我国破产法制革新实践进路探析——以B-READY“企业破产”指标为视角

方 辉，冯 芹

（安徽安贵律师事务所，安徽 池州 247000）

2022年2 月，世行发布了新的营商环境评估体系（“BEE”）征求意见稿，表示2023年1月项目正式实施。2023年3月，世行营商环境新评估体系临时项目名称“BEE”正式更名为“B-READY”，BREADY 正式取代《营商环境报告》（“DB”）。世行B-READY“企业破产”指标体系设计框架上比DB覆盖范围更广泛，主要考察企业结束运营退出市场的效率和质量，从破产程序的监管质量、破产程序的相关制度及可用的基础设施的质量、破产司法程序的效率三个维度进行评估，包含破产程序的监管质量、破产程序的相关体制及机制的质量、破产司法程序便捷度。鉴于DB项目对我国破产法制改革产生了重大的推进作用，对标B-READY 企业破产领域考核指标编制的新理念及新思路，反思和剖析我国破产法制现状，对我国破产法制实践进路革新与完善具有重要意义。

1 我国破产法制现状剖析

1.1 破产程序监管层面：破产制度缺失，制约破产功能

首先，董事申请破产义务和责任规制未明确。B-READY“破产程序监管的质量”指标比DB“破产框架力度”指标更加注重破产程序启动前债务人的救济途径，确保公司管理层有明确的义务保护债权人及利益相关者的合法利益，并鼓励公司及时采取行动。董事申请破产义务包括董事在公司具备破产原因时履行及时主动向法院申请破产的义务和承担延迟申报的责任。我国《公司法》《企业破产法》规定了负有申请破产义务的主体主要包括股东、董事、清算组，但该申请义务以企业解散后未清算或清算不完全为前提，但均未对董事延迟申请破产责任进行规制。最高院《公司法》司法解释第18条与《企业破产法》尝试着对破产阶段董事的行为加以规制，但无法形成规制延迟申请及承担责任的规制体系。《民法典》第70条第2、3款与《公司法》司法解释二第18条对于清算义务人主体界定存在分歧，对负有清算责任义务人申请破产的时间、延迟申请破产应承担的具体责任形式均未予以明确。

其次，破产环境保护责任重视不够。BREADY 评估体系重视可持续发展的理念，增加了对绿色环保的考核内容，关注破产企业环保责任和义务，主要考察破产立法中良好的环境监管做法，营商环境优化改革的价值导向更加突出。企业进入破产程序后，如果处置破产财产造成环境污染问题，其行政与民事责任是否指向破产管理人，我国《企业破产法》并没有明确规定相应的损害赔偿救济问题。

我国破产法制未融入环保理念，对企业破产申请审核只注重经济责任而忽略了社会责任，企业一旦进入重整或是清算程序，债务人及破产管理人只关注清算的时间成本和调整经营结构及融资能力，缺乏在重整计划中落实环境责任的理念。虽然环境法和破产法理念存在分歧，但破产企业承担环保责任是经济可持续发展的客观要求，破产立法应顺畅衔接《民法典》关于环保的原则性规定。

最后，中小微企业专门重整立法缺失。BREADY“企业破产”指标中的破产立法质量指标在DB基础上增加了针对中小微企业的专门程序的考核，更加注重清算和重整程序，该子指标考核还包括针对诚实的个人债务人的债务清偿保障措施。我国中小企业占比量大，尤其近年来受疫情及常态化防控的影响，部分中小企业存在发展动力不足，生命周期整体比较短，运营“僵尸化”现象突出。我国企业破产法存在制度供给单一，部分中小企业无法获得重整程序的适用资格，中小企业因其破产财产有限、股权架构简单、可交易性差，往往难以应对旷日持久的程序消耗[1]，重整程序成本高导致中小企业重整成功率低。关于诚实的个人债务人的债务清理应属于自然人破产法制范畴，《民法典》为自然人破产制度留足了立法空间，个人破产立法已迫在眉睫。

