新时代教育评价改革政策执行的阻滞因素与纾解路径

阳荣威　刘伟豪

摘要： 《深化新时代教育评价改革总体方案》的颁布拉开了教育评价改革的全新帷幕，该政策的有效执行是确保改革目标得以实现的关键。然而在实践中，教育评价改革政策执行遭遇政策设计不完善限制执行效力、执行主体缺位和管理机制缺陷延滞执行进程、目标群体认同迷失与观照匮乏增大执行阻力、消极文化和条件滞后弱化执行基础等多重阻滞因素，在不同程度上制约着改革的实施效果。为纾解这些现实阻滞，推动教育评价改革政策的有效执行，需完善政策顶层设计，推动政策及时供给；培育执行主体能力，健全政策执行机制；提高目标群体认同，增强主体性观照；优化改革文化环境，夯实政策执行基础。

关键词：新时代；教育评价；教育评价改革；政策执行；执行阻滞

中图分类号：G40-058.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）02-0051-10

一、引言

2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），为新时代教育评价改革提供了根本遵循和行动蓝图。事实上，公共政策目标的有效达成更多地取决于政策执行，诚如艾利森所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定所承载的功能仅占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]质言之，面对教育评价这一世界性、历史性和实践性的难题，政策文件的出台并不意味着政策目标能迅速有效地达成，改革目标实现的关键在于政策的有效执行。《总体方案》颁布后，教育评价改革取得了一些积极进展，但在观念、文化、制度等层面也面临着多元困境[2]，各种深层矛盾和问题逐渐浮出水面，出现了部分政策預期目标与现实效果相背离的现象，教育功利化、短视化等不良倾向尚未得到根本扭转，“唯论文”“唯帽子”等顽瘴痼疾依然存在。那么，值得思考的是：究竟是哪些阻滞因素制约了教育评价改革政策的执行效果？下一步应如何促进教育评价改革政策的长效落实？这些问题亟待学界的及时关注与回应。面对教育评价高难度的应然性和改革实践样态非预期的实然性，本文力求在剖析教育评价改革政策执行阻滞因素的基础上，寻找具有针对性的纾解对策。

二、新时代教育评价改革政策执行的   阻滞因素

政策执行是政策周期活动的中心环节，即在政策目标的确立与致力于实现这些目标而付诸行动之间的一种相互作用过程。在实践中，政策的有效执行常常受到政策本体、执行主体、目标群体、政策环境四大主要因素的制约[3]。当前，《总体方案》执行也面临这四个方面的阻力与困境，难以全面有效地实现政策效能。

（一）政策本体层面：政策设计不完善限制执行效力

政策本身的质量与水平对政策执行有着内源性影响，明确、完善和合理可行等是高质量政策的基本特点。然而，我国教育评价改革存在着政策设计模糊笼统化、配套政策供给不足和政策工具配置失衡等问题，这些内在限制消解了政策本体的明晰性、可操作性和完善性，一定程度上掣肘了政策执行效力的有效发挥。

其一，顶层政策模糊化和笼统性，降低政策执行的现实操作性。政策方案的具体明晰性决定了政策执行的可操作性[4]。但分析《总体方案》可发现，其在部分表达上存在模糊化和笼统性的问题，这易使政策执行者难以系统全面地把握改革的精髓、要义和旨趣，降低了政策的可操作性，导致改革目标存在着难以被落实的风险。例如，《总体方案》指出“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”，但政策文本只提出了指导原则，并非提供了一个可操作的白皮书，对于如何评、评什么、怎么确保评价的科学性等缺乏详细依据和落实机制。这使学界和一线教育领域都不同程度存在对政策的误解或误用的问题，导致政策在实践中难以准确全面地得到落实。如在浙江调研座谈会上，某市教育部门负责人就坦言，由于综合素质评价“在具体操作层面缺乏刚性要求，很多学校都在造假，这是不争的事实”[5]。

其二，配套政策供给不足，导致政策体系整体功能受损。政策功能内生于政策结构体系，充足的政策供给是保障政策整体功能的基础[6]（P69-77）。然而，我国当下的教育评价改革却遭遇了配套政策供给不足的窘境。一方面，教育评价的相关法律法规薄弱。教育评价改革需要充足且明确的法律依据，以提升改革的合法性。通过梳理，笔者发现现行法律体系中相关条款不明晰且比较薄弱。例如，《教育法》中与之相关的条款仅有第二十五条，即“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。整个法律体系中对教育评价、教育评估、教育督导的法律地位、性质和关系未作出明确说明，对高利害关系的选拔性考试评价也缺乏明确的规定[7]（P4-15），这势必会弱化政策执行的合法性基础。另一方面，下位配套政策供给匮乏。虽然不少省市颁布了贯彻改革的文件，但多属于对《总体方案》的简单化“翻译”，缺乏更为细化的落实机制，存在“照搬式”执行现象。当前，国家层面直接相关的下位配套政策供给不足，在一定程度上削弱了政策执行的规制性，使政策整体性功能发挥受限。例如，《总体方案》提出“完善同行专家评议机制”，这就要求必须有完善的同行评价规则和制度的保障，但我国同行评价制度尚不完善，缺乏相应的信用、追责、信息公开等机制，面临公信力挑战[8]，这些都制约着同行评议制度功能的有效发挥。

