新时代中国共产党法治能力的内核及其建设路径

刘华超

摘 要：新时代党的法治能力是党运用法治思维和法治方式推进深化改革、解决矛盾、化解冲突、提升执政效能的能力。法治理念、法治知识、法治思维、法治方式是党法治能力的内核。新时代，党的法治理念信仰必须持续增强，法治知识学习必须持续强化，法治思维导向必须持续提升，法治方式运用必须持续加强。因此，党只有综合施策，着力培养法治理念，强化法治学习，树立法治思维，坚持依法治理，才能不断提升和优化党的法治能力。

关键词：法治能力；党的领导；国家治理

中图分类号：D61   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2023）01-0055-04

法治的真谛在于限权，在于廓清权力边界，在于防止权力寻租和权力腐败，在于保障合法权利、维护社会公平正义。党作为法治中国建设的领导者和推动者，“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”[1]尊法学法守法用法是党法治能力的精髓所在，也是党依法执政、科学执政、民主执政的重要保障。把握党的法治能力意蕴，加强党的法治能力建设，能够不断增强党的长期执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

一、新时代党法治能力的内核构成

（一）法治理念是党法治能力的主观反映与体现

法治理念可以为党法治能力的形成、发展、提升、强化和发挥作用提供内在的价值引领和行为导向。法治理念会因国情、历史和文化背景的不同而有所不同，也会随法治实践的历史演变而不断更新变化。时至今日西方的法治理念已经日趋发展完善为法律至上、自由、平等、民主、正义、博爱等理念。今天，围绕法治中国建设的目标我们可以借鉴西方法治理念的合理成分，但绝不能照抄照搬。所以立足当代国情党情世情的新变化、新形势、新情况、新问题，建构社会主义法治，党必须要带头崇尚宪法和法律权威，坚持宪法法律至上理念，牢记“法无授权即非法”，规范权力边界，让权力在法治轨道上行驶。党必须要坚持以人民为中心的理念，把人民从法治治理的客体转变为“实践主体、权利主体、价值主体及其评判主体”[2]。法治的核心价值在于维护社会公平正义，它要求在发展中注重效率的同时，一定要关注公平，保障社会弱势群体的利益。

（二）法治知识是党法治能力的基础构成与依据

法治知识是人类政治文明的重要成果之一。它包括应然法治和实然法治两大方面。如若放到历史范畴去考察，实然法治和应然法治便是一个有机统一的整体，意旨相向而行。二者都随历史的不断发展而演进变化，并会因现实国情、历史传统、文化背景的不同而大相径庭。这就是为什么英美法系和大陆法学会选择不同的法治道路，中西会选择不同法治道路、发展中国家和发达国家会选择不同法治道路、各个国家即使属于相同法系而法治运行方式依然迥异的原因所在。但在不同国家推进法治化的过程中，有一点是完全相同的，那就是必须要首先总结和掌握法治知识。根据党在新时代擘画的全面依法治国蓝图，新时代党所要掌握的法治知识应包括：宏观层面的社会主义法治制度体系、基本通用的法律知识、管党治党建党的党内法规知识和法治“限制权力、保障权利、实现公正”，把权力圈进制度笼子里面的价值原则和目标导向[3]。这些法治知识相互促进、互联共生，是党法治能力的基础构成。

（三）法治思维是党法治能力的核心构成与支撑

党的法治思维是党法治能力的核心构成，它在本质上是与人治思维和政治思维相对立，可以为党的执政合法性提供有效证成。这是一个深层次的观念和思维方式的问题。这就要求，党在任何时候都“要运用法律的逻辑、要根据法律的授权，按照法律程序，尊重人民权利，接受法律监督，用法律制约下的执政权力为人民谋利益，真正做到权为民所用、利为民所谋”[4]。简单来说，党在领导深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定过程中，首先要想到运用法律，用法治思维来思考问题，用法律规定来解决问题、消除矛盾，而不能依靠党的领导干部拍脑袋决策或者依靠权力压服和行政命令等政治方式来解决问题。在国家治理实践中，“如果没有相应的程序来明确权利的实现形式和救济渠道，则法律上对该权利的实体性规定就始终要面对沦为具文的危险。”[5]因此，只有形成和掌握了法治的逻辑思维能力，才能从根本上祛除依托人治思维、政治思维来思考法律问题，才能从根本上把法律问题真正纳入法治方式的解决轨道和程序，才能做到法律至上、程序优先、规制权力、保护权利，进而促进社会的和谐稳定发展。

