突发公共卫生事件中应急志愿服务存在问题及对策

皇甫柏会

（焦作师范高等专科学校心理健康教育与咨询中心，河南 焦作 454000）

志愿服务是指不以获取报酬为目的，由公民基于自由意志从事的各种社会公益服务[1]。现代志愿服务的范围逐步扩大到紧急情况下的突发事件应急救援领域，也就是应急志愿服务。应急志愿服务是由志愿者、志愿服务组织和志愿服务组织者提供和开展的在应对自然灾害、意外灾害、社会安全事件和公共卫生事件等公共突发事件中的志愿服务[2]。应急志愿服务在一定程度上弥补了应急治理中政府和市场的缺陷。自2008年起，我国应急志愿服务开始进入专业化、组织化发展阶段，已逐渐发展成为国家应急体系的有机组成部分。

突发公共卫生事件是指突然发生的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒等严重影响公众健康的事件，这些事件造成或者可能造成公众健康的严重损害[3]。从突发公共卫生事件的定义中不难看出，其具有突发性、复杂性、群体性、多元性、综合性等特征。因此在突发公共卫生事件发生后，作为应急管理主体的政府，单纯组织专业力量应对是远远不足的，还迫切需要广泛的应急志愿服务参与。作为应急力量的重要组成部分，应急志愿服务在突发公共卫生事件中是重要的应急管理主体[4]，在突发公共卫生事件应急管理中，志愿者的应急志愿服务作为应急力量的重要组成部分，越来越成为国家治理突发事件的重要力量。

在志愿者队伍不断发展壮大的过程中，作为公益性服务的应急志愿服务，其体系建设过程中所存在的问题逐渐凸显，这造成了资源的浪费和公信力缺失。在应急志愿服务中如何促进志愿者的有序参与，发挥其优势和最大作用，是当前研究的重点问题。课题组在对河南省焦作市志愿者在突发公共卫生事件中应急志愿服务现状研究的基础上，从志愿者基本情况和法律保障、管理机制、志愿能力、专业培训、服务内容、服务效果等方面入手，借助网络问卷调查平台“问卷星”编制了调查问卷，于2022年7月向焦作市有代表性的志愿者队伍和代表发放调查问卷550份，回收520份，通过问卷整理与数据统计分析，对焦作市应急志愿服务工作的现状和存在的问题进行梳理和汇总。

1.突发公共卫生事件中应急志愿服务的现状

突发公共卫生事件应急志愿服务是社会公众参与社会治理的重要内容和有效组织形式。在2020年新冠肺炎疫情防控期间，焦作市志愿服务组织和广大志愿者弘扬志愿服务精神，开展了一系列志愿服务，党员志愿者发挥先锋模范作用，居民群众、干部职工、师生、青少年等群体积极参与，他们投身到入户排查、联防联控、公益宣传、消毒防疫、隔离人员服务、应急保障、心理疏导等工作中，发挥了重要作用。

2.突发公共卫生事件中应急志愿服务存在的问题

2.1 志愿者基本情况

在性别方面，男性志愿者占比48.2%，女性志愿者占比51.8%。在年龄方面，31至40岁的志愿者占比42.4%，30岁以下的志愿者占比37.2%，41至50岁的志愿者占比13.2%，50岁以上的志愿者占比7.2%。

2.2 应急志愿服务存在的问题

2.2.1 法律保障不足

一是志愿者参与应急志愿服务的权益保障不完善，只有7.8%的志愿者认为其了解相关的政策，志愿服务受到了保障；92.2%的志愿者对于志愿服务的相关政策不了解。二是志愿者的频繁“进出”不利于建立长效的服务机制，58.3%的志愿者服务时间不超过半年，32.4%的志愿者服务时间不超过三年，只有9.3%的志愿者服务时间达到三年以上。这些数据表明当志愿者的权益无法得到法律制度的合理保障时，志愿服务动力可能会随之衰减，进而出现退出志愿服务队伍的现象。

2.2.2 管理机制缺失

应急志愿服务工作的长期组织和开展，与制度化的管理机制紧密相关。调查中发现，突发公共卫生事件中的志愿者队伍缺乏专业的制度化管理机制，组织运行较为松散。一是志愿者相应的管理机构缺乏，51.3%的志愿者表示有专门的管理部门对其负责，35.2%的志愿者表示没有所属的管理部门，13.5%不清楚管理部门的设置情况。二是志愿者组织混乱，主要表现为志愿者报名注册形同虚设，只有78.2%的志愿者在志愿平台上完成了报名注册，21.8%的志愿者未完成系统报名注册，造成志愿者管理资源未得到有效利用。