其三，政策工具配置失衡，制约政策体系协同性发力。政策工具是为实现政策目标而采用的方法，是联结政策目标、政策执行和政策效果的纽带。教育评价改革的推进需要完善的政策体系来保障，而政策体系建设是不同政策工具协同发挥作用的系统工程。但当前改革却面临政策工具配置失衡的困境：首先，顶层设计政策工具配置呈现失衡化。在《总体方案》中，一方面，其政策工具组合呈现结构失衡样态，象征与劝诫工具配置过多，权威工具、能力建设工具、激励工具配置偏少；另一方面，其政策工具与政策内容配置具有差异性，对党委和政府、社会等核心评价主体的关注不足[9]。其次，相关配套政策的政策工具使用有失衡偏向。例如，通过对高等教育评价相关政策文件的分析发现，原本在《总体方案》中使用较多的象征与劝诫工具比例仍较高，但权威工具却升至48.73%，而激励工具、能力建设工具等依旧维持在低位水平，这导致了压抑政策执行者积极性、使评价充斥象征性及阻碍质量文化建设等消极影响[10]（P81-88）。理想的政策设计应加强政策工具的统筹协调，在功能上实现互补，以形成政策合力[6]（P321-341）。而上述问题势必会降低政策工具组合结构的平衡性和协调性，在不同程度和层面上导致改革政策衔接出现间隙或隔阂，进而阻塞政策目标、政策执行、政策效果三者的互动，诱发政策执行的“象征化”“选择性”“消极性”等问题，影响政策体系的整体协同发力。

其四，政策执行评估机制欠缺，引发“评估-反馈-改进”循环间的梗阻。教育政策执行评估是纠正执行偏差、实现科学决策的重要途径。评估并非一个完整政策周期的终结，它因反馈而更具意义，而反馈以作用于政策改进为价值旨归，“评估-反馈-改进”三者的循环构成了“政策执行生态”。一项政策设计不可能尽善尽美，也未必能预料到执行过程中的种种弊病和偏差，它必须通过政策执行评估来及时掌握信息，分析问题致因和对策，进而服务于政策执行改进，形成良性的“政策执行循环生态”。需要区分的是，我国已经建立了基础教育质量监测与评价制度体系，为准确把握基础教育质量状况做出了重要贡献[11]，但这只属于教育评价制度的内部单元，并非教育评价改革政策执行的整体性监测评估机制（该机制强调的是“改革”成效评估，指向的是政策执行的过程性维度）。实际上，当前改革方案中未涉及执行评估机制。在缺乏执行评估机制的情况下，教育评价改革易在不同程度和方面遭遇政策执行信息反馈的阻塞，从而加剧政策信息的不对称性和不全面性，增加“政策循环”梗阻风险。

（二）执行主体层面：主体缺位和机制缺陷延滞执行进程

执行主体是政策执行的具体承担者，执行主体的能力、组织结构及其成员的特性资质及由这些因素所形成的执行机制是否健全，影响着政策执行进程及效果。审视当前实践可发现，教育评价改革政策执行中存在部分执行主体缺位、组织管理机制缺损等问题，这对改革的实践进程造成了延滞性影响。