1.2 破产公共服务层面：破产基础设施未普及，限制破产效果

B-READY“企业破产”指标考核评估破产立法框架质量不仅体现在法律文字表面，还需要考核公共服务的质量。破产法除了完成本职法定职能外，还会衍生出一系列需要政府解决的与破产相关的如企业信用、经营行为的恢复、税收优惠、职工救济安置及事关社会稳定等问题。司法机关不仅要参与破产案件的审理与裁判还要参与协调处置破产衍生问题等事务。受近年来疫情及常态化防控的影响，企业债务增加，未来破产重组领域需求和压力不断增大，若个人破产法及企业预重整常态化后，大量的破产案件将会推向法院，目前司法资源已是超负荷运转，对破产基础设施需求也会逐年增大。政府机构行政助力是确保破产质效的外部支持，府院联动机制构建提升了司法效率，但执行力度还是不够，破产基础设施不健全也限制了破产质效。

1.3 破产司法效率层面：破产便利度局限，影响破产效率

首先，破产启动难度大。市场主体对破产功能认知存在偏差，当企业财务预警存在破产事实时，债务人、债权人，包括金融机构、政府相关部门等对通过破产引导企业退出市场均是顾虑重重，也在一定程度上延误了企业重整良好时机。执行过程中大量无财产可执行的中小微企业未及时启动“执转破”，导致执行案件积压严重，债权人利益无法保证，执转破制度并未真正实现其价值目标。破产成本也是债务人启动破产考虑的主要因素，由于我国目前破产案件援助基金制度不健全，市场化选择管理人难度大，导致实务中有产可破但清偿率不高的案件推进难度大，对“无产可破”企业破产清理工作更是无法推进。

其次，破产案件审理周期长。破产实务中存在企业财务制度不规范，股东财产和企业财产混同严重，企业财产下落不明或被出资人隐匿、转移等，应收账款清理困难，障碍资产处置存在刑民交叉等问题，破产管理人在接管这些企业后，在清产核资的过程中花费时间长，工作量大，导致破产程序进展缓慢，破产案件审理周期长是目前破产案件审理的普遍状态，最高院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的适用一定程度上缩短了案件复杂程度较低的破产案件审理周期，但未从根本上解决破产简易程序的立法问题。

最后，破产审判实践中遇到很多新的问题，合并破产，跨境破产，在具体破产程序中还存在复杂的庭外与庭内重组等问题，未来也可能出现平台企业的破产。面对新问题的破产审理的技术性、专业性、程序性更强、更复杂，[2]要求法官更加专业判断，客观上要求法官具备商业思维，但由于法官队伍专业化的局限性，缺乏对债务人企业的商业经验的精准把握，无法绕过严格破产程序进行创新突破。破产审判中的新问题不仅需要立法予以回应，更对破产审判团队专业化提出了新要求。

2 B-READY“企业破产”指标视角下我国破产法制实践进路革新与完善

2.1 立法维度：立法增补破产制度法律化

2.1.1 增补董事强制申请破产义务和责任规制 为防止董事拖延申请破产导致公司资产不当减损，尽早启动破产程序，大陆法系国家倾向于在制定法中明确规定公司经营者破产申请义务，并配置相应的民事、行政和刑事责任。德国建立“破产申请迟延责任”用以规制公司破产边缘董事的责任，[3]我国董事申请破产的责任和义务规制可以借鉴德国立法和实践经验，构建董事破产申请义务和责任具体制度。首先，明确申请义务主体和申请时间点，董事应在公司出现破产原因后的法定时间内申请破产，可以考虑建立“执转破”与债务人申请破产的连接机制，通过执行法院在财产查控中对债务人偿债能力进行预判，发现债务人存在破产事实时及时引导债务人董事申请破产，并留足空间考量规制特殊个案迟延申请的责任。其次，确立延迟申请赔偿责任规制。如董事在规定的合理期限内未申请破产导致公司财产贬值、损毁或灭失应承担民事赔偿责任，且延迟申请破产的民事赔偿责任应属于《公司法》关于董事违反信义务承担责任的范畴，可以参考《公司法》设置相关责任承担的具体形式，完善《企业破产法》关于董事及经营管理者破产责任条款并增强该条款的实践操作性。最后，设置董事延迟申请破产的免责事由。建议在综合考量董事对具有破产事实的公司拯救的态度和实际行动的前提下确定相关责任，如可以将董事为维护债权人权益而开展的庭外重组、债权人和解等拯救企业的行为作为董事延迟申请破产的免责事由，但未在规定时间完成预重整或和解事宜仍应及时申请破产，否则其仍需承担延迟申请破产的责任。

