数字乡村治理现状及未来展望——一个文献综述

王林宇 朱炳元

(苏州大学马克思主义学院,江苏 苏州 215031)

一、引言

基层治理是地方治理和国家治理的重要组成部分,乡村作为我国基层管理的主阵地,是推动国家治理体系和治理能力现代化的基石。随着大数据和智能应用等信息手段的普及,数字技术逐渐从各个层面融入社会建设的全过程,中国传统乡村社会的生产生活方式发生着深刻的变革,简约层级式的乡村治理不仅已无法满足当前农村居民生产生活要求,而且很难跟上城市发展的步伐,在很多方面存在滞后性。这就在客观上要求基层乡村治理与数字技术相融合,实现治理方式的转型升级,提升乡村治理能力和治理水平。近年来,“乡村治理数字化”成为学界研究的热点问题,在理论支撑、逻辑推进、实践探索等方面涌现出一系列研究新成果。本文对近年来数字乡村治理的内涵、主要内容、实践探索、治理困境等进行了系统化的梳理和评价,以期为未来数字乡村治理研究提供经验和借鉴。

二、概念内涵:从数字治理到数字乡村治理

2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》,强调要提升乡村治理能力,提高村级综合服务信息化水平,大力推动乡村建设和规划管理信息化,为此,要借助信息化的手段建立数字化的现代乡村治理体系。“数字乡村治理”从实践层面可以理解为“数字乡村”建设中的治理方向,但从理论层面看,对数字乡村治理的内涵探究应落脚到“治理”或“数字治理”上来。治理理论发端于西方20世纪80年代的新公共管理运动,但学界对治理概念的界定始终未达成共识。1995年,全球治理委员会发布的《我们的全球之家》报告中将治理界定为:各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。而随着互联网和数字技术的发展,治理理论和数字信息技术的联动催生出一种新的治理理论——数字治理。

“数字治理”的说法最早出现在2001年在伦敦举办的“数字治理:数字档案、数字图书馆和科研信息化研讨会”上,指的是在数据环境中对数字信息的治理。但随着数字技术在经济社会全方位的扩展和应用,英国学者Patrick Dunleavy主张将数字化技术应用于公共治理领域,并认为数字治理理论的核心在于服务的重新整合,整体的、共同参与的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化,是一种具有互补关系的社会治理模式[1]。复旦大学竺乾威教授是我国最早开始对数字治理展开研究的学者,他在2008年出版的著作《公共行政理论》一书中系统地阐述了 Dunleavy的数字治理理论,从此推动了国内数字治理相关理论的研究。

考核完毕后发放自行设计的调查问卷，包括两种考核方法的满意度和效果等内容，具体如下：非常满意：符合教学大纲、评分标准合理、难易程度合适、时间安排恰当；能明显提高沟通交流、分析问题、临床操作、理论联系实践。满意：接近教学大纲、评分标准基本能接受、时间安排和难易程度一般；对沟通交流、分析问题、临床操作、理论联系实践能力提高不明显。不满意：大部分偏离教学大纲、评分标准不够合理、难易程度不够合适、时间安排不够恰当；对沟通交流、分析问题、临床操作、理论联系实践能力无提高。

对于数字治理的涵义,米歇尔·巴克斯等学者从广义和狭义两方面进行了界定:从广义上讲,数字治理不是信息通讯技术(ICT)在公共事务领域的简单应用,而是一种与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会——政治组织及其活动的形式,它包括对经济和社会资源的综合治理,涉及到如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动;从狭义上讲,数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术,易化政府行政,简化公共事务的处理程序,并提高其民主化程度的治理模式[2]14。国内学界对数字治理的研究经历了一个从狭义走向广义的过程,徐晓林、刘勇认为狭义数字治理的主体是政府、市民社会和以企业为代表的经济社会,数字治理发生在政府与公民、政府与企业、政府与政府之间的互动和政府内部的运作[2]14。基于此理解,大多数学者致力于构建数字型政府和推动公共服务数字化。于施洋、杨道玲等基于互联网大数据带来的网民服务需求倡导建立智慧政府门户,以期实现智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧测评和智慧决策等[3]。随着科技信息技术向纵深发展,我国关于数字治理的研究也逐渐由技术层面转向治理层面。颜佳华、王张华指出数字治理是数字要素和治理要素的结合,通过发挥信息通信技术效应实现对政府组织的内部“赋能”和对外部的公众“赋权”,使得公众可以借助信息技术参与到政府决策过程中来,进而促进政府管理走向“以公民为中心”的治理转型之路[4]。

分析表1，不难发现不同截止高度角下RAIM算法可用程度是不同的，算法的可用性受到卫星分布和数目的影响，随着截止高度角的增加，可用性程度变得越来越低。一旦截止高度角过大，部分历元的HPL将超出水平告警值，表中的百分比正是计算不同截止高度角下满足HPL历元所占的比例。利用完好性监测算法探测周跳，经检验当截止高度角约为12.4°时，可用性为100%，在13.4°的截止高度角下使用最小二乘残差法检测周跳是可靠的。