2.2.3 志愿服务能力有限

突发公共卫生事件的特殊性决定了其对志愿者的要求比较高，如需要具备较高水平的专业知识技能、充沛的体力体能、良好的心理素质和协调的团队配合能力，因此志愿者服务的专业能力也是大家普遍关心的问题。在2020年新冠肺炎疫情突发公共卫生事件中，我们看到，尽管志愿者们在精神上对志愿服务有着可嘉的热情，但人员构成和专业能力方面仍存在一些问题。一是志愿者人员构成单一，调查显示，志愿者身份最多的是退休人员，占比40.1%，然后是党员占比32.2%，大学生占比20.3%，最少的是其他人员占比7.4%，这使得志愿能力受到一定程度上的制约。二是业务领域结合实践不够，调查显示，紧密结合本地实践开展志愿服务的仅占30.2%，为满足自身业务需求开展志愿服务的占26.4%，按照常规模式开展志愿服务的占43.4%。

2.2.4 专业培训不够

由于突发公共卫生事件对志愿者服务要求高，因此服务前的应急管理专项培训就尤为重要。调查中发现志愿者队伍的专业培训不够，直接导致志愿者在服务中面临压力和挑战。一是培训的效果不佳，48.2%的志愿者觉得培训对其帮助较大，42.1%的志愿者觉得培训的帮助一般，9.7%的志愿者觉得培训没有任何帮助。二是培训的深度不够，现有培训主要以动作的技能培训为主，如信息服务、操作规范等，其他内容相对匮乏，如志愿精神分享只占培训内容的18.9%，服务方式管理不规范。

2.2.5 服务内容单一及服务方式管理不规范

突发公共卫生事件中一些志愿服务内容难以满足居民的实际需求。造成这种情况的原因，一是部分突发公共事件应急志愿服务内容单一、缺乏深度，54.8%的志愿者反映参与的志愿服务内容构成单一，33.4%的志愿者觉得志愿服务的内容一般化，11.8%的志愿者表示在所擅长的领域和类型上做了不同的服务内容。二是服务方式管理不规范，40.2%的志愿者认为管理方式单一，30.3%的志愿者认为管理方式流于形式，29.5%的志愿者认为服务方式管理规范。这都反映出突发公共卫生事件中志愿服务缺乏多样性且服务过程不深入，导致志愿者在服务过程中很难实现自我价值。

2.2.6 效应发挥不足

突发公共卫生事件中的志愿者招募方式有政府招募、社区招募、个人主动参与等，在一定程度上有效保证了卫生防疫、应急救援、新媒体宣传等岗位的人员供给，但临时性、短期化缺点也比较明显，无法有效发挥整合作用。一是在志愿者来源方面，政府招募比例为45.6%，社区招募比例为33.7%，个人主动参与比例为20.7%，除政府招募外，其余两种招募形式都是本着公益热情来参与服务的，缺乏激励机制，导致参与服务的积极性得不到长期保持，难以达到服务目标。二是在志愿岗位和个人能力匹配方面，33.2%的志愿者认为完全匹配，29.2%的志愿者认为匹配一般，37.6%的志愿者认为不能匹配。这就出现在普通岗位的志愿服务“僧多粥少”，而专业岗位上缺乏专业人才资源，志愿者与服务最终不能实现有效对接。

3.健全突发公共卫生事件中应急志愿服务的对策

3.1 完善法律法规，实现权益保障和长效发展

与一般志愿者的情况不同，由于应急志愿服务志愿者面对的是充满挑战和风险的志愿服务，更容易受到人身和财产安全的双重威胁，在健全的法律制度的保障下，志愿者的自身权益和志愿服务行为就有了保障，这也助推了应急志愿服务体系的发展和完善。针对此问题，西方国家已经建构起较完备的应急志愿服务法律体系，解除了应急志愿者的后顾之忧。然而我国目前还没有出台一部全国性的法律来指导应急志愿服务的工作[5]。因此，我国急需完善应急志愿服务的法律法规，制定和颁布一部全国性的法律，并在此基础上制定出符合地方实际情况的规定条例，使应急志愿服务体系实现规范化。

同时，为了保障整个法律体系的完整性，也要注重应急志愿服务法律与其他相关法律的一致和兼容，从而实现长效发展。

3.2 健全组织管理，推进精准调度和有序参与

科学、健全、完善的应急志愿者组织管理系统是应急志愿者有序参与应急治理的制度基础。突发公共卫生事件中的应急志愿服务是一个涉及多层级政府部门和多元社会力量的复杂社会系统工程，其长期发展离不开有效的组织管理机制[6]。建设该管理机制可做以下尝试：一是将志愿者的专业信息纳入数据库，推动应急志愿服务志愿者的统一分类管理、认证和协调组织，可以借助“志愿河南” APP服务平台，建立严格的志愿者准入机制，规范志愿者服务队人员管理，规范管理志愿者注册和活动开展，促进志愿者和应急志愿服务数据信息的互联互通和资源共享，从而推动志愿者的组织化管理。二是健全志愿者队伍内部的组织管理，在各层级政府单位的志愿者队伍中设置专门的负责部门，畅通志愿者与组织之间的沟通协调关系，从而实现志愿者的统一高效调度和分级使用。三是构建政府机构与多元社会力量的协调联动，在突发公共卫生事件中完善政府机构、志愿服务组织与人民群众的协同管理，在政府的应急行动和志愿者的应急志愿服务之间建立功能互补，发挥志愿者灵活、及时和机动的优势，使志愿服务有序开展，实现志愿者工作积极主动、持之以恒地开展。