其一，部分执行主体缺位，消解改革的制度逻辑。面向范式转向与制度体系革新，教育评价改革必须适应新的制度逻辑。作为一套控制特定组织域中各种行为的信念系统[12]，制度逻辑以组织原则的身份为场域中的相关行为主体提供了实践操作的行为指南[13]。实践中，赋予改革场域里相关主体以正式、稳固的制度化地位和组织化身份，是建立制度逻辑和推动制度活动实践化的必要条件。然而，教育评价改革遭遇的有关执行主体缺位的问题，却阻碍着改革的制度逻辑建构。一方面，多元主体参与评价机制不健全，第三方评价主体明显缺位。教育评价主体是改革的实际执行者，建立多元共治参与的评价治理格局是改革的重要面向。我国受管理主义、行政主导等传统制度惯性的影响，评价权根源于行政权力之中，教育评价长期处于政府部门管制和主导的单一内部评价模式中。近年来，虽然教育评价中不断强调多元主体参与的理念，但学校、教师、学生、家长、社会等主体在教育评价整个过程中的能动性未能得到充分调动，对学校自评、教师评教、学生自评的“主体性”“人本性”重视不足，社会评价力量孱弱，既有一元化格局仍未全力突破，管办评分离背景下多元主体共治的评价机制尚不完备。当前，我国第三方评价机构发展不健全，整体水准和规模层次都较低，体制依附性强，其专业性、公信力未得到市场的广泛认可，难以真正有效地承担专业评价功能。另一方面，教育评价专业化人才队伍匮乏。教育评价改革裹挟着理论层面复杂的认识论抵牾和实践操作层面暂付阙如的方法论困难，需要专业性强、能正确理解改革理念的人才队伍为改革提供支撑。然而，我国教育评价者培训体系不健全，教育测量与评价人才数量总体匮乏，专业队伍能力建设较为滞后。例如，《总体方案》提出“改革党委和政府教育工作评价，推进科学履行职责”，但长期以来行政管理逻辑下的教育评价长期依赖于政府部门的主观经验，忽视理论研究与专业人员的培养[14]（P8-12），导致教育行政系统内部专业人员缺乏，难以深入开展与教育活动本质相符合的评价活动，这在不同层面制约着政府的科学履职成效。有调查显示，督学队伍整体的专业发展存在明显不足，其中40.9%的督学培训未达标，这在一定程度上限制了教育督导政策价值的全面实现[15]。

其二，执行主体的组织管理机制缺损，降低政策执行的实践效率。政策的高效推进需要各层级执行主体的积极响应，这离不开健全的组织管理机制的保障。当前，教育评价改革政策执行的组织管理机制却有所缺损。一是执行主体权责分工不是十分明晰。《总体方案》虽然说明了主要执行主体的重点任务，但仍存在管理关系及权责定位模糊化地带，特别是行政主体内部的权责分工依然需要深入探讨。例如，《总体方案》要求职业学校毕业生在落户、就业等方面，与普通高校毕业生同等对待。事实上，这并非仅由教育部门的倡导即可达成，还需要人力资源和社会保障部门、财政部门等跨机构的协同配合，但各部门由于对改革的认知理解各异且因改革职责分工并非十分明確，常会出于自身立场和制度惯例的考量，选择式执行或象征性配合，引发政策执行的“合作失真”和“孤岛现象”。二是执行主体的沟通协商机制缺乏。沟通协调机制是保障政策高效执行的要件之一。从纵向上看，中央层面需将科学的教育理念和正确的改革指示传导至下级部门，而基层部门也需要将执行信息及时反馈给上级单位，这个过程中存在信息多级传递失真的风险。从横向上看，一方面，改革不单是教育行政部门的任务，也需要党委和政府及其有关部门的通力合作，构建有效的沟通协商机制迫在眉睫。另一方面，改革不再囿于传统制度逻辑中的行政力量一元主导，更是纳入了教师、学生等多类行政系统外部主体，他们在改革参与中难免出现机会主义式的观望、分歧、隔阂甚至矛盾，需要沟通协商机制予以化解。然而，教育评价改革政策设计中却缺乏多维联动、整合性的沟通协商机制。在这种情况下，政策信息传导易在不同程度和方面遭遇阻塞，进而引发意见分歧和价值冲突难以被消弭的风险，影响政策执行的效率。

（三）目标群体层面：认同迷失与观照匮乏增大执行阻力

目标群体是政策直接作用与影响的群体或受政策规范、调节的成员。教育评价改革政策的目标对象囊括了党委和政府、学校、教师、学生等。他们具有政策主体与客体的双维属性，既需要贯彻改革理念或实施评价，又受到政策的调节和规约。教育评价改革政策执行的长效落实需要目标群体的认同和配合。然而在改革实践中，存在着奥尔森困境下的政策认同迷失、评价对象的主体性观照不足等问题，进一步增大了改革阻力。

其一，多元利益诉求离散分化，造成奥尔森困境下的政策认同迷失。政策目标群体的社会分工和所处立场各异，必然产生不同性质与层次的利益诉求。其各自持守的价值偏好，时常驱使他们在“价值丛”中寻求私益向度和自利标的，摒弃公共利益和集体功能。教育评价改革是一场规模巨大、关涉多元利益诉求的集体行动，如若目标群体都采取这种私益向度行为，那么就会导致政策本身蕴含的理念和规范在具体实施中发生性质、程度和方向上的偏离、僭越和错位，引发奥尔森困境下的政策认同迷失[16]。例如在现实中，学生和家长主要关注与自己切实利益相关的中考、高考及其背后的分数，对教育质量监测结果、教育评价及其改革的价值等漠然置之；为规避改革风险和减少改革成本，某些学校在学生评价中只涉及易操作的内容，忽视、简化人文精神等较为复杂的评价指标，或对传统评价方法和操作方案冠以新的名称继续予以实施。正是目标群体的多元价值诉求与政策理念相偏離或错位，使得改革的政策共识和集体认同迷失在奥尔森困境下的渊薮。

