全过程人民民主的理论创新探析

李少杰

摘 要：中国与西方在民主问题上的话语之争、理念之辩和国情之异，是全过程人民民主理论创新的现实背景。这一理论的核心要义是正确处理投票与参与、过程与成果、规范与执行、人民与国家四对关系，规避选票崇拜、党派掣肘、漫天许诺等西方民主弊病。在中国共产党的领导下，人民群众通过有机衔接的制度程序实现形式丰富的参与实践，是这一理论的推进框架。全过程人民民主理论破解了西式民主的话语垄断，推动了马克思主义基本原理与中华民族优秀政治文化的结合，强化了中国特色社会主义民主政治的顶层设计，为人类民主事业发展贡献了中国智慧。

关键词：全过程人民民主；理论创新；政治建设

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）01-0046-04

人民当家作主是社会主义民主政治在中国的具体表现形式与核心价值，进入新时代，以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位，在总结民主政治建设理论和实践成果的基础上提出一系列新论断、新理念，将中国式人民民主概括为“一种全过程的民主”[1]。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记进一步完善概念，提出“發展全过程人民民主”的理论命题[2]，推动社会主义政治文明走上新的高度。学界对全过程人民民主的研究主要集中于内涵阐释、历史梳理及制度设计等方面，较少解析这一命题对西方民主现实弊病的反思与突破。本文尝试从民主理论比较的视角，梳理既有文献和论述对于中国和西方民主模式的认识，以期为深入理解和掌握全过程人民民主理论的深刻内涵与开创性意义做出些许贡献。

一、破解西方民主模式的偏见与垄断

社会主要矛盾的转变，是中国特色社会主义向新时代迈进的一大重要表征。在满足基本温饱后，人民对“美好生活”的需要逐渐向民主、法治、公平、正义等方面拓展，进而对中国特色社会主义民主政治提出了更高要求。与此同时，西方国家长期打着所谓“民主”旗号，对于中国民主政治提出质疑。应对意识形态和政治制度较量对我国政权安全构成的严峻挑战，必须从事实和标准两方面对西方民主政治进行祛魅：在事实上，传统西方民主国家和改旗易帜后的民主国家问题频发，如政治上盲目民主化，党派代表不同利益集团纷争，无法集中力量办事；经济上过度福利化，以过度承诺讨好民众，反而恶化收入分配；民粹泛滥、社会撕裂、政治动荡等一系列问题由此衍生。在标准上，西方国家长期将民主的本义异化歪曲为“一人一票”和“政党竞争”，人民在所谓的民主政治中只有选举中聆听口号的权利，投票后就没有发言权，民主权利的实质性内容被阉割，因而不是真正的民主。

揭示西方民主单一评价维度的问题所在，才能为打破单调的民主衡量标准提供可能。实际上，对民主政治制度的评价，更应该以国家政治生活的整体运行状况为参考，厘定多维度标尺，例如：在政治领导层面，要着眼于国家领导层的依法有序更替，以及执政党依照宪法法律对国家事务的领导；在政治决策方面，要保障人民群众对利益要求的畅通表达，国家决策的科学化民主化；在政治参与方面，要确保社会各方面对国家政治生活的有效参与，各类人才能够凭借公平竞争进入国家领导和管理体系，人民依法管理国家事务和社会事业；在政治监督方面，要确保权力得到有效制约。只有做到前述内容，一个国家的民主政治制度才是民主的、有效的。总之，破除唯票论的民主，从选举、决策、管理、监督多个运作环节构建起对政治制度的立体性认识，能够为正确认识中国式民主的优势、坚定制度自信起到重要作用。

在对西方民主从事实上观察、从要害上揭示、从标准上反驳之后，不难得出发展中国政治的严肃结论：每个国家在发展自身的政治制度时，都必须基于自身历史文化与经济社会状况，在渐进中发展，遵循内生性演化，不能不加批判地从外国照搬。正是在这样的现实背景下，全过程人民民主理论进入到中国民主政治建设的话语体系，成为植根于中国土壤的、致力于打破西式民主政治理论长期垄断地位和偏见式评价的最新成果。

二、揭示全过程人民民主的核心要义

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[3]评价民主的质量，不仅要看国家政治制度运行状况，更要突出人民在国家政治生活中的位置。为此，2021年10月召开的中央人大工作会议进一步提出“四个要看、四个更要看”的论断，从“投票与参与”“过程与成果”“规范与执行”“人民与国家”几个方面深入阐述了全过程人民民主所要妥善处理的四对核心关系，针对西方民主的弊病，进一步突出社会主义民主对于人民的真实性与实用性。

