论我国未成年人监护人资格撤销制度新发展

张红侠 王群

摘 要：《中华人民共和国未成年人保护法》的生效实施，使我国未成年人监护人资格撤销制度迎来新发展。该制度适应社会变迁的需要，贯彻未成年人利益最大化原则、国家责任原则。该制度的科学化、专业化增强。撤销未成年人监护人资格的预防机制和未成年人监护人资格被撤销后的配套措施也都得到完善。不过，未成年人监护人资格撤销制度还有一些不足。为更好地保护未成年人合法权益，应在我国《民事诉讼法》特别程序一章中增设未成年人监护人资格撤销案件一节，进一步完善撤销未成年人监护人资格的预防机制和未成年人监护人资格被撤销后的配套措施。

关键词：未成年人；监护人资格；撤销；发展

中图分类号：G122;D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）01-0089-04

《中华人民共和国未成年人保护法》制定于1991年。在2006年、2012年做了部分修改。2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《中华人民共和国未成年人保护法（修订案）》（下文简称新《未保法》），该法自2021年6月1日起施行。这次修订历时3年，条文由原来的72条增加到132條。新《未保法》的一大亮点是未成年人监护人资格撤销制度得到较大发展。那么未成年人监护人资格撤销制度新发展的法理基础是什么？未成年人监护人资格撤销制度新发展表现在哪里？未成年人监护人资格撤销制度的未来路径是什么？本文就上述问题进行探讨，以期为未成年人保护事业增添一点力量。

一、未成年人监护人资格撤销制度新发展的法理基础

（一）适应社会变迁对未成年人监护的需要

随着我国工业化、城镇化发展，熟人社会逐渐转向陌生人社会，许多农民进城打工，人员流动性增大，人们的观念也发生较大变化。特别是随着妇女的收入和地位提高，妇女的自主意识也普遍增强。随之带来婚姻的稳定性减弱。2014年全国法院审结的离婚案件占婚姻家庭案件的比例约75%[1]。2017年全国法院审结的离婚案件比2016年略为上升，达到140余万件[2]。不管是城市还是农村，女方提出离婚的案件占绝对多数。比如，“在2016-2017年全国离婚纠纷一审审结案件中，73.4%的案件原告的性别为女性”[3]。父母一旦离婚，家庭支离破碎，再加上近些年来家庭结构越来越原子化、亲情变淡，未成年人监护成为一大社会问题。从中国司法案例网公布的案例[4]来看，未成年人被监护不到位，甚至被虐待、遗弃、性侵的现象时有发生。而被性侵的未成年人往往不能及时被发现、被解救。比如，卿某某被撤销监护人资格案件中，卿某某带着未成年女儿独自居住，强奸自己女儿长达两年之久才被绳之以法。另外，近些年来，还出现了未婚而育的单亲妈妈家庭。有些单亲妈妈自己都不能独立生活，更别说尽到监护责任了。因此，这些不幸家庭的未成年人监护问题就对我国的监护制度尤其是未成年人监护人资格撤销制度提出了新要求。

（二）落实最有利于未成年人原则的需要

直到20世纪前，未成年人往往被视为父亲的财产，没有权利可言。随着人权运动的兴起，“尊重和保护儿童权利”思想的广泛传播，第二次世界大战后，西方国家纷纷确立子女最佳利益原则。1959年联合国大会通过的《儿童权利宣言》确立儿童最大利益原则。1989年《儿童权利公约》第3条规定“儿童利益优先原则”。从此儿童最大利益原则得到国际社会的普遍接受。我国于1991年加入《儿童权利公约》，遵守相应的国际法义务。1991年我国出台的《未成年人保护法》虽未直接规定“儿童最大利益原则”，但该法作为国内保护未成年人的基本法，也吸收了公约的精神。2011年颁布的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》将儿童优先原则作为总目标提出，还进一步规定了儿童最大利益原则。2014年最高法、最高检、公安部、民政部四部门共同出台《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（下文简称《监护侵害意见》）第2条规定，处理监护侵害行为，应遵循未成年人最大利益原则。2020年颁布的《民法典》第35条规定了最有利于被监护人原则。在国际和国内立法、实践基础上，我国充分认识到未成年人是国家的财富、民族的希望，身心还未发展成熟，需要父母呵护、学校教育、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护。于是新《未保法》第4条确立了“最有利于未成年人原则”。法律原则的实现要靠具体制度来落实。为了更好地落实最有利于未成年人原则，修订完善未成年人监护人撤销制度成为必然。

