孤掌难鸣”的窘境。

2.2.2 公共法律服务的宣传力度不够，民众的参与性不高

⑴ 公共法律服务宣传不到位。主要体现在宣传工作不精细，没有深入调研了解群众需求，没有在做深、做细、做实上下功夫。一是开展宣传的形式单一，近年来焦作市在开展公共法律服务宣传中的做法主要有发放普法报纸、集中开展法治讲座等，宣传形式单一，导致无法调动群众的积极性与参与度，宣传效果不佳。二是公共法律服务宣传需求导向不明确，宣传内容千篇一律，缺乏针对性和指向性。比如开展公共法律服务宣传时，对群众的法律需求把握不准，缺乏针对性，或者只是简单地解释法律条文，导致群众兴趣不大。

⑵ 公共法律服务民众参与度较低。焦作市民对公共法律服务知之甚少，对公共法律服务的使用频率也不高。通过对“12348”热线的使用情况分析，虽然焦作自2018年“12348”热线开通以来，月平均话务量有了较大的增长，但是，与全省其他城市相比较，焦作市的“12348”业务总量一直处于中等水平。另外，部分群众对什么情况可以申请法律援助，如何申请等知之甚少，一些群众认为，公共法律服务就是指有事可以请免费的律师为自己提供免费的法律咨询等服务。

2.2.3 公共法律服务供给与需求之间渠道不畅通

从公共法律服务的供给内容来看，目前焦作市在法律服务方面，主要有“法治宣传”“法律咨询”“法律援助”“人民调解”“公证”等传统形式。从公共法律服务提供层级看，焦作在县城与乡镇之间、乡镇与农村之间提供的法律内容是一致的，并没有考虑到每个乡镇的实际。不同的社会群体对法律的需求也是千差万别的，“千篇一律”的公共法律服务无法满足群众对公共法律服务日益精准、多元化的需求。此外，以公共法律服务为对象的调查研究少，对群众所需的公共法律服务产品、专项法律服务活动掌握不全面，导致政府与群众之间未建立起高效顺畅的供需通道，群众获得感低。

3.完善焦作公共法律服务体系，助力“法治焦作”建设的对策与建议

3.1 优化公共法律服务措施，保障服务需求

⑴ 探索开展公共法律服务、公益法律服务的新路子。进一步培育公益法律组织，扩大法律服务队伍的规模，规范法律服务人员的执业范围，挖掘社会上潜在的法律服务人才资源，拓宽人才引进渠道，结合“大学生村官”“三支一扶”等政策，吸纳高校法律专业人才从事法律服务工作，高校法律专业人才具有较强的专业性，能够弥补法律服务供给不足的缺陷。

⑵ 推进热线服务与网络平台优化升级。一是把大数据和其他信息技术与公共法律服务结合起来，建立信息化的法律服务平台。完善“互联网+公共法律服务”模式，推动网上咨询、网上办理和网上服务，为人民群众提供优质的法律服务。二是提升“12348”法律服务热线服务质效，建立以接听率、工单率、留言回访率、满意度为指标的服务评价体系，提高服务质量。

3.2 创新公共法律服务供给模式，强化服务效能

⑴ 通过创新公共法律服务供给方式，采用网络平台提供公共法律服务，利用抖音、微信、微博、行政在线等媒体，开展法律服务在线咨询、法律知识在线推送等法律宣传和普及活动，扩大公共法律服务覆盖范围，将公共法律服务融入到人们的日常生活中，让群众了解公共法律服务的内容，掌握基本的法律常识，达到群众对公共法律服务“抬头可见、举手能及、扫码可得”的效果。

⑵ 通过对公共法律服务模式的创新，实现均衡、普惠性和城乡一体化的公共法律服务，满足人民群众多元化的需求。一是整合焦作市律师队伍与服务，解决法律资源紧缺、律师工作时间与群众法律需求的矛盾。二是建立公共法律服务群组模式，由群众和法律顾问、法律工作者组成微信群，形成一个全方位的法律服务网络，为公众提供一个普惠平等、高效优质的法律服务之“家”[3]。

3.3 完善法律服务保障制度，提高法律服务质量

⑴ 强化公共法律服务的资金保障。应增加政府对公共法律服务的购买力度，并构建以政府投资为主要资金来源的法律服务经费保障体系[4]。同时，拓宽公益法律服务经费的筹措渠道，通过建立基金和捐赠等形式，将社会资本引导到公共法律服务中去。此外，还应完善项目经费的审计监督机制，确保公共法律服务经费“专款专用”。

⑵ 完善公共法律服务的制度保障。加强法律服务标准化建设和质量监督，促进公共法律服务质量的提高。建立公共法律服务的竞争机制、群众评价机制、专业评价机制、监督机制[5]，将公共法律服务体系建设、服务质效作为法治建设监测评价的重要内容，把基本公共法律服务纳入高质量发展的考核指标。

⑶ 建立部门协同工作机制。实现司法部门与相关职责部门良好联动，形成工作合力。在焦作市开展公共法律服务的实践中，应坚持政府、司法机关和相关单位按照各自的职责分工，改变行政司法机关的“自弹自唱”现状。建立公共法律服务推进工作领导小组，明确各相关单位职责分工，协调解决工作开展过程中出现的突出问题，实现各单位多家“合唱”，探索推进公共法律服务基层治理的最优路径。

4.结语

在法治国家、法治政府、法治社会协同推进的大背景下，如何防范化解社会治理风险，维护社会稳定，是政府亟待解决的问题，而要加强和创新社会治理能力，运用法治思维和法治方式解决问题，高质量、便捷的公共法律服务是必不可缺的。焦作市的公共法律服务体系建设，必须立足于自己的发展现状，立足于社会的需要，从完善公共服务平台、制度机制等方面，建立覆盖“全领域、全时空”的法律服务网络，实现线上线下融合，不断提高公共法律服务质量和能力，促进依法治国，建设法治焦作。