（一）正确处理投票权利与参与权利的关系

“要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。”[3]这一标准直指以投票为单一尺度的民主标准问题。西方的民主以“一选了事”为特征，从形式上赋予人民投票权，掩盖实质的参与权。相比之下，全过程人民民主以宪法赋予的公民权利为支撑，对人民的选举、被选举、知情、参与、表达、监督权进行了全方位、全流程的保障。

一方面，选举与协商相互补充、相得益彰是中国民主政治的独特优势。改革开放以来，民主协商和民主选举被并称为我国社会主义民主的两种重要形式。将充分协商、取得共识置于为选举和重大决策进行的投票之前，能够吸纳各种利益诉求进入决策程序，克服西方政党政治下党派和利益集团相互倾轧、排斥异己的弊端，还可以依靠全社会的智慧产生纠错动力，克服决策者的思考局限。

另一方面，在选举和协商两种形式的基础上，人民需要通过多个环节具体地实现民主权利。民主决策要求涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，强调将群众意见转化为党和政府的重大决策，达到集思广益的效果。民主管理是对民主决策规定的行动方向的把控、落实，侧重强调直接民主的实现场景，即在城乡社区、企事业单位、社会组织等领域践行多数人管理多数人和基层事务的原则。民主监督是群众对选举、协商、决策、管理全流程的监督，重点是通过行使对国家机关和国家工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权来监督权力，核心目的是保证权力来自人民、服务人民。

（二）正确处理过程民主与成果民主的关系

“要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少。”[3]这一标准针对西方民主在选举时“漫天许诺”的弊端。漫天许诺有两种表征：一方面，以选票为指挥棒的西方政党政治中，各党为了选票什么都可以承诺，最后往往是一纸空文。相比之下，全过程人民民主要求各级党委和政府信守承诺：“民生工作直接同老百姓见面、对账，来不得半点虚假，既要积极而为，又要量力而行，承诺了的就要兑现。”[4]另一方面，讨好民众的过度承诺也有可能付诸实施，但会带来效率低下、经济停滞等恶果。因此，既要在民主过程中体现民意，切实做到人民有所呼、改革有所应；也要兼顾民主基础上的效率，不做过多过高的承诺，而是在经济和财力可持续增长的基础上提高福利水平。

处理过程民主与成果民主的关系，既牵涉经济发展，也关乎政治信誉。一诺千金正是中国民主政治的重要特征。党的十八大以来，党和政府向人民做出了政治上遏制腐败、经济上脱贫攻坚的庄严承诺。为此，党和政府在过去十年中，坚持“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进，整治群众身边腐败问题，既保证了市场经济持续健康发展，也使人民群众感受到了公平正义；提出精准扶贫理念，实现近一亿农村贫困人口脱贫，创造了人类减贫史上的奇迹。切实实现许诺，提升人民在民主政治中的“获得感”，是全过程人民民主的应有之义。

（三）正确处理静态规范与动态执行的关系

“要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行。”[3]这一标准强调人民民主的制度保障和落实问题。党的十八大以来，党中央加强对开门立法工作的领导，拓展人民有序参与立法途径，通过宪法修正案，制定民法典、监察法，加强重点、新兴、涉外领域立法。“坚持全过程民主”也被正式写入修订后的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。法律体系在完善的过程中充分体现了人民意志，增进了人民福祉，但现实中有法不依、执法不严、违法不究的问题依旧存在，与人民群众对公平、正义的期待相冲突。

对社会主义法制的统一、尊严、权威的维护，必须通过加强宪法和法律实施来实现。首先，宪法是党和人民共同意志的体现，必须健全宪法監督、解释机制以及合宪性审查、宪法宣誓环节，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证。”[5]其次，作为法律法规重要实施主体的行政机关，只有建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，才能切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。再次，审判机关、检察机关必须依法独立公正行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，守好司法过程中的最后一道防线。最后，在全社会形成宪法法律至上、法律面前人人平等的良好氛围，离不开全民守法的自觉意识，这既要靠法制教育，也要靠法治管理，最终目标是实现法治和德治相辅相成、相互促进。

（四）正确处理人民民主与国家意志的关系

“要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[3]这一标准指向“权为民所用”的实现途径。民主是绝大多数国家共同追求的价值理念，中华人民共和国的一切权力属于人民也是载入我国宪法的重要原则。尽管在民主的语境下，国家意志应当源自人民意志，但人民意志向国家意志的转化过程却在各国以不同的样态表现出来。西方实行的多党制下，各政党只是充当不同利益集团的代表，这种所谓的民意代表有两大问题：其一，人民在选举后“失宠”，对获胜上台的执政权力的运作毫无发言权，更谈不上监督；其二，多党在许多问题上难以形成共识，造成了意见纷杂、无法集中力量办事的乱象。