（三）落实国家责任原则的需要

国家亲权理念起源于中世纪的英国。“国家亲权”一词来源于拉丁文。“它是指国家对未成年人和其他无行为能力人享有的监护权。”[5]一般认为，国家亲权理念至少包含以下三层含义：“首先，认为国家居于未成年人最终监护人的地位，负有保护未成年人的职责，并应当积极行使这一职责；其次，强调国家亲权高于父母的亲权，即便未成年人的父母健在，但是如果其缺乏保护子女的能力以及不履行或者不恰当履行监护其子女职责的时候，国家可以超越父母的亲权而对未成年人进行强制性干预和保护；最后，主张国家在充任未成年人‘父母时，应当以孩子的福利为本位。”[6]国家亲权是由父母亲权衍生而来，是法律上的拟制亲权。二战后随着福利国家的提出和实施，国家亲权逐渐发展到超越父母亲权。

我国儒家文化包含有恤幼思想，虽然没有孕育出现代国家亲权理念，但是随着“西法东渐”的浪潮，中国法治现代化进程，国家亲权理念被我国借鉴。少年司法、家事司法改革践行此理念，我国相应立法吸收此理念。比如，我国《民法总则》和《民法典》规定的国家监护制度就对国家亲权理念进行了合理吸收。这不仅促进了我国监护制度的完善，也较好地保护了未成年人合法权益。新《未保法》遵守国家监护制度，确立了国家责任原则。在国家责任原则被确立的背景下，国家有义务担负起监护未成年人的兜底责任，修订和完善未成年人监护人资格撤销制度就成为落实国家责任原则的必然要求。

二、未成年人监护人资格撤销制度新发展的具体表现

（一）未成年人监护人资格撤销制度更加科学化、专业化

1.人民检察院可以督促、支持申请撤销未成年人监护人资格及提起公益诉讼。从我国现行立法体系上看，新《未保法》总则确立了未成年人利益最大化原则、国家责任原则。新《未保法》分则增加一条，其第106规定了未成年人合法权益受到侵犯，人民检察院可以督促、支持起诉；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。该条规定与我国现行《民事诉讼法》相一致，也吸收了诉讼实践经验。我国现行《民事诉讼法》规定了检察院支持起诉原则、提起公益诉讼的制度。从实践层面上看，人民检察院近些年在督促、支持有关组织、个人申请撤销未成年人监护人资格方面积累了丰富的经验，发挥了重要作用。“2018年至2019年，试点检察机关共对监护侵害、监护缺失行为支持起诉358件，判决采纳支持起诉意见295件，发出检察建议250件。”[7]“2020年，检察机关支持起诉、建议撤销监护案件513件，是2019年的6.3倍。”[8]虽然新《未保法》没有明确规定人民检察院可以督促、支持申请撤销监护人资格及提起公益诉讼，但是根据新《未保法》的逻辑体系和实践中的经验做法，人民检察院可以督促、支持申請撤销未成年人监护人资格及提起公益诉讼。

2.未成年人监护人资格撤销案件审理更加专门化、专业化。2016年以来，随着家事审判改革的推进，未成年人监护人资格撤销案件被定性为家事非诉案件，由家事审判庭审理。审判人员往往由熟悉未成年人身心特点的法官担任，而且擅长调解的女法官居多。家事审判庭采用职权主义诉讼模式，委托有关组织、个人开展社会调查，注重弄清案件真相，还对受害被监护人开展心理干预，对判决不予撤销监护资格的监护人进行适当训诫。这些制度探索较好地保护了未成年人合法权益。因此，新《未保法》司法保护一章在2012年《未保法》的基础上吸收家事司法改革和少年司法实践的经验，巩固改革成果，完善未成年人司法专门化规定、完善听取未成年人意见制度，新增保护未成年人个人信息规定、社会调查制度、合适成年人到场制度、采取保护未成年人隐私的技术手段和心理干预等保护措施、司法建议、开展未成年人法治宣传教育工作等。