3.3 加快队伍建设，提升服务成效

突发公共卫生事件中志愿者队伍的人员构成是影响志愿服务发挥作用的重要原因。完善志愿服务队伍建设，首先，可以设置一个专业队伍组建机构，带动组建不同业务领域的专业志愿者队伍，在组建队伍时充分考虑服务对象在领域内的需求和志愿者自身的职业技能属性，并在此基础上建立基本的组织架构、明确服务目标。其次是构建人民群众参与机制，不断扩大和充实志愿者队伍，增强志愿者队伍力量。可以根据突发公共卫生事件应对的需要，建立涉及志愿服务内容、服务时间、服务地点、服务要求、服务保障等内容的需求清单，积极探索志愿者的招募方式和途径，在此基础上发布志愿者招募公告，逐步调动各行业领域人员参与，真正做到志愿服务队伍人才组合和配置的优化。最后，在当前平战结合的态势下，落实对志愿者的日常管理，提升其应急素质和总体应急志愿服务水平，进一步扩大群众参与面，提升志愿服务成效。

3.4 开展技能培训，培养志愿精神和服务能力

突发公共卫生事件中的志愿服务在某些领域需要很强的专业性，因此，开展专业化技能培训是十分必要的，这有利于提升志愿服务参与突发公共卫生事件的专业化能力和水平。一是变更以往说教式志愿服务培训，在培训学习课程、主题教育和其他载体宣传中不断深化志愿服务精神理念，真正实现志愿服务的精神内涵和理念意义的根植和深化。二是拓展培训方式和内容，专业培训既能通过课堂教学、实地观摩、现场指导等线下方式进行，也可以通过编制电子手册、制作培训视频、开展线上会议等线上培训的方式进行。三是实施专业技能培训，相比普通志愿服务，应急志愿服务更具风险，因此在培训内容上除了一般的通用知识和应急知识，也要有针对专业性要求高的志愿服务岗位所进行的专业知识和实践技能培训。四是健全志愿者日常培训制度，制定培训计划，立足于志愿者的培训需求，注重培训的实效和反馈，使之适应不同岗位的志愿者工作，确保计划落到实处和培训效果达到预期。

3.5 丰富志愿活动，突出工作特色，打造服务品牌

志愿服务活动中要突出志愿者工作特色，着眼于常态长效和创新运作的工作重点，着力打造专业志愿服务品牌项目，实现志愿服务效果。一是结合新时代智能型志愿服务的特点，以服务对象的需求为切入点，按照精准化、常态化的服务原则，打通堵点、补齐短板、找准定位、加大投入，打造丰富多样的具有针对性和实用性的志愿服务活动项目；二是精心策划各项志愿服务活动，形成项目活动清单，在常态化发展的过程中挖掘特色，以长远的发展眼光着重于打造志愿服务活动品牌项目建设，不断扩大志愿服务影响力，进而实现项目化运作；三是打造应急志愿服务合作平台，积极与具备条件和能力的高校、中等职业学校、中小学等结对开发应急志愿服务项目，整合资源，设计和打造一批特色服务项目。

3.6 建立激励机制，推动有效奖励和科学管理

志愿服务的激励机制与志愿服务活动开展之间具有内在的强正相关性关系[7]。为促进应急志愿服务在突发公共卫生事件的深度介入，维持志愿者服务的激情和热情，促进志愿事业的长期稳定发展和志愿者的科学管理，需要建立一个完备的激励机制，进而实现志愿者的自我认同以及激励。一是广泛宣传志愿服务的感人事迹，在广大市民面前展示志愿服务介入公共卫生突发事件的积极成效和广大志愿者甘于奉献、服务社会的良好形象，提升志愿者的社会公信力，让志愿者感受到光荣感和自我认同感。志愿服务的社会公信力无论是吸引公众参与，还是防止志愿者流失，都起着举足轻重的作用[8]。二是在志愿者评优评先、授予志愿服务奖章、志愿服务基金等方面采取激励措施，按照服务时间、贡献大小，对志愿者颁发志愿者纪念证书和优秀表彰，对优秀志愿者优先录取，对贡献突出的志愿者给予奖励等，并在此基础上形成社会回报机制，实现志愿服务和社会体系的有效融合。

4.结语

志愿者在公共卫生服务体系中是至关重要的组成部分，应急志愿服务的健全和发展是建设和谐社会的关键指标之一，将应急志愿服务体系制度化、常态化是提高人民群众生活水平、应对重大突发公共卫生事件、促进国家和社会稳定的重要保障。本文在河南省焦作市志愿者参与新冠肺炎疫情的应急志愿服务实践的调查研究基础上，总结了应急志愿服务介入突发公共事件的现状，提出了应急志愿服务存在问题和解决对策，以推动应急志愿服务体系建设。