其二，对评价对象的主体性观照不足，招致偏离教育本体的“合价值性”危机。教育改革目标的实质达成，除了依赖于制度结构层面的合规性、合法性保障，还要满足于价值逻辑层面的合价值性、合目的性实现。教育目的的本质界定是“培养和促进人的发展”，其在新时代历史条件下集中指向“立德树人”的价值遵循。教育评价改革应然遵循这一底层逻辑，即评价要推动教育目标的实现，促进以人为主体的教育评价对象改进实践活动、实现价值本位，在此过程中彰显教育本体统摄下的“人本性”“主体性”“伦理性”。然而，有诸多学者指出，当前评价改革的问题集中体现为偏离评价对象，不能正确反映其根本特性，未实质性回归人是目的的教育本体[7]（P4-15）。一方面，以外部形式和数据量化为主导的评价标准依旧是目前教育评价实然性的架构。例如，当前大多数院校的高校教师评价，仍以课时数、论文数、科研项目等级数量和经费数额等作为考核晋升的单一化、绝对意义上的评判标准，缺乏深入评价具有潜在实质性意义的教学效果、人才培养的成效、科研论文的实际贡献与内涵等应然性内容。这样的评价提供的只是外部信息、局部描述和共性特征，并未从整全意义上反映教师科研教学活动的本质品质和根本特性，反而易使教师评价在追逐量化数据、外部形式主义的路径依赖之中无法自拔，甚至丧失教育、科研活动的价值本位和人文关怀。另一方面，个性化评价在评价体系中重视度不足。向人回归的教育评价改革，应观照人的整体、丰富、杂多的人性特征[17]。个体的差异化和教育的多样性意蕴着个性化与统一标准的矛盾、短期目标和长期目标的冲突、天赋与努力的交互[18]，尊重主体性、开展个性化评价是教育评价改革的应有之义，却也是教育评价实践的盲点和难点。长期以来的唯分数、唯升学的评价导向，使学生在应试框架中追求高分和一味求同，其创新、批判精神品质被磨灭和压制，沦为马尔库塞所言的“单向度的人”。当前，学生个体化发展虽然日趋受到重视，但个性化发展评价却遭遇旁置的诘难，人的整全价值、内在成长和自我实现为外部评价形式所奴役，个性化评价的重要性和存在畛域被不断消解。“五唯”痼疾难除之因，在人学取向的教育本体旷野里找到了解释基础，正因忽视评价对象的主体性观照，疏离了育人本体目的，从而在根源上造成了改革的伦理弱势和价值偏离危机。

（四）政策环境层面：消极文化和条件滞后    弱化执行基础

环境因素是影响政策执行的基础性变量。在这方面，马克思主义的认识论和实践论相统一的原理为我们提供了鉴思[19]，教育改革的支撑环境也应坚持正确的认识论基础和坚实的实践论基础相统一。具体到教育评价改革领域，制约其有效执行的环境因素可以总结为两点：一是教育外部传统文化场域消极元素的束缚，二是教育内部场域评价理论与技术方法的滞后。这两方面的原因在一定程度上弱化了政策执行基础。

其一，传统文化场域消极元素磐互，束缚改革的认识论基础。良好的社会文化心理态势是政策有效执行的外部场域因素。传统文化通常以“遗传基因”营造的环境矩阵形成对现实强大的牵引力量，塑造着人们特定的教育价值观念，束缚着教育评价的认识论基础。教育评价改革的阻滞现象与传统文化中一些消极元素密切相关，如功利文化、官僚主义、“讲名分重等级”“重整体轻个体”等。它们联结磐互在人们的社会心理意识里，深深嵌入至评价相关者的行为实践中，束缚着他们对评价的认识和理解，致使改革陷入了认识论基础被消解的窠臼。一方面，功利文化深植我国历史传统，“学而优则仕”等功利化思想牢牢嵌入评价相关者的价值观念中，一旦当评价结果使用与切实利益挂钩，极易诱使评价相关者片面追求分数、学历文凭和帽子等利益。例如，某地方学院就为了快速优化师资队伍水平、满足办学层次升级的目标，不顾学科发展规律和师资队伍建设实际，花费巨资不当引进多名“自产自销式”海外博士[20]。另一方面，在长期的封建农业社会和差序化的文化本质下，我国形成以遵从权威为特征的官本位社会心态[21]。这使评价常受官僚权威的影响，有时评价结果并不完全由专业人员决定而由主管部门或官员好恶决定，评价甚至沦为行政控制手段，成为“权利的游戏”[22]。此外，“讲名分重等级”观念助长了各类教育教学排名之风；“重整体轻个体”思想更是催化了“标准化”“统一化”式评价现象，正如有研究发现高校青年教师正深陷“层级管理-量化的相对指标-达标思维外部裁决”的评价模式中，面临着专业化生存危机和工作热情消弭等问题[23]。