3.明确案件审理期间特定情形下由民政部门担任临时监护人。《民法典》第36条虽然规定人民法院审理未成年人监护人资格撤销案件，安排必要的临时监护措施，但是没有细化临时监护的主体和情形。司法实践中民政部门担任临时监护人的较多。新《未保法》增加一条，其第92条对此进行了细化，即未成年人监护人资格撤销案件审理期间，民政部门担任未成年人的临时监护人的特定情形为：未成年人无人照料或需要被带离、紧急安置等情形。这一规定增强了操作性，使得未成年人得到较好的保护。但是民政部门毕竟是一个组织，而未成年人良好成长的环境是家庭。因此，新《未保法》增加一条，其第93条就临时监护的未成年人，赋予民政部门本着未成年人利益最大化原则妥善安置的权力，即民政部门可以通过委托亲属抚养、家庭寄养等方式进行安置，也可以交由未成年人救助保护机构或者儿童福利机构进行收留、抚养。

4.贯彻谨慎撤销父母监护人资格的理念。未成年人需要父母的陪伴和呵护。婴儿一生下来，就处于父母的照顾之中。父母与儿童朝夕相处，儿童自然会对父母，特别对母亲产生了依恋。“依恋有助于婴儿适应，确保他们的心理需要和生理需要得到满足，从而提高婴儿的存活率。”[9]儿童一旦与父母分离，儿童对父母的依恋就被割断，与新的监护人形成依恋也不是立竿见影的。这必然会影响儿童的各方面健康发展。新《未保法》一定程度上贯彻了谨慎撤销父母监护人资格的理念，该法第108条在坚持《民法典》撤销监护人资格情形的基础上赋予人民法院自由裁量权即人民法院可以依法作出人身安全保护令或者撤销父母监护人资格。在新《未保法》下人民法院就多了一种选择——作出人身安全保护令。这一新规定也是吸收我国《反家庭暴力法》的结果。

（二）完善了撤销未成年人监护人资格的预防机制

1.细化了监护职责、完善了国家对监护的指导。新《未保法》细化了未成年人监护人的监护职责。比如，该法第7条宏观上规定国家对未成年人监护进行监督指导。第16条采用列举加概括的方式规定了未成年人监护人的监护职责，第17条规定了未成年人监护人不得实施的行为，第18条专门规定了未成年人监护人对未成年人的安全保护责任，第22条、第23条完善了委托照护制度等等。父母是孩子的第一任老师，家庭是抚养儿童的最佳场所。为了孩子健康、快乐地成长，监护人更好地履行监护职责，新《未保法》总则、分则中的政府保护和司法保护都集中规定了国家对监护人履行监护职责的指导和监督。

2.完善了事前、事中监护监督制度。我国的监护人职责重，加上“棍棒底下出孝子”“不打不成才”的传统育儿观念，一些监护人往往容易侵害未成年人的合法权益。还有的监护人缺乏家庭责任感，不履行监护职责。国家、有关组织和个人如果不及时干预，未成年人必然遭受严重损害。这会导致未成年人监护人撤销案件的增多，带来亲子关系的割裂，国家财政负担加重，甚至缺乏有效监护的未成年人会走上违法犯罪道路或者遭受犯罪侵害。因此，新《未保法》完善了事前、事中监护监督制度。该法第7条、第11条、第40条、第43条、第81条、第82条、第97条、第111条、第118条都涉及监护监督制度。特别是该法第118条具体明确了居民委员会、村民委员会、公安机关、人民检察院、人民法院在未成年人监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的严重情形时具有监护监督的义务。这使得未成年人监护监督从基层组织到国家机关形成安全防护网。总之，监护职责、监护指导、监护监督制度的完善，从制度上保障未成年人得到切实有效的监护，不到万不得已，不启用未成年人监护人资格撤销制度。

