“放管服”改革背景下城建档案开放利用面临的问题、成因及其对策研究

摘 要：在持续深化“放管服”改革背景下，促进城建档案利用服务便利化、规范化、标准化有其必要性。文章通过梳理“放管服”改革背景下城建档案利用服务的发展趋势和存在的问题，从服务意识、监管机制、资源建设、法规制度等层面对其成因进行分析，在此基础上，提升优化服务意识、构建内外监督机制、加强城建档案数据治理和完善城建档案法规制度等优化建议。

关键词：城建档案利用；“放管服”改革；政务服务

一、研究背景

2015年，国务院首次明确提出“协同推进简政放权、放管结合、优化服务”，即“放管服”。此后，关于深化政务服务改革的各种政策紧锣密鼓出台，给政府公共服务提出了推进“互联网+政务服务”，提升开放共享程度、简化优化公共服务流程、方便群众办事创业、提升数据共享程度、降低群众办事成本等要求。构建服务型政府已成为政府转型的基本方向，不断提高公共服务供给能力和服务水平已成为基本要求。城建档案是在城市规划、建设及其管理活动中形成的重要文件材料，是进行城市管理和更新改造的重要依据，其利用价值日益凸显。在当前国家深入推进“放管服”改革背景下，城建档案管理机构主动融入“放管服”改革浪潮，持续提升利用服务能力，切实发挥城建档案价值是必要的。因此，本文以广州市城市建设档案利用服务为例，分析“放管服”改革背景下城建档案利用面临的形势以及存在的问题，并提出优化城建档案利用服务策略。

二、发展趋势

城建档案利用的出发点和落脚点是服务好党和国家、服务好人民群众。深化“放管服”改革背景下，面向政务服务的城建档案利用呈现出标准化、规范化、便利化的发展趋势。

1.全程标准化

城建档案利用本质上是城建档案管理部门面向社会公众提供的公共服务，建立一套明确清晰的档案利用全流程工作标准，不仅是落实国家政务服务标准化要求的重要举措，也是打破档案利用“秘而不宣”的传统观念，是档案部门主动服务社会、提升档案利用水平的有力行动。（1）城建档案利用服务事项标准化包括制定及动态调整城建档案利用事项标准化清单和及时向社会公示，为市民提供清晰、准确的办事指南。（2）城建档案利用实施标准化包括制定城建档案窗口接待、办理、审批、结果送达、利用服务效能评估等在内的全流程内部工作标准，从而建立规范服务、高效运转的城建档案利用工作机制。

2.全域规范化

全城通办、区域通办是政务服务发展的基本方向，建立区域协同的城建档案利用规范，是促进城建档案统一化、规范化管理，实现城建档案利用事项在同一地区无差别办理的关键举措。首先，城建档案利用服务事项规范化，建立区域一致的城建档案利用公共服务事项，并对事项的实施要素进行统一和规范，包括规范并统一事项名称、办理时限、线上线下办理方式等。其次，城建檔案利用内容规范化，清晰明确的利用范围和申请条件，是办理城建档案申请利用的关键要素。通过制定地方性法规或专门工作规定，以实现同一地区城建档案利用条件和利用范围的统一和规范。最后，城建档案利用监督规范化，建立规范统一的城建档案利用服务评价、反馈、监督工作机制，实现对城建档案利用服务的社会监督。

3.全时便利化

“切实提升各级国家档案馆公共服务能力，持续优化档案利用环境，简化档案利用程序”是“十四五”全国档案事业发展的主要任务，构建打破时空限制的便利服务体系是其必然要求。一是提升城建档案利用网上服务能力，将档案查询利用服务融入区域内“一网通办”服务体系，实现城建档案利用不见面办、全流程网办；二是建设区域共建共享的档案利用服务体系，探索开展区域城建档案信息资源一体化建设，建立城建档案利用馆际（馆室）协同服务机制，实现档案信息的异地查询利用；三是加强数据共享，一方面通过加强与城市规划、建设、不动产等部门的数据共享，提升城建档案数据服务能力，另一方面通过建立部门间数据共享机制，充分应用电子证照成果，实现精简办事材料，变“群众奔波”为“数据跑腿”。

三、存在的问题

1.城建档案利用标准化、规范化水平不高

调研发现，当前城建档案利用普遍存在公开度不足、标准规范缺失等问题，造成城建档案利用工作标准化、规范化水平难以达到优化政务服务要求。一是存在未建立城建档案利用服务事项的情况，未编制事项清单并主动向社会公开，城建档案利用工作秘而不宣，社会对城建档案利用服务的认知度较低；二是城建档案利用工作尚未建立清晰的服务规范，特别体现在城建档案申请利用工作方面，大多城建档案管理部门尚未对档案利用的方式、申请条件和范围等内容进行规范和统一，城建档案利用工作存在较大自由裁量权，不利于扩大面向社会的合理城建档案利用需求。