民意应当以何种方式被集中？如何保证集中民意形成的国家权力为民所用？问题的关键在于坚持民主集中制这一国家组织形式和活动方式的基本原则。首先，人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，是汇聚人民意志的最重要方式。其次，人民代表大会必须保证决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，避免相互掣肘、内耗严重的现象。再次，中国共产党必须在这一过程中发挥领导作用，要代表最广大人民的根本利益而非局部利益，并基于人民意志形成党的主张，使党的主张通过法定程序成为国家意志；也要支持和协调各个国家政权机关积极主动地开展工作，保证党领导人民有效治理国家，规避群龙无首、一盘散沙的现象。最后，党和国家必须时刻认识到人民的主体地位，保证权为民所用，并自觉接受人民监督。在党的领导下，国家意志彰显人民意志，通过完善监督体系，人民民主又能监督党和国家权力，既实现了民意的集中，也防止了权力的滥用。

全过程人民民主理论强调处理的四对关系，针对性地破除了西式民主中选票崇拜、党派掣肘、漫天许诺等痼疾，真正实现了过程和成果、程序和实质、直接和间接、人民和国家的兼顾与平衡，彰显了社会主义民主的广泛性、真实性与实用性。

三、建构全过程人民民主的推进框架

全过程人民民主的推进框架由领导主体、制度渠道和参与实践三个方面构成，这些都是中国政治文明中重要而颇具特色的内容。

（一）坚持党的领导，支持人民当家作主

宪法确立了中国共产党在我国政治生活中的领导地位。党的十九大强调：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的集中统一领导保证人民在一个政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的良好环境中推进全过程人民民主。强调人民在国家治理中的主体地位，也是党为人民执政、靠人民执政的必然要求，有利于通过人民监督使党避免脱离群众的危险。坚持党的领导是具体的，一要坚持全面领导的基本原则，将领导落实到根本和基本政治制度及其实践运作；二要建立党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的领导工作全覆盖；三要完善政治领导的制度机制，以向党中央请示报告制度、党中央决策议事协调机构等为制度、组织依托，推动党中央集中统一领导体制的落地；四要推动党规国法高效衔接，将党的领导原则载入法律，并制定党中央领导人大、统战、基层治理各方面工作的党内法规予以衔接，将党的领导制度化、规范化。

（二）完善制度程序，确保民主渠道貫通

人民当家作主必须用完整的制度程序来保障。首先，发挥各级人大对全过程人民民主的推进作用，既要保证人民依法行使选举权利，也要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全代表联络机制，推进人大协商、立法协商，保证人民各项权利的实现。其次，发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及最广泛的爱国统一战线的作用，要以人民政协为平台，强化提案、委员视察考察、专题调研、反映社情民意等经常性工作，增强人民政协界别的代表性，促进包含政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞在内的各类政治关系的和谐，最终实现调动一切民族复兴积极因素的目标。再次，在民族工作中推进全过程人民民主，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，在各民族一律平等的原则下完成民族事务治理的任务，保证各民族共同当家作主、参与国家事务管理。最后，推进基层“微治理”，需要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，把国家层面民主制度和基层民主制度有机结合起来。

（三）行使民主权利，进行完整参与实践

全过程人民民主制度程序的价值必须通过完整的参与实践来发挥。首先，在民主选举环节，人民通过行使选举权，选出自己信任的人大代表、村（居）委会及企事业职工代表，在工作中充分反映人民的意愿和利益。其次，涉及群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，必须以人民群众作为协商民主的主体。人民群众要通过座谈会、听证会、基层事务公示、网络问政等多种方式，积极参与到多种协商之中，切实维护自身利益。再次，践行民主决策，要求人民群众积极参与人大的“开门立法”和政府的“开门问策”，通过村（居）民会议、代表会议等形式，就基础设施建设、生态环境保护等基层治理中与人民群众切身利益直接相关的事项发表意见，将声音传递至决策制定和实施的过程中。再者，践行民主管理，要求人民群众在基层党组织领导下积极参与城乡社区、企事业单位、社会组织的规范制定和议事决策活动，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实现自我管理、服务、教育、监督。最后，强化民主监督，必须将群众监督和舆论监督纳入党和国家监督体系，形成监督合力，通过申请行政复议、提起行政诉讼、检举控告监察对象等方式，对行使公权力的人员以及基层群众自治工作人员进行履职情况的监督、建议和批评。

全过程人民民主的推进框架，归结起来就是：在中国共产党的领导下，人民群众通过有机衔接的制度程序实现形式丰富的参与实践。这一框架保证了人民在政治生活中平等参与、平等发展的切实权利。