（四）法治方式是党法治能力的实际践行与验证

法治方式是指将法治知识、法治理念、法治思维通过法治实践落实于法治过程、取得法治实践功效的依法办事行为和方式。党执政70多年来，特别是改革开放以來，从法治观念的演变来看，我国的法治建设经历了“从法制到法治、从法律体系到法治体系、从法制手段到法治战略、从法治政府到法治国家、从法治国家到法治社会、由法治社会到法治中国的变化”[6]。强调法治和党的法治能力建设，就必须要谈法治方式。但任意理解的“法治方式”非常容易变为权力任性行使的工具。这种工具理性又极易使法治无形当中被变换成一种宣传口号，变换成一种付诸权力压服、粗暴压制的借口，变换成一种进行运动式治理、情绪化宣泄的隐蔽的合法外衣。而这又恰恰是对法律价值和法治精神的严重背离与亵渎。真正的法治价值则在于通过政党程序达到对强力的约束和限制，获取正当的社会秩序和正义，保护弱者的权利和利益，并给人们以自由。“真正意义上的法治方式是与法治思维相一致，以国家法律和党内法规作为决策和办事的基准，既有遵照法律文本和法规条文的形式，又体现公平正义、自由平等、共享共荣的实质。”[7]对于任何一个国家而言，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨”[8]。

二、新时代加强党法治能力建设的新要求

（一）党的法治理念信仰必须持续增强

法治理念的传播事关法治能力的内在品质高低、引导作用发挥和实践运行效果。众所周知，传统帝制中国有法治思想而无现代意义上的法治理念。因此，传统帝制中国的法治是为“私”而非为“公”，为“官”而非为“民”，这是家天下法治理念的必然归宿。而中国现代的法治理念则是自发形成于“西学东渐”的过程当中，是在对西方法治文明借鉴学习的基础上逐步传播建立起来的，它带有明显的西方法治理念印记。如早期关于“宪法者，国民之公意也，绝非政府所能代定”[9]法治理念的传播，就是一个很好的说明。1949年新中国成立，党开始在继承传统的基础上创制中国自身的社会主义法治理念。本世纪初，党提出了包含党的领导、依法治国、公平正义、执法为民、服务大局五个方面内容的现代社会主义法治理念。进入新时代，党的十九大提出了要树立宪法和法律至上、法律面前人人平等的法治理念。重点解决一些党员领导干部在处理问题、化解矛盾时尊法意识淡薄、法治信仰缺失的深层次问题。尊法意识不强必然就会放弃法治过程和法治程序，把社会问题政治化、简单化，以权力压服、粗暴行政代替依法治理、依法行政。这样不仅不能解决问题，还往往会激化社会矛盾，人为制造激起民愤的群体性事件，在无形中损害了党的法治理念的价值引导力。

（二）党的法治知识学习必须持续强化

研究显示，在当今世界范围内，对于一个现代文明国家而言，从政的法学专业人士越多，那么这个国家的法治就越发达，越趋向于和平稳定。具体到我国，这一比例并不太高。对于全体党员来说，具有法学专业背景的人员未有详细的统计数据。但就2021年底党员的职业和学历构成来看，知识分子几乎占据一半的比例。如果考虑到我国高等教育的招生比例：文理招生的人数比大致是1/3，那么具体到法学专业招录的人数就更少了。所以按照这个方法来推演，即使得不到确切数据，那么也可以肯定，我国党政领导干部中的法学专业人员的比例不高。专业背景固然重要，但更关键的则在于后天的学习。学法懂法是践行法治的前提和基础。当前，全党已经认识到学习法治知识的重要性，但仍有相当一部分人缺乏主动学习意识，总认为业务工作要重于法治理论基本知识学习。这些都会带来法治知识储备不足问题，影响法治理念的树立、法治思维的形成和法治方式的运用，致使法治不彰、人治和政治思维大行其道，全面依法治国难以落地生根。

（三）党的法治思维导向必须持续提升

法治思维是党法治能力的核心构成。但“在我国依法治国的大背景下，法治思维还没有真正确立，法治思维还没有完全成为各级领导干部思考、决策、处理各种问题的基本思维方式，需要在思想意识里实现从传统惯性思维到现代法治思维转变”[10]。传统思维就是人治和政治思维。这种错误思维使很多领导干部认为只要政治正確，在工作中采用什么手段、运用什么方式都应该被理解和接纳，这就是通常意义上所说的“目的合法”论。而这恰恰与依法办事、依法执政、依法行政的法治精神相背离，是对权力无限扩张性的纵容，是对法治权威即宪法和法律权威的漠视。与之相对应，法治是为树立法律的最高权威，驯服权力。人治思维通常表现为长官意识、家长制作风、个人独断专行，把法律当作工具、用法治作为装点门面的政绩和宣传噱头，而实际则借法治之名大肆进行权力寻租，大兴腐败之举，谋取私权私利。如党大于法、权大于法既是人治思维外包装和庇护所，也是有些人借组织之名行不法之实的辩护措辞和推脱责任的避难所。对此，习近平总书记早已予以批驳：“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。”[8]37这就要求全党必须要用法律法规来约束权力任性，不仅要实现“目的合法”，更要求程序合法、权限合法、内容合法和手段合法。