2.线上线下一体化便民服务水平有待加强

当前，城建档案利用服务存在线上线下发展不平衡的问题，档案利用服务供给能力有限。从服务方式看，档案服务方式比较单一，主要依赖于人工窗口开展城建档案利用查询和复制业务，大多未建立网上申办的办理方式，城建档案信息获取渠道和档案利用办理渠道有限；从服务内容来看，主要提供城建档案的目录检索和档案复制，基于城建档案数据提供的个性化服务和专题服务较缺乏，与社会需求存在一定的差距；从服务便利化来看，便民服务举措相对不足，线上预约、线上咨询、无接触办理、减证便民等举措较少，暂时无法满足24小时服务、不见面服务等公共服务新要求。

3.城建档案利用信息共享和业务协同程度不高

一方面，城建档案管理部门间协同服务不足，尚未建立城建档案数据共享平台和区域内城建档案利用协同服务机制，远程查档、跨馆申办、市域通办等服务能力有待提升。另一方面，城建档案跨部门、跨行业信息互通共享和协同服务不足。

（1）城建档案管理部门与城市规划、建设、管理、不动产登记等强烈需求城建档案数据的部门数据共享不足，难以支撑各行政主管部门审批业务需求，部门协同办服务能力有待加强。

（2）城建档案管理部门与其他行政主管部门间的信息共享不足，难以为城建档案利用办理提供信息校验核对，从源头上减免城建档案利用申办材料，变“群众奔波”为“信息跑腿”。

四、原因分析

1.优化服务意识不强，监督考核待提升

优化服务意识不强和监督指导弱化是制约城建档案利用服务水平的重要原因。一方面，随着国家深化“放管服”改革的深入推进以及公民档案权利意识的觉醒，档案用户对利用服务提出更高要求，更青睐于多样化、知识性、即时性、精准性的档案服务，但城建档案管理机构未及时响应政务服务改革的新要求和档案用户需求，借助现代信息技术全面提升城建档案利用线上线下一体化服务能力，主动优化城建档案利用方式、利用内容、利用渠道等服务内容，主动优化服务的意识有待加强。另一方面，对城建档案利用服务监督考核不全面。长期以来，城建档案利用工作主要受到上级主管部门和同级档案行政主管部门的监督指导，缺乏来自用户的评价和监督，客观上容易导致对用户需求重视不足。

2.数字化水平不高，共享基础薄弱

城建档案管理机构数字资源基础薄弱是制约城建档案利用服务供给能力的关键因素。当前，城建档案馆普遍存在档案数字化、数据化程度不高的问题，难以为高效精准的城建档案利用服务提供支持。一是历史城建档案的接收以纸质档案为主，数字化任务重、难度大，难以满足城建档案利用需求；二是城建电子档案接收处于起步阶段，且接收的电子档案多为纸质档案的数字化成果，对城建档案电子数据的接收、保存、利用仍处于论证和探索阶段，馆藏城建电子档案和电子数据资源较薄弱；三是客观上由于档案数字化设备不断更新和数字化标准建立完善，已有数字化成果存在数据格式不统一、数据描述不完整等问题，导致历史数字化成果与利用设备不兼容、数据无法交换共享。因此，纸质档案形成的“信息孤岛”仍是制约城建档案利用服务“立等可取”“区域通办”“数据共享”的主要因素。

3.城建档案利用相关法律法规待细化

城建档案利用相关法律法规、地方规章指导性不强是制约城建档案利用服务标准化、规范化水平的重要原因。当前，城建档案利用服务的主要设定依据包括三类：一是档案法律法规，主要是《中华人民共和国档案法》及《中华人民共和国档案法实施办法》，明确国家档案馆档案开放的义务、公民的档案权利等内容，为城建档案利用提供法律依据，但仍缺乏关于未开放档案利用的规定；二是部门规章，国家建设行政主管部门发布的《城市建设档案管理规定》虽也明确指出“城建档案馆应当积极开发档案信息资源，并按照国家有关规定，向社会提供服务”，但同樣未明确城建档案利用的形式、内容、要求等基本要件；三是地方性法规，如《广州市城乡建设档案管理办法》，规定城建档案利用的职责、基本原则和要求，但关于城建档案利用内容、形式、程序和要求，特别是未开放档案利用条件等相关条款比较宽泛。国家及地方层面关于城建档案利用实操性条款不足，直接导致各级城建档案管理机构在具体利用服务中各有规定。