其二，教育内部场域评价理论和技术方法弱势，掣肘改革的实践论基础。政策环境输入的信息、能量、技术等维系着政策生命的延展[24]，制约着政策执行的实践论基础。《总体方案》强调“提高教育评价的科学性、专业性、客观性”，这就要求教育场域内能提供充足且先进科学的评价理论和技术方法，支撑改革落到实处。然而，当前改革却面临着教育评价理论和技术方法整体较为滞后的困境。近现代以来，依托统计学、心理学等多学科发展的现代教育评价理论在西方国家滥觞壮大，我国教育评价的理论、方法和技术多以西方移植为主。这种“奋起直追式”的外来技术输入模式使我国忽视了教育评价的专业性和系统性积累，尚未形成本土化的坚实架构[14]（P8-12）。一方面，理论研究体系不完善。总体而言，我国的教育评价理论多聚焦在宏大叙事下的制度架构、政策体系、指导理念等宏观方面，对中微观的教育评价理论和技术方法关注不平衡，重思辨、重经验，实证研究占比不协调（此类学术惯性虽然近年来有所改善但依旧强劲），本土的教育评价实践也未得到充分概念化、体系化和理论化。另一方面，教育评价的技术和方法整体较为滞后。长期以来的实践惯性使不少评价仍旧依靠主观经验，评价技术开发、评价方法创新和评价工具研制也迟滞于教育评价的现实需求。例如，当前学生增值评价就面临着评价标准不统一、评价模型复杂难懂、数据收集难度大、结果利用受限等困境[25]。特别是随着人工智能、大数据、云计算等现代信息技术的到来，智能化、交互性、多模态、个性化、数字化、全样本等为特征的未来教育变革趋势向教育评价提出了新要求，现行监测和评价的方法技术在新样态下呈现力所不及之弊，应及时创新评价技术和测评工具以适应实践需要。

三、新时代教育评价改革政策执行阻滞的纾解路径

纾解教育评价改革政策执行阻滞的过程是教育评价赋能提质的过程，不仅关乎教育评价的正本清源，更关乎教育高质量发展目标的实现。为此，我们有必要从政策本体、执行主体、目标群体、政策环境四个層面分别寻觅因应之策。

（一）完善政策顶层设计，推动政策及时供给

其一，提高政策方案明晰性，科学解读政策内容。一方面，提升政策方案的明晰性。国家应当尽快会同有关部门和专家，就《总体方案》中的关键概念和重点环节深化研究，对“探索增值评价”等笼统话语进行澄明和界定，细化其内涵、理念、原则、标准、方法、具体措施等方面，为实践操作提供更加清晰化、具象化的政策地图。另一方面，加强政策的科学解读与宣传。中央及地方政府可定期公示和发布改革阶段性信息，运用深中肯綮的宣传方法，科学解读政策话语、典型经验和改革动向，帮助改革相关者充分体悟政策理念和正向功能，减少改革中的共性疑义与认知偏差。例如，为进一步落实“坚持把师德师风作为第一标准；建立师德师范行为通报警示制度”，教育部接连通报了数批违反师德师风的典型案例，表明了对此类问题“零容忍”的鲜明态度[26]，进一步引导了社会对师德师风的重视以及对教师评价改革的正确理解。政府可拓展此类做法，建立常态化的改革信息发布会制度。

其二，加快配套政策供给，保障政策体系完整。合法性与合规性是政策体系是否成熟系统化的基础标识，这要求改革必须有完善的法律保障和充足的配套政策规制。具体而言，一是健全教育评价的法律法规。即全面审查《教育法》《义务教育法》等法律法规的相关条款，根据教育发展规律和改革要求修订相关条款，对教育评价的领导体制、地位、主体、性质和内部关系等作出明确规定，以增强改革的合法性保障。二是完善下位配套政策体系。一方面，中央和国家机关有关部门要结合职责，聚焦改革中的堵点、难点和痛点，深入调研、准确研判，尽快完善顶层设计的配套政策（如中小学教师教学述评制度等）。另一方面，各省市要依据中央政策，结合地方实际，坚持问题导向，杜绝“照搬式执行”现象，及时出台可行、合理的配套方案和落实措施。如浙江省就在省级改革方案中提出了“基于‘浙学码探索开展学生学习情况全过程纵向评价”[27]等地方特色举措。

