我国环境保护国际援助项目资金管理探究

李红颖

摘 要：近年来，环境问题越来越受到各个国家的重视，我国也将环境保护放在突出重要的位置。我国每年不仅投入大量的资金用于环境保护事业，而且收到许多国外赠款用于加强全球的环境保护，借助国际资金来改善和保护环境，仍然是现阶段解决环境保护问题的一种重要途径。由于各国际机构对项目管理的要求和侧重点不同，以及不同项目经费使用存在较大差异，我国环境保护国际项目资金管理工作日益重要，资金管理日益复杂。研究并解决我国环境保护国际项目资金管理问题，成为我国环境保护事业特别是利用国际援助资金的重要工作。

关键词：环境保护；国际援助；资金管理

中图分类号：F832.4    文獻标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）13-0173-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.13.173

近几十年来，不考虑生态环境代价的粗放型经济增长模式，给社会带来不利的后果诸如臭氧层耗损、酸雨加剧、水土流失、森林锐减、草原退化、土壤污染、大气污染、水质污染、物种灭绝加剧等危机，环境问题已发展成为困扰全人类的共同问题。我国政府很注重生态环境问题。但是我国政府职能运行受多方面影响，还不能较好地与市场经济相适应，没有充足的用于环境保护方面的公共财政，因此需要借助国际资金来保护环境。通过全面比较世界银行（WB）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）和联合国工业发展组织（UNIDO）四大国际执行机构，对我国环境保护援助项目系统管理，提出国际援助项目资金管理对策，有助于提升我国援助项目管理能力，为引进外资改善生态环境打下良好基础。

1 我国环境保护面临的主要问题

改革开放以来，“我国经济实现了快速增长，但高碳化生产方式加剧了区域生态环境的恶化，并于近年来引发了严重的雾霾现象。”［1］但令人担忧的是出现较重的环境污染问题，废水、废气、废渣的排放量逐年增加。有些环境污染问题虽然得到一些治理，但没有从根本上解决。在经济发展过程中出现了诸多破坏环境的问题，并且付出了很大代价。目前，在温室气体排放、化学品生产和消费、消耗臭氧层物质（ODS）生产等占世界前列。我国生物物种日趋减少，很多已经濒临灭绝，面临非常严峻的国内国际压力。总体上虽然维持了环境质量的稳定，但这种稳定绝对水平有限，即使主要污染物排放开始下降，但环境质量并未根本好转。水环境总体上是中度污染，很多地区污染程度偏重，湖泊富营养化问题突出。用原有指标衡量的城市空气质量，在一些原来污染较重的地区有所好转，但许多城市的综合性污染景象——灰霾却有所加重。此外，突发性环境污染事故发生的可能性明显提高。这些情况都发生在这几年经济发展速度高于10%的背景下，说明环境压力处在一个持续紧张的状态，很快改善的可能性不大。

从环境保护看，情况仍然是严峻的，污染减排出现瓶颈。很多地方还没有转换到科学发展的轨道上来，产业结构调整进展缓慢、环保政策落实不到位、基础工作不扎实、基层环保部门能力不强、执法监管不力的问题还比较突出，特别是环保的思想观念、方式方法、工作能力还很不适应形势发展的需要。传统的“先污染、后治理”的应对措施，已经行不通了。特别是进入21世纪，中国政府在环境保护领域投资不断增加。但是，一般来说，关于合理确定环境保护领域投资标准，一个国家的环境保护投资占其同期GDP的1%～2%时，才能大体上控制环境污染的发展；要使环境质量发生明显的好转，则花费在环保上的投资需占其同期GDP的3%～5%。目前从世界各国的现状来看，大多数国家用于环保的投资是占其GDP的0.5%～3%，其中，发达国家为2%～3%，发展中国家为0.5%～1.2%。因此，国内外众多环保领域专家、学者惊呼中国环境保护投入总量不足，已经成为制约中国环境保护和经济社会发展的难点。仅依靠中国政府投入远远不能达到控制环境污染、改善环境质量的目的。

面向国际组织引进外资援助及先进环保技术，对于我国现阶段环保工作具有重要的作用。“中国仍然是一个发展中国家，但近年来在国际上的影响和投资规模不断增长”［2］，我国积极参与多边基金和全球环境基金，多边基金已成为我国获得环境保护国际援助资金最多的一个资金机制。通过实施多边基金项目，也推动了我国相关产业的发展。在与全球环境基金（GEF）合作以来，在各个领域都取得了丰硕成果，有力地推动了我国环境保护事业的各项工作。其中，气候变化是我国利用GEF赠款金额最大、项目数量最多的领域。这些项目在推动我国节能减排、开发利用新能源和可再生能源以及参与相关国际合作等方面发挥了积极而重要的作用。