2.1.2 重构破产环境保护责任理念 我国《民法典》规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，破产企业作为市场主体应当树立环保和可持续发展的理念，应明确环境义务和责任，积极回应环境债权的优先顺位的问题，对环境侵权债权不以优先权进行保障，环境侵权责任则根本无法实现，申请破产可能会成为污染企业逃避环境治理责任的捷径。破产企业债权实现顺位旨在最大限度的保护债权人的利益，至于是否必须建立环境债权的超级优先权还需要从实现社会公共利益和公平正义角度综合考虑。在我国破产申请受理后发生的环境债权应属于破产企业的共益债务，但关于破产受理前的环境债权的优先性问题可以考虑将环境债权定在担保物权之后、税收债权和普通债权之前受偿，将环保理念真正融入破产立法制度中，真正落实破产企业环境义务和责任。一方面法院受理破产案件时可以邀请当地环保与安监部门及时介入并负责指导破产财产处置期间的环保和安全问题，确定破产企业有无环境污染问题，环保部门中应当设置具备了解环境法和破产法的专门人员解决情况复杂的环境纠纷问题。另一方面破产管理人必须加强环境保护意识，在注重企业破产效率的同时，还应当在破产资产管理及重整计划草案中融入环保理念，确保重整计划和清算程序注重解决环境问题和遵守环境法律法规，破产管理人在破产程序应关注平衡民事主体的权益，兼顾社会公共利益保护，防止破产程序终结后出现环境问题未解决的情形。我国破产法改革应衔接《民法典》《环境保护法》等一系列环境保护法律法规及司法解释的环保理念，承担企业的环保社会责任。

2.1.3 增设中小微企业破产重整专门立法 首先，解决个人破产立法问题。美国《小规模经营重整法》在美国《破产法典》中专章设立了“小规模经营债务人的重整”程序，美国《破产法典》第11章专门为小规模经营的破产重整所设计的特别程序[4]，不仅适用小规模企业破产重整，还适用个人破产。借鉴美国《小规模经营重整法》的做法可以解决中小企业破产重整专门立法技术和难度问题。将个人破产制度的适用范围、债务人财产豁免制度、财产欺诈转移惩罚制度、财产追索制度以及个人破产债务人的家庭保护制度等法律化是个人破产立法的重要任务，尽快构建个人破产立法是回应《民法典》最好的态度。其次，确立个人债务的庭外清理模式。对于善意而诚信主动申报且努力还债的债务人，应当赋予合理的债务免除的机会。个人破产制度的本质在于保护诚实的、善意负债的债务人，合理的个人破产制度在给予善良、诚实的债务人“再生”机会，其目的是为“诚实而不幸”的被执行人提供救济[5]。个人债务庭外清理以庭内清理为前提，清理规则必须遵循诚实信用原则，相对完善的个人信用制度是个人破产制度的基础。我国个人债务清理规则可以依据个案的具体情况选择适用不同模式的债务清理程序，同时构建庭外债务清理机构的组织形式和费用保障基金制度，从而满足破产拯救的多元化需求。最后，构建企业和个人破产重整专门程序。一是建立独立的或者依附于破产重整的预重整司法程序，包括申请、启动程序、公告、通知、庭外重组计划表决及终止程序等庭前各方权利义务安排，进而实现预重整和重整制度的有效衔接。预重整的各方利害关系人自愿以市场化谈判方式进行，可以排除法院、地方政府的不当干预，符合对破产法市场化、法治化的实施要求，有利于建立破产文化[6]。二是在债务清理过程中，探索公职管理人制度避免将债务前期调解和咨询工作推向法院。法官也应当转变审判思维确保采用多元的理念和评价标准使尚有价值企业获得更多的重整路径，府院合力提升破产司法效力。三是为确保小规模企业经营者对重整程序的控制权和主动权，可以考虑确立债务人自营模式，不再单独设立债委会，法院或公职管理人共同监督，实现鼓励小企业及时启动重整和债权人利益平衡的目标。