（四）党的法治方式运用必须持续加强

就思维与方式的内在逻辑关系而言，如果法治思维作为法治能力的认识论范畴还未真正确立，那么作为法治能力方法论范畴的法治方式也必将不会被娴熟运用。法治的本性在于“限权”，限权的目的就是为了确立宪法和法律权威，进而把法律和法规作为决策和公共治理的依据。由于当前法治限权的本性和党治国理政的法治思维有待进一步强化，那么可以说党运用法治方式化解社会矛盾、处理社会问题就还处在理想状态。如有些人在决策中第一时间想到的不是决策是否符合法定程序和法律要求，而是这方面的政策到底是什么；如有些人严重缺乏法治的程序意识，认为法定程序束手束脚，在管理事务和决策时完全不顾法定程序和制度规定。这些都是党的有些干部不能够灵活娴熟运用法治方式的体现。不解决这些问题，不仅会严重影响党的领导形象和领导权威，阻碍全面依法治国战略的顺利推进，甚至会危及党的长期执政地位。

三、新时代加强党法治能力建设的实现路径

（一）培养法治理念，坚定法治信仰

培养法治理念要培养时刻遵从宪法法律和党内法规权威的理念，增强全党自觉对法治的心理认同、情感认同，进而树立对法治的信仰。对此，习近平总书记强调，“领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[8]25实践证明，系统化的法治宣传教育是启蒙党法治理念最有效手段。多年来，通过系统宣传教育，“依法治国”已经成为全党乃至全社会的共识和牢不可破的法治理念，法治化已经成为新时代推进国家治理现代化的不二选择。其次，要把法治理念传播与倡导社会主义核心价值观有机统一、结合起来。社会主义核心价值观内蕴自由、平等、公正、法治等理念，法治理念中也包括民主、自由、公平等社会主义核心价值观。因此，党和国家在传播法治理念和倡导社会主义核心价值观的实践中，只有把二者统一结合起来，才能发挥“1+1>2”的积极功效。最后，要把社会主义法治理念融入党的主流意识形态。我们党是马克思主义执政党，党的初心和使命决定必须要把党的决策、政策等通过法定程序上升为法律规定，使决策、政策等既要体现人民性，又要具有法治性，为此，才能获得广泛而多元的社会政治认同和情感认同。因此把法治理念融入党的主流意识形态就可以不知不觉、无声无息地把法治信仰在全体党员、特别是党员领导干部中树立起来，继而可以润物无声地起到规范党思考问题、解决问题、化解矛盾、推动工作的思维和方式。

（二）强化法治学习，消除“法律文盲”

“法律文盲”是个相对概念，它并不是说一点法治知识不懂，而是指具体到每个个体，由于各自的岗位和职责不同，工作的重心和倾向不同，人们可能对自我从事的管理领域的法律法规比较熟悉，而对其他领域则比较陌生、甚至一无所知。而党作为中国特色社会主义伟大事业的执政党和坚强领导核心，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全党除要了解自我管理领域的法律和党内法规知识外，还要做到触类旁通，“一专多能”。这就要求全体党员、特别是党的各级领导干部，一定要精选适合时代发展与推动工作需要的法治知识学习内容，搭建广阔的法治知识学习教育平台，积极主动开发多元有效的法治知识学习教育方式，综合施策，把学习法治知识常态化、制度化和程序化，把法治知识学习的内容纳入党的日常和集中学习内容当中，消除“法律文盲”现象。

首先，学习教育的内容一定要富有民族性、系统性、差异性和创新性。民族性就是要求法治知识学习教育内容一定要摆脱浓厚的“西方烙印”，注重开发和培育符合中国国情和文化基础的法治知识体系和法治话语权；系统性就是要做到法治知识学习内容的设计一定要围绕社会主义法治体系的基本原理、基本理论的要求展开，既要体现全面性又要体现专业性，既要体现民族性又要符合世界性。差异性是指法治知识学习内容的选取一定分层、分领域、分阶段展开，不能眉毛胡子一把抓，不同领域不同部门不同行业学习法治知识的内容要体现出特色和针对性。创新性是指社会主义法治知识体系是一个动态变化的体系，因此，党学习法治知识也要因形势和实践的发展需要而不断更新变化，一定要认识到“变”就是最大的“不变”。其次，学习教育一定要选取广阔教育平台和多元的教育方式。这就要求在大数据、网络信息技术、空间云平台等蓬勃发展的大背景下，党的法治知识学习教育在发挥各级党校（行政学院）、社会主义学院等党员干部培训系统教育平台，电视、报纸等传播媒介平台作用的同时，还要注重开发利用简单方便、快捷、易操作网络自媒体平台（如微信、微博等）、云空间等学习教育平台APP，使党的法治知识学习生动化、生活化，既要实现学习的系统性、全覆盖，又要达到学习的即时性、实效性，寓教于学、寓学于乐。