三、四管齐下:数字乡村治理的主要方面

(一)党建引领

乡村治理的数字化转型离不开大数据的支撑,利用数字化手段可以精准预测乡村治理中的各类问题,从而作出科学的决策,高效处理村民需求。各乡村政府由于公共服务信息共享机制不完善,数据共享不及时,导致与民生服务相关的医疗、教育、卫生、文化等不同部门“各自为政”,形成乡镇数字化政务服务功能碎片化的“信息孤岛”,制约了服务效能[21]。但由于不同地区数字化程度及基层政府对数字化建设的敏感程度不同,不同地区乡村治理的数字平台建设有较大差异,省与省、市与市甚至县与县之间数据信息难以共享,在信息收集方面经常做重复性工作,浪费人力物力。对此,有学者指出要加大信息共享,横向协同部门政务服务方式。“建立基层政府部门与政务服务主体间的数据共享机制,通过平台的建立将相关行政治理、乡村经济发展、村务管理、村公益事业等内容进行实时共享,集中处理乡村共同政务难题”[19]26,在村民需要办理事务时,只需要登录一个入口,就能查到几乎所有可公开的政务信息,可极大地提高村民办事效率和政府公务处理效率,促进乡村治理现代化发展。

(二)政务管理

村务治理平台的建设是数字乡村治理的重中之重。政务管理或村务管理的数字化探索目前已取得较为显著的成果,多地乡镇已建成一体化的政务服务平台,横向上实现了政府内部不同职能部门数据资源的信息共享,政务服务流程得到了全面优化。村一级设有便民服务中心,集中处理与村民生产生活息息相关的审批服务事项,竭力实现群众办事“小事不出村、大事不出镇”,打通服务群众的“最后一公里”,提高基层政府数字化供给能力。全面建设数字化治理体系可以利用互联网等技术手段规范村务管理,在网络公共平台公开村务财务信息,落实群众的知情权、参与权和监督权,实现村民自治。

(三)公共服务

乡村公共服务的质量直接关系到乡村居民的生产生活水平,乡村公共服务系统包括乡村基础设施建设、文化教育、医疗卫生、农村社保与就业服务、特殊人群信息服务、农村普惠金融等社会生活的方方面面。《数字乡村发展战略纲要》中指出要繁荣发展乡村网络文化、深化信息惠民服务等,为深化农村公共服务体系作出了系统完善的制度安排。方堃、李帆等学者曾指出:“农村公共服务体系建设应与数字经济相嵌合,以信息化全覆盖为抓手,通过创新数字技术,将乡村产业、治理、生活的数据化纳入智慧乡村公共平台建设,加速重塑产业振兴与治理有效协同互促的新型农村公共服务模式。”[6]

(四)公共安全

我国开展数字治理和数字乡村建设的时间还不长,各地区各层级的数字乡村建设虽然已经小有成效,但就国家整体的乡村振兴目标而言还处于起步阶段。目前已有研究主要关注数字乡村治理的概念内涵、重点领域、现实困境和推进路径等方面,形成较为丰富的研究成果,为进一步深化数字乡村治理研究奠定了理论基础。但综合已有研究可以发现,学界对数字乡村治理的研究多集中在实践层面,理论层面的研究视角较为局限。且在实践层面,学界所选取的数字乡村治理案例多集中在沿海东部地区,对中西部地区的数字乡村建设着墨不足,这些内容或可成为未来研究的重点方向。

四、对症下药:数字乡村治理的困境及解决措施

(一)多元治理主体数字素养有待提升

基层群众自治制度是我国的基本政治制度,村民作为治理主体有自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的权利和义务。但随着乡村劳动力的外流,乡村空心化趋势愈发严重,留守儿童和孤寡老人占据村庄人口比例的绝大部分,这一年龄层次的构成决定了其参与公共事务积极性的低下。数字技术为乡村治理构建了一个数字空间,为村民参与村庄公共事务、充分表达诉求提供了平台。但新兴技术本身具有门槛,社会对新技术的了解和使用并不具备完全性,村庄老年人和外出务工者难免因技术排斥而游离在数字乡村建设体系之外,在村庄实际运转过程中发挥的作用很有限[8]。数字化的乡村治理不仅需要本村居民的参与,更需要的是具备信息技术、电子商务、法律基础等多元化知识储备的复合型人才,从而促进乡村产业数字化转型[9]。

针对上述困境,胡卫卫、辛璄怡等从技术赋权的角度出发,提出构建“乡村公共能量场”,即借助互联网技术构建一个互动博弈的公共对话空间,以期有效解决公共事务、科学制定公共决策[10]。沈费伟则重点关注了技术赋能的对象、方式、目标等,认为应通过各种手段与方式赋予弱势群体参与活动、处理事务、获取资源、控制生活和融入社会的能力、权力与权利,以此激发他们内在的自我效能感,增强他们对外界与他人的影响力[11]。还有学者提出应当聚焦于数字治理中农民的主体性问题进行研究,认为农民自身数字能力的贫困是制约其主体性发挥的关键因素。因此,要提高农民的数字化素养,必须还权赋能,除了