2.2 行政维度：行政助力破产常态化

世行B-READY 评估体系涉及企业设立到破产的整个生存周期，以“企业获得感”为评估的基础，更加重视对公共服务及配套基础设施的建立。在总结以往司法与行政联动实践经验的基础上，在破产管理领域引入行政辅助破产机制并确保执行力度有其重大意义。地方政府应当建立常态化司法与行政联动机制，但行政参与企业重整或破产清算也必须适度，避免行政对破产司法的不当干预。构建行政辅助破产机制还应当设置债权人、债务人和破产管理人的救济途径，如确立破产管理人、债务人、债权人通过行政诉讼就破产管理机构在处理个案中存在的违法行为或不作为可以请求法院司法救济[7]。我国破产立法可以借鉴发达国家设立专门破产监管机构来保障破产法实施的经验，破产基础设施普及化，将审判权与破产事务管理权进行分离，明确政府职能与责任，对破产公职管理人的职责进行明确划分，确保行政助力破产机制常态化发展，从而应对未来大量破产案件的需求确保提升破产质效。

温州已经开始实施的司法局内设破产管理机构的探索，为推动破产管理机构的设置和破产基础制度建设积累了宝贵的实践经验。温州在处理个人债务实践中探索并逐步建立起公职管理人制度，公职管理人由“个人担任，机构管理”，从一定意义上对个人担任个人破产程序管理人提供了技术支持[8]。目前破产案件启动动力不足很大程度源于破产成本太高，对于“无产可破”案件，市场化选择管理人难度更大。司法实践中破产援助基金制度并未从根本上解决个人债务清理以及“无财产可破”案件破产的推进问题。英国的官方接管人在财产不足以支付私人破产执业者费用的破产案件中充当破产托管人或者清算人，[9]将没有经济利益的破产案件交由官方管理人，政府作为基金的管理者从所有破产债务人的不动产处置款中收取17%的比例作为破产和清算不动产基金，该基金用于“无产可破”案件的管理支出[10]。借鉴英国官方管理人的经验，在债务人无力负担高昂的管理费用时，由破产管理机构指定公职管理人进行管理，由政府对破产事务进行补贴，推进破产案件办理。政府应设立专门管理破产事务的公共服务机构，构建援助基金制度，通过法律援助方式对“无产可破案件”提供管理服务，发挥司法行政人员公职管理服务职能，同时引入社会中介机构参与破产债务咨询协作，节约司法资源。公职管理人制度对推动破产综合事务改革及推进法治化营商环境建设具有重要意义。

2.3 司法维度：司法保障破产便利化

2.3.1 以企业和个人感知为导向定位破产司法 BREADY“企业破产”指标破产司法便利度是指破产法规框架质量和公共服务质量综合发挥作用后最终实现的社会效果，该指标评价更加注重企业主体的获得感，让市场主体真正感受到破产司法的效率、质量、透明度以及对公共机构的可问责性等。我国应利用世行B-READY 新评估体系出台的契机，对B-READY“企业破产”指标进行解读、宣讲、落实，提升企业和政府对B-READY“企业破产”指标的认识，坚持破产法治方向和问题导向，提高政府、企业和社会大众对破产制度在化解企业危机、优化资源配置和实现公平保护等方面具有强大作用的认识。同时，还要通过大量典型破产案例实践的成功经验来改变政府部门对破产功能的认识并帮助其形成破产思维，彻底解决目前破产认知偏差问题，更加注重企业和个人对破产司法的感受，从根本上推动破产司法改革。营商环境最佳的评价主体就是广大民营企业和个体工商户，他们与营商环境接触最多、最直接，对营商环境的感触也最真切、最全面，也是衡量各地营商环境优劣的重要因素，因此，破产司法必须以企业和个人感知为导向，不仅要求破产审判专业团队转变审判思维，强化商业思维认知与更新，更要强化落实破产理念，引导市场主体强化对破产功能的认知，加大政府部门对破产司法的助力支持，提升优化营商环境。