四、全过程人民民主理论创新的时代意义

全过程人民民主理论是新时代中国特色社会主义民主政治建设的重要创新成果，具有鲜明特点与宝贵价值。

首先，坚持理论创新的问题导向。针对国内民主政治建设的西化声音，全过程人民民主理论由破解西方民主乱象入手，扣住了“民主评价标准”这一关键性问题。全过程人民民主理论认为，政治是否民主，并不能以单纯的选票论，而是必须从国家整体运行的角度出发，从人民在国家政治中的地位和作用出发。中国共产党提出的“八个能否”“四个要看、四个更要看”论断，破除了对投票民主的盲目迷信，以人民民主的全过程设计规避了西式民主的弊端，完成了由破到立的飞跃，体现了民主的真谛。党的二十大强调，中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党领导，发展全过程人民民主。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，必须坚持独立自主发展中国式民主的定力，不受动摇，不变道路。

其次，在守正传承中实现理论创新。中国共产党是以马克思主义为指导的政党，党的理论创新，也必然要以马克思主义基本观点为依循。全过程人民民主思想，既传承并发扬了马克思主义关于民主的理论认识，如认为民主是人民的自我规定，民主意味着承认人民管理国家的平等权利。与此同时，以民主协商、人民参与为主要特征的全过程人民民主理论，融汇了天下为公、民为邦本、兼容并蓄、求同存异等中华民族优秀政治文化，是利用中国具体实际和中华优秀传统文化改造、发展马克思主义基本原理的典范。正因为马克思主义科学理论的指导，中国共产党才能带领人民掌握历史主动，创造的民主制度才能取得巨大成就。在新征程上开辟全过程人民民主理论的新境界，正确回答民主政治建设的中国之问、世界之问、人民之问、时代之问，必须坚持理论自信与文化自信，从马克思主义基本原理和中华优秀传统文化中汲取养分，更好地指导中国实践。

再次，强化了社会主义民主政治的顶层设计。中国特色社会主义的各方面制度，是中国共产党带领全体人民在真抓实干中总结出来的。推进制度建设，既要坚持摸着石头过河，不断总结中国大地上涌现的各种鲜活经验；又要加强顶层设计、抓住关键领域，提升制度建设的系统性。党已经带领人民走过建立和改革中国特色社会主义基本制度的历史前半程，对于业已建立的人民当家作主制度不能再是零敲碎打调整或碎片化修补，而是要“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[6]。全过程人民民主集中概括了人民当家作主理论和实践成果，以完整的顶层设计推动了社会主义民主政治形成总体效应、取得总体效果。中国特色社会主义制度是走中国特色社会主义道路、坚持中国特色社会主义理论体系的根本保障。继续推进建设中国特色社会主义的伟大实践，必须牢牢坚持人民代表大会制度这一根本政治制度，遵循中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度不动摇。

最后，为人类民主事业发展贡献了中国智慧。世界上民主的方案纷繁多样，一国的民主建设不应遵循由外到内的方向，不应沿着他国模式削足适履。解决世界性问题的前提是解决好民族性问题，只有先做好中国实践，总结好中国经验，中国才能为世界性问题的解决提供思路和办法。全过程人民民主作为中国式的政治文明新形态，“用事实宣告了‘历史终结论的破产，宣告了各国最终都要以西方制度模式为归宿的单线式历史观的破产”[6]，提振了发展中国家发展民主的信心，是中国对人类政治文明的重大贡献。新时代新征程上，必须充分利用全过程人民民主理论资源，提升中国在民主问题上的国际话语权，打破外界的话语垄断和偏见。与此同时，必须对全过程人民民主进行学术加工和理论提炼，将其打造成为中国之治的鲜亮名片、标志性概念，为加快构建中国特色哲学社会科学话语体系添砖加瓦。

全过程人民民主的探索和实践并没有止境，它生长于中国共产党领导人民探索当家作主的伟大实践，也需要在实现中华民族伟大复兴的新征程中不断发展。发扬这一理论与时俱进的品格，要求我们在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持人民主体地位，在实践中不断丰富全过程人民民主的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色，坚持正确方向，维护公平正义，保证安定团结，提升人民幸福感，更好地彰显社会主义民主政治的蓬勃生机。

参考文献：

[1]论坚持人民当家作主[M].北京：中央文献出版社，2021：303.

[2]在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02（2）.

[3]习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话[N].人民日报，2021-10-15（1）.

[4]习近平关于全面建成小康社会论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：152.

[5]论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：10-11.

[6]习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：6-7.