（三）完善了未成年人监护人资格被撤销后的配套措施

“儿童在生理、心理以及认知水平和行为能力方面都存在有限性、可塑性，基本生存的维持依赖照料、保护，且需经过漫长复杂的渐进成长过程”[10]。新《未保法》完善了未成年人监护人资格被撤销后的配套措施。

1.增加了民政部门担任长期监护人的情形。近年来，监护人被剥夺监护资格后没有合适的成年亲属担任新监护人的情形较多。司法实践中，民政部门或其下属的未成年人保护机构被人民法院指定为新监护人的较多。吸收司法实践经验，新《未保法》第94条明确规定，未成年人监护人资格被撤销后民政部门被指定为监护人的，民政部门应当依法对未成年人进行长期监护。而民政部门作为政府职能部门，直接照顾未成年人的生活、学习、健康成长有许多困难。为了给未成年人创造更好的家庭生活环境，新《未保法》第95条规定，“经收养评估后，民政部门可以将其长期监护的未成年人交给符合收养条件的人收养”。

2.鼓励和支持社会组织、社会工作者提供专业服务。对未成年人的监护不仅仅是让未成年人有饭吃有衣穿，还要关注未成年人的心理健康、学习、交往等方面。实务中，被撤销监护资格的人往往是未成年人的侵害者。受到侵害的未成年人的心理容易出现问题，特别是受到性侵害的未成年人心理阴影较大。这就需要专业人员来帮助未成年人走出阴影。实践中，有一些社会组织、社会工作者已经为未成年人开展心理辅导、康复医疗等服务。因此，新《未保法》第116条规定国家鼓励和支持社会组织、社会工作者为未成年人提供心理干预、法律援助、社会调查等专业服务。

三、对我国未成年人监护人资格撤销制度的未来展望

总的来看，新《未保法》中的未成年人监护人资格撤销制度守正创新，发生了质的飞跃，但是新《未保法》是一部未成年人保护的综合法，实体法和程序法兼具的基本法。未来必须进一步完善未成年人监护人资格撤销制度本身、撤销未成年人监护人资格的预防机制和未成年人监护人资格被撤销后的配套措施。

（一）明确未成年人监护人资格撤销案件适用我国《民事诉讼法》特别程序

尽管《民法典》第36条规定了申请撤销监护人资格的主体、条件、辅助措施、资格恢复，新《未保法》进一步完善，但是这两部法律都没有规定未成年人监护人资格撤销程序。众所周知，实体法的规定要靠程序法得以运行、实现。正义包括实体正义和程序正义。没有一定的程序规则，何谈实现程序正义。没有程序正义实现，实体正义也难以实现。程序正义不仅具有工具价值，还具有自身独立的价值。虽然《监护侵害意见》规定，人民法院审理撤销监护人资格案件，参照我国《民事诉讼法》特别程序，但是这毕竟只是司法解释。我国是成文法国家，为维护司法的权威，有法可依是必须的。从学理上看，未成年人监护人资格撤销案件是家事非诉案件。在未成年人监护人资格撤销案件中，申请人只是请求人民法院确认原有监护关系被消灭的事实，对被申请人曾经拥有监护权本身并无争议。因此，应吸收司法实践经验，遵循家事非诉程序原理，将未成年人监护人资格撤销案件纳入我国《民事诉讼法》特别程序一章。