其三，合理配置政策工具，形成政策工具协同合力。一方面，完善顶层设计的政策工具配置。国家后续完善顶层制度时，需要注重改革的全局性，统筹兼顾多种政策工具的有机组合，聚焦破“五唯”关键主题，平衡多类核心评价主体的政策注意力，充实政策“工具箱”，优化顶层设计的政策工具供给结构。根据改革进程，我们要适时地减少对象征与劝诫工具的过度依赖，适当提高激励工具、学习工具的使用效度，增强政策体系的内部活力。例如，可使用学习工具的调研探索这一子工具，调研并借鉴学分银行建设示范案例，积极探索学分银行运行试点，总结成功经验。另一方面，完善相关配套政策的政策工具配置。具体而言，就是要审查各级各类教育评价政策的政策工具配置情况，根据政府能力、社会能力、社会异质性等结构性变量[28]统筹调整政策工具配置结构，综合考虑不同教育阶段和各类教育评价的差异性与特殊性，强化相关配套政策目标、内容、环境与政策工具之间的适配性与协同性，形成改革政策工具的集成优势。

其四，建立执行评估机制，促进“评估-反馈-改进”的循环。一般而言，称为“良法”的教育政策都有配套的执行评估机制，以促成“评估-反馈-改进”的有机循环。为此，一方面，要建立改革政策执行评估机制。国家可构建以各级党委教育工作领导小组统筹领导、教育督导部门统一负责、多元利益相关者参与的改革政策执行评估机构，利用物联网、区块链等技术搭建评价监测平台，架构起评估的组织体制，并运用动态数据获取、大数据挖掘、智能数据呈现等技术，围绕改革试点、政策效果、执行问题等关键要素开展常态化监测评估和智能化呈现。另一方面，要建立配套的反馈和改进机制。改革决策部门可设置顺畅的评估-反馈渠道，评估机构要及时收集、整合政策执行信息，分析政策失真与执行偏差的致因与对策，多维论证后形成评估报告，并及时反馈给有关部门，使有关部门能够根据评估信息分析改革实况并有针对性地完成政策优化与执行改进。

（二）培育执行主体能力，健全政策执行机制

其一，加快培育相关执行主体，增强执行能力建设。强化教育评价政策执行机构的组织化地位和执行能力，是建构改革制度逻辑的旨归。其具体措施如下：首先，健全多元共治参与评价机制，夯实改革的制度逻辑。政府要树立“有限政府”的观念，持续推进管办评分离与放管服改革，减少行政权力、管理主义等传统惯性对评价的羁绊，重视不同主体的意见诉求和能力建设，扩大参与口径和监督渠道，健全多元共治的评价机制，打造面向改革需求的评价民主化治理新格局，以理念重塑和机制革新夯实改革的制度逻辑基础。其次，强化评价队伍能力建设，赋能弱势评价主体。一是有组织地推进教育测量、教育评价专业布局和学科建设，扩大教育评价专业化人才供给。二是建立长效化评价者培训制度，加强国家教育考试工作队伍建设，积极组织政府有关职员、校长、教师等开展学习培训，引导他们正确贯彻改革理念，提升评价素养和能力。三是多措并举赋能学生、第三方评价机构等弱势主体，驱动多元主体的实质参与。例如，列举评价清单，有效赋予学生自评和家长参评的权力，利用人工智能、大数据赋能学生自我评估以及综合评价；通过健全相关法规、设立资质认证标准、提供资金支持、建立监督问责制等举措，加快培育高质量第三方教育评价机构；引入市场理念和机制，充分发挥市场的资源配置作用，激发教育评价的市场活力，采用政府购买服务、评价资格认证、评价委托等方式，让行业协会、基金会、企业、智库等社会组织有效参与到教育评价之中。

其二，明确执行主体的权责关系，建立沟通协商机制。一是理顺评价管理体制，明确权责关系。一方面，要推动各级党委和政府高位落实组织领导改革的责任，将深化教育评价改革列入重要议事日程，使各级党委教育工作领导小组加强改革实施的统筹协调、宣传引导和督促落实。另一方面，优化教育督导、质量监测、教学评估、学科评估等机构设置和职能配置，进一步明确教育部门与其他政府部门之间的评价权责和相互关系，并就多头评价、重复评价、责任缺位等问题出台改进举措。例如，为提升教育督导政策效力，可吸纳权威性高、强制力强、能形成震慑作用的纪检和监察等部门，打破督导结果在教育部门内循环的惯例[29]。二是建立多维性、整合性的沟通协商机制。一方面，组建由教育督导部门主要负责的跨部门联席会议制度，构造多维性沟通和合作衔接策略，以协作和整合为手段，强化改革有关部门的沟通互信和协商决策，化解治理冲突，系统联动推进改革工程。另一方面，各级政府、教育行政部门、学校、第三方评价机构可设置面向社会的沟通交流平台（如电子信箱、座谈会等），通过对话、答疑以及意见征询等方式，增进行政系统内外部执行主体的相互了解和协商合作，凝聚政策共识与行动愿景，形成改革合力。