2.3.2 以提升便利度为中心促进破产司法 破产便利化机制的构建能够满足市场主体及时更新淘汰、矛盾风险提前防范和化解，实现保障债权人权益的目标。破产司法便捷度决定着破产时间、效率和成本，是检验破产法规和公共服务质量的最终落脚点。一是通过立法确认破产简易程序。破产审理程序应同破产案件难易程度相适应，避免出现“程序不足”和“程序浪费”的不良倾向[11]。实务中对于债务人无资产、破产财产不足以支付破产费用、未发现债务人存在其他财产、债权债务关系清晰的案件均可以通过简易程序快速审理结案，简易程序对减少破产成本，缩短破产周期，提高破产审判效率等均具有重要意义。2022 年3月1日实施的《海南自由贸易港企业破产程序条例》明确了适用简易程序的范围、缩短审理期限，采用更简便的送达方式和更灵活的会议召开及表决方式，且对简易程序向普通程序的转换作了规定[12]，该破产程序条例规定的内容应向全国范围适用推广，对于债权债务关系清晰的破产案件可以建立法院、管理人及债权人三方沟通确认机制助力“僵尸企业”及债权债务明晰的企业快速清退市场。二是加大企业破产处置的统筹协调力度，减轻法院审判压力，可以考虑将由法院与行政部门对接协调的事项分离部分交由破产管理人协会办理，充分发挥破产管理人协会在破产程序中的推进作用，共同助力提升破产质效。还可以确立债务人自行管理和债权人选择管理人模式，探索构建公职管理人制度，缩短破产时间，降低破产成本，提升破产司法效率。

2.3.3 以专业化引领深化破产司法 世行B-READY新评估体系通过专家咨询获取数据再通过官方案例数据进行验证，确保评估结果客观真实。企业对营商便利度的需求既包括效率也包括安全公平的商业运营环境，不仅要求通过优质高效的政务服务可获得的便利，专业化引领破产司法要求破产审判还必须依法依规，破产审判人员必须努力研习破产法制框架，并确保与破产实践相结合，在守住法律的底线基础上不断地突破创新。目前破产法庭逐年增加体现了破产法律实务追求专业化的态度和敬业精神，为了回应和满足优化营商环境的现实需要，专门的破产法院以及破产法官制度是最独立、最专业、高效率的制度设计[13]，专业的破产基础设施不仅可以整合破产司法资源，提高破产重整、破产清算案件的审判效率，还为债务人节约了破产时间成本和经济成本，为企业和个人提供便利。司法系统顶层可以借鉴美国、韩国设立破产法院的经验，结合各地审判实践的实际需求，在条件成熟的地方积极推动组建专门的破产法院，加强破产审判专业人员的培训和专业队伍建设，完善破产审判法官的考核机制和管理体系，同时，在信息化法院、“智慧法院”的背景下，建设多样化数字化信息平台，提升破产审判专业化，积极稳妥推进破产审判机制改革，提高破产司法效率。

3 结语

我国在“法治化、国际化、便利化”营商环境的倡导下，在世行营商环境新评估体系B-READY 大背景下，以此为契机展开各种形式的营商环境评估实践探索，改革诸多破产法律规则，优化国内各地区营商环境，必将对推动我国社会经济高质量发展具有重要的现实意义。