2 我国环境保护国际援助项目资金管理存在的问题及分析

关于执行怎样的财务管理制度，基本上是由国内的要求决定的。然而我国缺乏针对环保赠款项目资金管理的政策法规以及一些相关的实施方法，随着我国环保地位的提高，还有实施了加速淘汰计划，环保赠款项目的管理显得尤为重要，由于这方面项目的资金量一般数额都较大，所以相应的资金管理需要特别重视，并且出台相关的环保赠款项目资金管理的制度法规和配套的政策规定等。

2.1 各部门职能目标体系不统一

多部门管理相互衔接不到位。环保国际援助项目的管理是由不同的部门归口，有的甚至由国际执行机构直接执行，国内并没有窗口单位，如世界银行的窗口单位为财政部，财政部代表中国政府对外签署协议，环保资金主要由环保部对外合作中心执行；除由中国国际经济技术交流中心管理外，UNEP和UNIDO并没有窗口单位统一管理，因环保部对外合作中心所做的项目较多、资金量较大、管理较好，基本上是通过环保部对外合作中心来签署协议、执行项目的。即使由牵头部委签署了协议，但如果涉及国内多个领域共同执行项目，也存在部门间的衔接不够，多方协调难度大，资金管理层面上，申请资金、使用资金、拨付资金、财务报表管理难度也较大，项目执行进度受到严重影响。

各个部门如果责任分工不清，会导致各种事项的沟通不畅、效率低。政府的所有工作都是为了人民，必须对人民负责，维护人民的根本利益。而环境保护本身是眼前和长远利益的矛盾统一，正是需要多部门多责任主体解决这个矛盾。政府的权力是人民赋予的，政府应对全体人民负责，并承担相应的责任、义务。地方政府如果不能有效履行环保职责，甚至对环境造成了更大的破坏而无人负责或是无法追究其相应的法律责任，因此地方政府的环保责任亟须法制化规范化。在环保国际援助项目的执行过程中，企业的重要职责是保证项目按照预期的目标完成，如在项目执行中遇到问题，应及时与项目负责人反映，并配合解决好存在的问题；“企业对于筹集的资金在项目实施过程中给予合理安排分配”［3］，项目负责人负责项目日常工作，主要有编制项目计划，制定衡量工作业绩的标准，以评估项目进展过程是否成功。控制项目工作按既定的日程进行，并提供日常指导和决策。解决项目过程中一些需要解决的具体问题，提出解决方案供部门领导决策。而目前我国环保国际援助项目缺乏明确的责任体系和各职能主体的工作目标，导致项目责任的不明确，即使项目失败了或者过程中出现问题的责任也无从追究，甚至出现相互推诿扯皮。环保国际援助项目应实行项目责任制，明确每个项目的责任人、完成进度、完成质量评估指标等，从而使项目工作成为一个可以进行定量分析、监督、控制的全过程。

2.2 目标体系不一致

环保国际援助项目牵涉到中方、外方以及中方内部各机构，他们对项目的目标认定不同。外方看重项目效果，环保赠款项目在项目前期开发、活动设计、项目文件签署的全过程中，外方更注重的是项目最终的执行效果，中国政府已经做出了承诺，项目的整体设计是围绕全面履约进行的，国内执行机构执行项目。政府看重项目争取，从国家层面和政府层面来讲，都更看重项目的争取。国家在对外争取项目时受到国际、国内环境的影响，国际上，发展中国家的权益要争取，就要从争取到的项目看成效，中国是发展中的大国，在争取项目上理应当仁不让；在国内，由于赠款资金使用比较灵活，各级政府也都要积极争取赠款项目。企业看重争取资金，从环保外资项目的整体情况看，企业注重争取更多的资金，由于赠款不需要偿还，对企业来说是一笔无息流动资金，企业有很大的积极性去争取，而且争取的越多越好。由于目标体系不一致导致各层面所争取的利益不同，目的不在项目的效果上，功夫不下在项目的实施上，有的项目企业与地方政府或部门联合起来应付外方，甚至有的项目挪用资金，既浪费宝贵的环保资金又严重影响了国家的对外形象。

2.3 财务管理不规范

项目审定、资金分配透明度不够。项目在对外申报时没有一定的核准机制，不论是项目立项选择还是资金需求，申报的随意性较大，仅凭着项目官员或一个机构的需求或意志就对外申报，申请的金额是否合适，与国家的发展是否协调，申报活动是否实事求是，是否能顺利执行，并没有专门的审定、评估机构对项目进行全面的调研和前期专门的评估，造成项目审定的透明度不够。项目资金得到批准后，在国内的资金分配随意性也很大，每个企业的资金应分配多少，资金如何使用，阈值是多少，都缺乏公开透明的管理机制。