（三）提高目标群体认同，增强主体性观照

其一，构建合理的利益协商和激励机制，增进目标群体政策认同。面对离散分化的利益诉求带给改革的阻力，何以获得集体层面最大限度的政策认同和支持成为改革的关键，这要求改革应综合考虑多元目标群体的利益诉求。为此，可从以下两方面着手：一是建立包容的利益协商机制。改革要以开放包容的态度尊重多元利益诉求，通过听证、调查、咨询等方式拓展利益协商渠道，鼓励多元评价主体参与政策修订和实施过程，以改革公共利益为原则综合考虑合理诉求和建议，直面利益交锋，及时化解价值冲突，并引导短期利益受损群体从长远、整体视角审思改革意义，呼唤目标群体的大局观念、责任意识和自觉理性。二是建立复合型激励机制，改进博弈支付结构。一方面，对落实改革不力者或违规者采取负向激励措施（如问责等），兜住政策支持度底线。另一方面，对积极落实改革者采取正向激励，给予合理的资金支持或荣誉奖励，提升政策认同感和支持度阀限。例如，我国可学习美国高等教育认证协会设立专门奖项，勉励评价工作中表现优异者[10]（P81-88）的经验。简言之，就是要通过建立复合型激励机制，调整改革中的合作与非合作成本，进而优化博弈支付结构，增进政策价值认同。

其二，加强评价对象主体性观照，引导改革复归教育本体，破除“合价值性”危机。正如格特·比斯塔所言：评价已从工具僭越为教育的核心，评价结果成为决定教育政策的参照，教育从促成生命成长异化为僵化的管理行为，若任其发展将导致教育价值和目的的失语[30]。教育评价改革的旨趣就是要破解这种价值异化和偏移的痼弊之危，引导评价回归育人本位，彰显教育本体的本真追求与终极关怀。为此，教育评价改革应依循以下三条关键进路。一是重视评价对象的主体性观照和人文关怀。一方面，采取多样的形式向改革场域传达立德树人的正确内涵和价值向度，引导政策实施者通过学习、反思等方式将“立德树人”“以人为本”观念内化为心理要素和行动逻辑，增强观照评价对象的意识。另一方面，要注意运用人文性方法（如情感体验等）去理解评价对象的能动反应和价值追求，吸纳他们实质性参与到评价体系建构之中，凸显其主体地位和自我实现需要，以达成马丁·海得格尔所言的“主体性建构了主体”。二是超越外部评价的依赖，强化实质性评价。即要超越以量化指标和单纯外部形式为主导的评价标准，从关注外化的数字存在转变为关注内在的人性生长，重视评价背后的深层内涵和意义追寻，真正使教育评价复归教育初心、学术本质、知识本位。这要求改革中，政策制定者要从评价对象的根本特性和内在维度出发制定评价标准、工具和方案，评价者要以促进评价对象的本质属性实现、品质成长为目的开展评价活动，使改革铄化于实质性、内涵式评价的生成与凝结之中。以深化高校教师评价改革为例，国家可出台相关指导文件，要求不得单纯以论文等级、课题数、项目经费等量化指标与工资、奖励、评聘等直接挂钩，而应深度考察其学术质量、社会贡献及支撑人才培养的实质价值。三是积极发展个性化教育评价。我国个性化教育评价发展处于起步阶段，为此，我们要提高对个性化评价的重视，从理论研究、制度保障、工具研制等方面着手，推动个性化评价成熟化，并正式纳入到评价体系当中，使其成为一种深入人心的评价理念。例如，上海静安区基于长期的个性化教育及其评价探索，构建起以学生个性化发展为核心的全方位评价体系，确立了个性化教育综合指数的呈现与反馈方式，为区域教育质量综合评价和破除“唯分数”论提供了有效支撑[31]。此类经验值得推广。

（四）优化改革文化环境，夯实政策执行基础

其一，坚持正确思想引领，优化改革文化环境。为破解传统文化场域消极元素对改革认识论形成的阻碍，我们必须从改善社会文化心理场域予以化解。首先，坚持正确思想引领，准确把握改革方向。改革要做到总体方向、教育规律和评价特质的正确彰显与持守，一是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以教育评价改革牵引教育领域综合改革，持续推动评价改革的落实落细，为加快推进中国式教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育、建设高质量教育体系增添动力与活力；二是要始终围绕立德树人的根本任务，引导全党全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观，遵循教育发展规律和人才成长规律；三是要坚持教育评价的专业特质和规律，不断提高教育评价的科学性、专业性、客观性，以建立富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系为总体目标和动力引擎，凝心聚力，笃行不怠，不断增强改革信心和定力。其次，批判继承传统文化，推动评价文化更新。转变思想观念是教育改革的先导，“守正创新”不失为超越改革认识论阻力的良法。一方面，批判继承传统文化及其中的教育评价观念。即要摒弃违背“立德树人”目标以及与改革相冲突的文化理念，挖掘和吸收与改革相适应的积极正向文化元素。如《庄子》中蕴含的“天钧同质”“至誉无誉”等评价主張[32]对思考教育评价方法论大有裨益。另一方面，积极推动评价文化更新。即要立足于马克思主义理论和社会主义先进文化，融合优良传统文化赓续和域外理念本土化改造等方式，大力开展教育评价文化的自主创新，形成与改革相适应的评价文化。例如，多元包容、协商交融、注重质性评价意义生成的评价文化观念[33]。再次，加强社会舆论治理，净化改革“软环境”。即建立多元主体参与的舆情监测管理制度，由学校、教师、学生、家长、社会用人单位等组成改革舆情监测队伍，明确其工作职责，加强对改革舆论的审核和监管，及时排查并处置不良舆情。具体来说，尤其要大力治理考试升学率、中高考“状元”、重点中小学评比之类的媒体报道;整饬各类大学排名相关的不实报道和过度解读乱象;一定程度上限制对各类学校所拥有学术人才称号和名优教师数量、社会招聘中人才“高消费”现象的公开过度报道。