（三）树立法治思维，祛除传统束缚

自党的十五大提出“依法治国”理念，到如今把“全面依法治国”作为“四个全面”重大战略之一，20多年的依法治国实践，使党在潜移默化中初步建立依法治国、依法执政、依法行政的法治思维取向。但客观看来，党的法治思维、法律法规至上的观念，对权利保障的情怀、对公平正义的关切、对程序意识和理性精神的推崇还不是很强，还有很多短板和弱项需要补充。对此，习近平总书记指出：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。”[11]因此，培养党的法治思维，必须祛除传统非法治思维。

首先要淡化政治思维、权力思维倾向。权力思维实质上即是政治思维。它强调政治形势决定一切，权力大于法治，先预设结论，后发生事实，表现出来的行事轨迹是以结论寻找事实，政治主导，权力推动。法治思维则完全与此不同，法治强调“法的统治”，奉行事实在先结论在后，是一种事先规定的规范。政治思维往往会体现出一切泛政治化，而泛政治化又与泛权力化、泛行政化相联系。淡化政治思维（权力思维）并不是完全不要政治思维，而是为了找到法治思维和政治思维（权力思维）的合理切合点，促使广大党员自觉守法护法，突出宪法法律权威，真正做到权为民所用，依法来规制权力边界，把权力关进制度的笼子。其次，要破除人治思維和道德思维惯性。道德思维本质上依托于人治思维。人治思维和道德思维表现为权力任意性和无边界，法由权力派生而来，法服务于权，“特殊的个人可以凌驾于法律之上，不受法律约束。”[12]法治思维则强调的是依法限权，依法授权，法律面前人人平等，任何组织和个人都不能逾越宪法和法律的红线。两种截然相反的逻辑思维方式，意味着二者绝无相容的可能性。倡导法治思维，就一定要祛除家长作风、长官意志、官僚主义等，自觉尊法守法护法，用宪法法律制度作为指导自我管理决策的规范。“在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为法治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国；在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政、依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂”[13]。

（四）运用法治方式，坚持依法治理

古语有云：国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。奉法除了尊法学法守法之外，更重要的是要用法，注重依法办事、依法行事、依法治理。即党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在尊法信法学法懂法守法护法的前提下，一定要用法行法，注重运用法治方式，让依法治国、依法执政、依法行政的基本方式落地生根。

首先，要唯“法”是从，养成依法办事的习惯。唯“法”是从的这个“法”首先指的就是宪法和党章，宪法是党领导人民制定的国家根本大法，在庞大的国家法律体系中具有首要位置；党章是各级党组织和全体党员的根本遵循，是制定其他党内法规的根本依据。依法办事习惯来源于对宪法和法律、党章和党内法规权威的尊崇。依法办事就是要求党要带头遵从宪法和法律权威，遵守宪法和法律，党的任何组织和个人都要在宪法法律和党章要求的规范下活动，党制定的任何政策和文件都要符合宪法法律和党章的要求规定，实际上就是在维护党自身的执政权威和执政合法性。依法办事就是要严格按照宪法法律规定和党章要求处理好党与立法、司法和行政机关的关系，做到总揽而不包揽、协调而不干预，依法领导和支持人大、政府和司法机关行使立法、执法和司法职能。任何超越宪法和法律规范，及党章和党内法规要求办事的习惯和方式都是人治方式的表现，都应该彻底祛除。其次，要建立健全践行法治方式的完善保障机制。建立健全和完善的保障机制有两重意思。一是要在外化的制度上鼓励支持党的各级组织和党员领导干部自觉践行法治方式，允许试错纠错，把尊法守法用法作为考核、评价、提拔、任用干部的重要标准，促使党的各级领导干部和组织逐步养成依法办事的习惯，提升依法办事的操守；二是要在制度上强化不敢、不能、不想违法的行为自觉，主动在治国理政的实践中坚持以宪法和法律制度、党章和党内法规要求为准绳，绝不能逾越宪法法律的底线和红线，决不触碰党章和党内法规制度的高压线，严格按照宪法法律规定、党章党规要求办事。

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