资金管理要求不统一。我国每年都要向国际金融组织和许多发达国家申请环境保护赠款项目，这不仅有利于引进外资，而且有利于引进国外先进的环境保护技术和管理理念。但我国在申请环境保护赠款项目的同时，大多没有充分考虑如何对其资金进行有效的管理和合理的使用，造成大量的环保赠款资金管理滞后。各个国际机构对资金的管理要求也不一致，环保赠款资金使用要求专款专用，有的必须开设专用账户，有的没有明确要求，而中国国内对于账户的管理又很严格，赠款方都希望对资金进行单独的管理与反馈，但若没有明确要求无法开设专用账户，现行体制中企业制度、事业单位制度以及赠款管理制度是无法融合在一起的，有的单位在尽可能情况下将两套体系硬性地放在一起，中央统借统还外贷和赠款的收入与支出，以及政府依法承担并实际履行担保外贷责任时的还本付息付费资金，一律纳入政府一般公共预算管理，赠款纳入国家预决算管理也造成一定的混乱。

3 我国环境保护国际援助项目资金管理存在问题的解决措施

我国环境保护国际援助项目具有确定性的目标，而且有临时性和开放性的特征，它是国际合作项目的一种，在国际合作和各种国际项目运行中利于跨文化交流，创造良好的实施条件和环境。“财务管理在我国发展时间较短，具体工作中会存在很多的問题，因此要制定合理的解决对策，积极推动预算管理的深度执行”［4］

3.1 在财务管理体制上实现与国际机构的制度接轨

环保国际援助项目存在的诸多问题，要想在体制上与国际机构的制度接轨，一是要建立一套国际赠款的财务管理制度，目前已有的相关赠款的财务管理办法应进一步完善和细化；二是要拓展财务管理内容，除传统的资金管理和财物管理外，还应向金融风险管理、税金管理和知识资本（技术、人才、信息、无形资产）管理方面拓展，改变目前日常财务管理以资金的管理为主。三是要更新财务管理方法和手段，财务管理方法中量化应得到更多的应用，如定量预测、滚动预算、风险决策及不确定性决策等。

在财务管理体制上要切实解决好两个问题：一是赠款项目国内设备采购免税问题。赠款项目设备免税不仅是援助国的要求，也是国际惯例，随着我国电子发票的全面推行，具备了对环保援助资金国内项目采购设备的免税条件，可以参照出口退税的管理办法，妥善解决好国内自采设备的免税问题，对进一步提高项目实施的效果有重要作用。二是赠款项目形成的固定资产纳入资产管理台账的问题，国外赠款形成的固定资产，长期游离于实施单位固定资产台账之外，非常不利于项目成果评价和运行管理，应从政策和财务管理制度上给予明确和落实。

3.2 明确部门职责，突出资金管理在项目管理中的重要功能

明确各部门的职责分工，改变目前项目管理中政府主导、企业具体实施的现状，突出政府在援助项目中的主导和主体地位，把项目落实和负责任大国形象联系起来，逐步实现政府指导、统一对外，与产业政策相衔接、市场化运作的管理模式，确保配套资金的到位落实；环保部门应对项目的执行起到指导作用，审计部门要切实发挥独立第三方的职责，监督、评价项目的执行和效果。

在项目实施过程中承担不同阶段相关任务的咨询机构、投资项目决策部门、设计单位、施工企业等，都要承担相应的责任，保证项目的顺利实施和相关效益的获得，对项目过程中不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。另外，从宏观管理层面，要求完善政府投资制衡机制，项目主管部门、政府财政性资金主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对项目投资的管理进行相互监督，而且要充分体现财务管理部门对项目的全过程参与，财务作为环保国际援助项目的核心管理环节，要突出其在环保援助资金上的职能和地位，在项目前期、中期、后期，都应该明确财务管理人员的参与方式和职能。前期要解决好项目可行、资金投入可能的问题；中期要解决好资金到位、资金管理制度落实的问题；后期要出具资金使用情况的分析，完善资产移交手续，对项目进行财务评价，以充分发挥财务人员在项目实施和资金管理中的重要作用。