五、实施对策：构建高效开放便捷的城建档案利用服务网络

1.提升服务意识，强化责任担当

“放管服”改革背景下，构建面向社会的高效开放便捷的城建档案利用服务体系，考验城建档案管理部门的担当意识和服务意识。因此，城建档案管理部门需积极对标优化政务服务要求，主动作为。首先，提升城建档案网上办事服务能力。“互联网+政务服务”是政务服务发展的必然趋势，城建档案管理机构应充分借助互联网优势技术，主动与政务服务一体化平台对接，加快城建档案利用服务实现申请、受理、审批、咨询等环节全流程在线办理，全面提升服务的便利度和效率度；其次，拓展城建档案利用服务供给能力。建立并推行服务预约机制，拓宽城建档案利用办理渠道，探索建立网上申办、快递申办、现场申办、自助终端申办等多渠道办理方式，实现城建档案利用24小时随时办，提升服务体验度；最后，推进电子证照在城建档案利用服务中的共享，加强与其他政府部门的数据共享，充分应用电子证照成果，实现自然人和企业身份核验、不动产登记、资格资质等数据共享，大幅减少事项的申办材料，实现城建档案利用服务省心办。

2.加强内外监督，形成有效合力

建立健全城建档案利用考核和监督机制，形成内外监督合力，助推城建档案利用服务再升级。一方面，强化内部考核和监管，将城建档案利用服务工作纳入单位绩效考核，对标政务服务改革要求，细化城建档案利用考核标准，压实城建档案利用服务主体责任；另一方面，构建全覆盖多渠道外部考核和监督体系。一是建立城建档案用户评价和考核机制，推进城建档案利用服务事项接入“好差评”体系，主动引导档案用户对档案利用服务方式、服务质量和服务便民化等进行评价，形成档案用户实时评价、城建档案馆及时回访核实、差评限期整改的城建档案利用评价机制；二是建立多渠道监督和反馈机制，通过设置意见箱、开通电话咨询投诉专线、依托12345政务服务便民热线等方式，及时了解档案用户诉求、接受监督和反馈。

3.加强城建档案数据治理，夯实利用基础

档案信息资源是开展利用服务的基础，加强城建档案数据治理，需要城建档案管理部门加强统筹规划，多措并举，优化馆藏档案资源结构。首先，必须加快完成存量纸质档案数字化工作，可充分借助社会力量，通过采取数字化外包服务、加强数字化成果质量管控等手段解决存量档案数字化问题；其次，推进电子档案接收和城建档案资料电子化，建立健全电子档案在线接收和验收标准，建设电子档案在线接收平台，实现增量电子化目标。同时，积极探索城建档案资料电子化，建立覆盖城建档案电子资料生成、归档、管理和利用全流程的相关规范和系统，实现城建档案接收从数字化、电子化到数据化的过程；最后，建设城建档案专题数据库。以利用需求为导向充分挖掘城建档案核心数据价值，建立可快速调用和共享的专题数据库，如建筑物空间数据库、建筑物指标数据库、建筑物审批业务数据库等，夯实利用基础。

4.完善法律规章制度，促进服务规范化

提升城建档案利用服务标准化、规范化水平，需要档案法律法规提供根本指引。（1）针对城建档案利用法律法规有待细化的问题，可以《档案法实施办法》的配套修订为契机，在第四章的基础上进一步增加未开放档案利用的相关条款，细化未开放档案的利用限制、救济条款与责任条款。（2）针对部门规章利用条款较宏观和抽象的问题，可在《档案法》的整体框架下，结合城建档案的特点，制定关于城建档案开放鉴定和未开放城建档案利用的有关规定，为城建档案管理部门开展档案利用提供基本准则和依据。（3）针对地方性法规实操性不强的问题，可根据国家法律法规、部门规章，结合地方實际，通过细化档案利用条款或制定专门的城建档案利用规定进行规范，为城建档案利用提供详细可操作的规范和指引，提升区域城建档案利用的统一化和规范化水平。

参考文献：

[1]国务院办公厅.国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知[EB/OL]. [2022-11-08].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm.

[2]郝 琦，王 玲，黄婉华，王阿陶，赵局建，李雯.“十四五”时期我国档案利用服务的机遇、挑战与对策建议[J].档案学通讯，2021（06）：94-96.DOI：10.16113/j.cnki.daxtx.2021.06.017.

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[4]广州市人民政府.广州市人民政府关于印发广州市城乡建设档案管理办法的通知[EB/OL]. [2022-11-28].https：//www.gz.gov.cn/gfxwj/szfgfxwj/gzsrmzf/content/post_6470822.html.

（作者单位：广州市城市建设档案馆）

基金项目：广东省档案局科技项目“深化‘放管服改革背景下城建档案利用体系创新研究与实施”（项目编号：YDK-266-2021）。

作者简介：熊健怡（1991—），女，汉族，广东广州人，本科，档案馆员，研究方向：城建档案利用服务工作及开展相关研究。