其二，加快发展评价理论和技术方法，夯实改革的实践条件基础。为纾解评价理论与技术条件弱势给改革带来的实践阻力，国家必须有针对性对此补苴罅漏，以增强改革“硬条件”基础。一是加强教育评价理论研究，优化研究体系与学术范式。一方面，需要立足本土，深化中国特色教育评价理论研究。即通过资金、人才、信息、技术等要素的高水平配置，创造良好的理论自主创新条件，引导学界深化教育评价理论的概念、论题、规律、价值取向、学术话语等研究，鼓励开展长周期、原创性的评价理论研究，培植中国特色、世界水平的教育评价理论；同时，注重提炼实践中涌现的创新经验和理论，总结推广优秀评价案例，通过国家重大科研课题、专家研讨论证等方式对已经形成的本土化评价理论进行创造性转化、拓展和整合，使其得到充分概念化、理论化和体系化。另一方面，应放眼全球，博采众长，积极借鉴国际先进评价理论。即对域外有益经验进行批判性学习和本土化改造，使其适应我国教育评价改革的现实需求。同时，由于教育评价的理论创新离不开其学术研究范式的优化，这既要求我们与时俱进调整教育评价学术研究的视角、方法，促进思辨研究与实证研究的有机结合，增强宏大制度与微观评价之间的结构性协调互促；也要基于教育评价未来发展，融入脑科学、计算机科学等多学科知识，拓展教育评价学科理论基础和研究视野。二是大力发展教育评价技术与方法，推动测评工具研制创新。一方面，利用新兴技术发展评价技术和方法。即利用大数据、人工智能、云计算、区块链等新兴技术推进评价技术与方法革新，打造全链条、智能化、数字化、交互立体的教育评价数据平台，推动建立科学高效的教育评价技术体系。例如，利用智能识别技术、行为跟踪技术等采集评价对象在不同学习场景中的全过程、多模态的数据，掌握评价动态情况，为过程性评价和增值评价提供逼近真实状态的数据[34]。同时，还应注重加强利用大数据开展教育评价的应用监管、风险评估与伦理审查，避免错误应用、违背伦理等问题。另一方面，推动测评工具研制创新。具体而言，就是重视质性工具和量化工具的融合互补，在利用信息技术开发量化测评工具的同时，也要注重双向细目表、关键事件记录方案等质性评价工具的研制创新；同时，要针对不同的学段、主体、领域，精准研发测评工具，重视开发增值评价、过程性评价和综合评价工具，攻坚破解核心素养能力测评、思想政治素质评价、劳动教育评价等方面的评价工具，助推教育评价改革长效落实。

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The Restrictive Factors and Relief Paths in the Implementation of Educational Evaluation Reform Policy in the New Era

YANG Rong-wei  LIU Wei-hao

Abstract： The announcement of the Overall Plan for Deepening the Reform of Educational Evaluation in the New Era has opened new doors for educational evaluation reform in China， and the effective implementation of this policy is the key to ensuring the realization of the goals of educational evaluation reform. However， in practice， the implementation of education evaluation reform policy has encountered multiple obstacles such as imperfect policy design limiting the effectiveness of implementation， the absence of some implementers and corresponding management mechanism deficiencies delaying the implementation process， the loss of target group identity and lack of care increasing the resistance to implementation， and the negative culture and lagging conditions weakening the basis for implementation. These impediments hinder the effectiveness of reform implementation to varying degrees. To relieve these obstacles and promote the effective implementation of education evaluation reform policies， it is necessary to improve the top-level design of policies and promote timely policy supply; cultivate the capacity of implementers and improve policy implementation mechanisms; improve the identity of target groups and enhance subjective care; optimize the cultural environment of reform and strengthen the foundation of policy implementation.

Key words： the new era; education evaluation; educational evaluation reform; policy implementation;  implementation restriction

（責任编辑  黄建新）