3.3 规范财务管理

推进项目管理与资金管理相互统筹。一般而言，项目管理与资金管理如果相脱离，不仅会使资金管理相对滞后，在一定程度上影响管理的运行，而且资金管理也不能适应项目管理，更不能满足项目管理的需要。所以，在环保赠款项目前期申请过程中要对资金管理相关问题预期规划，如是否开设专用账户、预算管理的各种要求、资金申请方式、资金支付要求、签字程序等事项。只有事先考虑到这些因素环节，才能提前应对项目管理过程中可能遇到的问题，使项目管理与资金管理较好的互相适应。而且，资金管理是为项目管理做好服务，环保赠款资金管理要充分体现项目管理的要求，如在项目收入和支付方面，要严格按照预算进行控制管理；在会计核算方面，要在科目设置、摘要描述、辅助核算等方面充分体现环保赠款项目管理的要求；在对外报告方面，要将会计信息转变为环保赠款项目对外报告所需的信息。此外，环保赠款资金会计控制结果可以反映环保赠款项目管理的好坏，防止环保赠款资金会计控制的形式化，需要对环保赠款资金会计控制后的结果进行反馈和监督，并加强会计责任追究制度的落实，明确各方的责任和义务。

加强财务监管力度，确保配套资金到位。环保赠款项目的配套资金有两种：企业配套和财政配套，在环保赠款项目的执行过程中，常会出现配套资金不到位或者不能足额落实的情况，部分环保赠款项目由于配套资金不到位，项目被拖延，项目验收工作也无法按时完成，不仅影响了项目的按时顺利进行，还影响我国在国际上落实环保项目的开展。所以，为了保证环保赠款项目的顺利执行，配套资金的及时足额到位相当重要，具体措施有：中央财政部门要统筹安排财力，积极筹措资金，认真落实配套资金，确保所承诺的环保赠款项目财政配套资金及时足额到位。环保赠款项目的管理部门要与项目企业加强联系，充分调动项目企业的积极性，掌握项目进展情况，保证企业各项配套资金及时足额到位。项目管理单位也要集中财力全力搞好配套，对于上级财政没有及时到位的资金，根据项目实际情况实行垫付机制，保证赠款项目顺利进展。环保赠款项目的管理部门要对配套资金的到位情况进行监督检查、跟踪问效，及时掌握配套资金的到位情况，随时采取应对措施。还要推行援助资金拨付与自筹资金到位挂钩的管理方式。对环保国际援助项目中有实施单位自筹资金的项目，援助资金的拨付与项目自筹资金到位比例挂钩，以提高企业自筹资金的积极性。建立环保援助资金备付金制度，充分考虑到配套资金不到位对项目实施的重大影响，建议承担项目的地方政府对有配套资金的项目，应该按项目的大小建立配套资金备付金制度，备付金由地方政府筹措。在实施单位自筹资金不到位的情况下，先由备付金支付，再由地方政府督促实施单位回补，以确保环保项目的顺利推进。

完善环保赠款项目固定资产的管理。用环保赠款资金采购而形成的固定资产在环保赠款资金中占的比例份额较大，因此，加强环保赠款项目所形成固定资产的管理，制定相应的固定资产管理制度，防止固定资产流失非常重要。环保赠款资金采购形成的固定资产产权归属有两种形式，一种是在采购后固定资产产权直接归属于资产使用方，另一种是在项目验收结束后再确定固定资产产权归属。因此，对于环保赠款资金采购形成固定资产应做到以下几个方面。

一是对于环保赠款项目所需固定资产采购，要合理进行分配和采购，对项目上可以调配解决的进行调配，对确需采购的进行采购，进一步优化资源配置，提高资产利用率。

二是加强环保赠款项目采购形成固定资产的规章制度建设，进一步完善固定资产管理的制度体系，按照环保赠款项目采购形成固定资产特点和属性的不同，建立完善的资产分类管理制度。对于采购后产权直接归属于资产使用方的，将固定资产直接纳入单位固定资产管理体系；对于项目验收结束后确定固定资产产权归属的，另建一本固定资产备查账，待项目结束通过验收后，及时办理资产移交手续，纳入单位固定资产管理体系。

三是针对环保赠款项目固定资产管理中的薄弱环节，全方位、多层次地强化固定资产的管理力度，由环保赠款项目的管理方和实施方共同参与制定切实有效的管理措施以及科学方法。

参考文献：

［1］张欣，廖岚琪，唐赛.我国环境库茨涅茨曲线检验与影响因素分析［J］.统計与决策，2020（13）：72.

［2］魏伟，申小莉，刘忆南.2020年后生物多样性保护需要建立新的资金机制［J］.生物多样性，2021（2）：267.

［3］张品.工程项目资金管理策略之我见［J］.审计与理财，2021（5）：36.

［4］袁桂珍.政府会计制度下事业单位预算管理的优化措施探讨［J］.财经界，2022（21）：37.