（二）进一步完善撤销未成年人监护人资格的预防机制

现行的未成年人监护人资格撤销制度在一定程度上贯彻了谨慎撤销监护人资格的思想，这有利于维护父母子女之间的亲情关系。然而，撤销未成年人监护人资格的预防机制还缺乏体系化，也没有原则规定。因此，为了更好地贯彻未成年人利益最大化原则，撤销未成年人监护人资格的预防机制应进一步体系化。首先，增设人民法院在特定情形下任命监护人的规定，进一步细化监护监督人的职责，监护监督人通过指定产生，将监护监督人失职情形列入行政检察公益诉讼的范围。其次，进一步细化撤销未成年人监护人资格的情形。我国《民法典》与《民法通则》相比，针对社会现实，采用了列举加概括的规定，细化了撤销未成年人监护人资格的情形，但是还不够完善。现有的规定侧重于对未成年人身心健康的保护，然而随着我国全面建成小康社会，人们财富的增加，未成年人财产保护也应明确列举出来。最后，增设人民检察院支持、启动撤销监护人资格的评估机制。该评估可以邀请有关组织和社会工作者提供专业建议，遵循必要原则和比例原则。所谓必要原则就是指适用非分离措施无法避免未成年人的伤害或危险，才能撤销父母的监护权。所谓比例原则是指国家的监护监督措施对未成年人的保护与对父母子女关系的损害成比例。具体可以参照德国、英国、美国的做法，通过司法解释或指导案例对必要原则和比例原则进行细化。

（三）进一步细化未成年人监护人资格被撤销后的配套措施

1.细化新监护人的指定。比较大的问题之一是新《未保法》并没有细化撤销监护人资格后如何指定新监护人的规定，这使得法官的自由裁量权过大，不利于未成年人利益最大化原则的实现。未来修订立法时，遵循未成年人利益最大化原则，一方面细化规定担任监护人的资格和条件，另一方面，可以参考《监护侵害意见》第36条规定的指定新监护人的顺序。当未成年人有其他监护人的，考虑到亲情伦理关系的存在有利于未成年人健康成长，应当优先由其他监护人担任监护人；当其他监护人推诿或争夺监护的，人民法院指定适格监护人；当出现没有其他监护人的情况，人民法院指定民政部门担任监护人，考虑到未成年人家庭成长环境的需要，有抚养意愿的家庭，可以与民政部门签订协议，进行代养或收养。

2.进一步完善恢复父母監护人资格的规定。根据我国《民法典》规定，父母出现了撤销监护资格的情形，经有权申请撤销监护资格的人申请，人民法院通过审理，会剥夺其监护资格。这是对失格父母的惩罚，让其意识到为人父母的责任，也是为了未成年人的健康成长需要。当失格父母痛改前非后，法律应让孩子回到父母身边。因为父母与未成年人有着天然的血缘亲情，一般来说，父母是孩子最好的守护神，亲情圆满和家庭完整是孩子健康成长的家庭环境所需。我国《民法典》回应了父母子女关系的合理需求，该法第38条规定了监护资格恢复问题。但是这一规定较为笼统、僵化，法官自由裁量权较大。新《未保法》没有规定监护资格的恢复问题。因此，将来应当细化恢复监护资格的情形，明确“确有悔改表现”的评估标准、健全评估机制、明确申请恢复监护人资格的期限、规定恢复监护人资格的除外情形。具体可以参考我国《监护侵害意见》的相关规定和《法国民法典》的相关规定。

关于监护资格撤销是全部撤銷还是部分撤销？我国现行立法没有明确，实务中采用全部撤销。关于监护资格撤销的效力问题还有待研究。有学者认为应借鉴国外立法，监护资格撤销采用全部撤销，监护人资格撤销适用于监护人的所有子女。笔者认为，随着我国司法实务的需要，立法时机的成熟，应立法解决这些问题，不应简单照搬国外规定。

四、结语

未成年人的健康成长，离不开监护人持续地、尽职尽责地监护。监护不当、缺失是未成年人遭遇侵害和实施罪错行为的根源所在。未成年人监护人资格撤销制度是悬在监护人头上的“达摩克利斯之剑”，是保障未成年人被有效监护的重要制度。新《未保法》规定的未成年人监护人资格撤销制度有较大进步，但是还存在一些不足。为了更好地落实未成年人利益最大化原则、国家责任原则，未成年人监护人资格撤销制度需要进一步地完善。随着我国法治进程的深入推进，未成年人监护人资格撤销制度会更加完善，一定能够更好地处理未成年人利益、监护人利益和国家利益之间的冲突和协调问题。

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