民办高校财务管理亟待规范

陈平生 旷乐 王东晖

我国民办高等教育经过三十多年的发展，办学规模、条件和水平均取得了长足的进步，已成为了我国高等教育发展中的重要促进力量。然而，法人属性不明、“合理回报”制度执行混乱等日渐凸显的矛盾却严重阻碍了民办高校的可持续发展。因此，重视和规范民办高校的各项教育活动和管理活动显得尤为重要。《中华人民共和国民办教育促进法》（简称：《民促法》）的颁布，首次在法律上明确了可以举办营利性民办学校，开始启动了民办高校的分类管理。我国民办高等教育相较发达国家起步晚，明确的、可完全适用的会计核算相关规定尚未建立，如何在分类管理的背景下，借鉴国外高校的做法，建立起符合我国国情的中国特色的民办高校财务管理与会计核算制度有待于进一步研究。

国内外现状

国外现状 国外私立高等教育起步早，在发展过程中基本形成了一套相对完整的私立高等教育治理体系。比如私立高等教育最为发达的美国，多元文化和分类管理政策的成功实践促成了营利性与非营利性大学都得到繁荣发展。

最早的分类管理政策产生于美国，之后英、法、德、日等发达国家相继推出了本国的私立高等教育分类法。除发达国家外，对私立教育同样实行了分类管理政策的发展中国家也不少。世界银行的发展报告进一步指出，相较于公立和私立的分类，对私立大学进行营利性与非营利性的分类更具有实际意义。

美国将非营利组织分为政府举办（或公立）和民间举办（或私立）两大类。公立非营利组织会计准则由政府会计准则委员会（GASB）制定，归属于政府会计体系；私立非营利组织会计准则由财务会计准则委员会（FASB）负责制定，归属于私立企业会计体系。美国的高校会计管理体制经过多次调整，于1989年确定了现行的“双轨”模式。美国高校的会计核算基本沿用“基金会计”模式，该模式以权责发生制为基础，按照提供者限定的用途将获得的各类资源划分为独立的基金账户并进行核算。

国内现状 在我国，民办高等教育起步较晚。1982年《宪法》允许“社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1997年《社会力量办学条例》明确十六字方针“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”；1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”；1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》强调要“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学”。此后，《民促法》的颁布和多次修改进一步促进了我国民办教育事业加速发展。

按照中央对民办学校实施分类管理的决策部署，相关教育法律先后修订，地方层面也出台了一系列民办教育政策文件，各级各类民办教育都向着法制化和规范化的方向发展。从规模来看，目前，民办高校的学校数量、当年招收学生人数和在校生人数约占全国总量的四分之一左右，成为全国高等教育的重要组成部分和有效补充。

民办高校财务管理存在的问题

财务管理体制不规范或落实不到位 民办学校的财务管理工作实行法定代表人负责制和“统一领导，集中管理”。法定代表人负责制和“统一领导”学校一般落实得比较好，学校所有支付都由法定代表人或授权人统一签字，签字制度都比较完善；但“集中管理”即董事会决策权执行情况不理想，如“三重一大”等按章程约定需要由董事会决策的事项，一些学校往往会直接出个董事会决议请董事签字确认，走形式情况比较严重。学校财权不能落实到位，学校投资方或实际控制人往往控制着学校的财权，主要包括自由的资金使用权和投资融资权等。财务负责人的任命也不符合相关规定，一部分学校财务负责人或财务人员是与学校董事长、董事及校（院）长有亲属关系的人员，违反了《中华人民共和国民办教育促进法》及实施条例的相关规定。

内部控制制度体系不健全 民办高校在内部控制环境、制度系统建设等方面存在诸多问题。首先，民办高校的出资者、经营者和管理者往往三位一体，由同一人控制，制衡机制欠缺，致使民办高校的内部控制环境较差。民办高校的管理者通常把主要精力放在教学管理、教学设施配套方面，容易忽视财务内部控制建设，导致学校财务内部控制通常未与学校战略结合。而且，民办高校内控制度普遍存在设计不全面、不合理和体系不健全等问题，通常没有将民办高校所有的经济业务活动进行全面考虑，未针对基建、融资等专项建立内部控制制度，存在管理层随意决策的行为；另外，由于财务人员的综合素质存在差异，也存在内控意识和执行力不强等现象。

目前，民办高校的预算水平普遍欠佳。预算管理体现财务部门对资金的管理水平，直接影响高校财务内部控制的效果。民办高校通常由财务部门汇总和编制预算，业务部门参与较少甚至完全不参与，数据也基本根据历史数据编制，未能实现全员参与，大大降低了预算的实际作用。同时，预算的执行考核评价制度常常不健全，民办高校相关责任人对预算编制和执行的重视不够，实际执行过程也不够严谨，存在随意调整的情况。此外，民办高校通常没有完善的预算考核机制，很难有效监督和评估预算的执行情况，同时激励措施也欠缺，相关考评制度常常流于形式。

收入和成本费用管理混乱 民办高校收入比较单一，主要是学费。由于民办高校的出资者、经营者和管理者三位一体，学校学费等收入往往没有全部归集在学校名下，有的直接收到了投资方或关联方的账上，更有甚者直接收到了个人银行卡上，导致民办学校的收入流失。其次，民辦学校因税收等原因故意将教学收入与经营性收入混淆，以达到不交或少税的目的。另外，根据《民间非营利组织会计制度》要求，民办高校收支应该按全责发生制核算，民办高校一般都是按学年收费，会计制度是按自然年度来核算，但部分民办高校没有按自然年度对学费收入进行分摊，导致会计年度收入不实的情况，影响当年的结余，从而影响当年应交企业所得税税额。

民办高校的成本费用管理较为混乱，由于出资者、经营者和管理者三位一体的原因，一些不属于民办高校的成本费用，如投资方或关联方人员的各类费用、工资等由民办高校支付，被计入民办高校成本，从而导致民办高校教学运营的资金不足或虚增了民办高校的办学成本。其次，为了增加教学运营成本和少缴或延迟纳税，部分民办高效故意将收益性支出与资本性支出混同、教学支出与经营性支出混同，随意计提分配折旧或摊销固定资产等。另外，民办高校财务人员综合素质不高、业务把关不严，导致成本费用相关的原始凭证不规范，如经济业务无发票、无合同、无入出库等“四流”不合一的情况时有发生。这些因素都使得民办高校的成本费用不实，存在税收风险隐患。

另外民办学校资产管理比较混乱，投资方与学校资产混淆不清；有的学校疏于固定资产管理，没有及时对固定资产进行盘点，严重的账实不符。部分民办高校未按要求编制财务报告，审计报告未公示或未完全公示关联方和关联方交易行为。

分类管理下民办高校财务管理建设思路

基本思路 分类管理配套政策落实按照《加快推进教育现代化的实施方案（2018-2022）》的部署，按照“自主选择、科学分类、平稳过渡”的原则，全面实现现有民办学校分类管理。

一是强化民办高校的公益属性。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条明确民办教育事业公益属性，坚持以教育办学成本为收费定价基础，不以利益最大化为办学目的。

二是实施全面财务预算体制，實现科学、精确预算。按公办高校和事业单位要求，对民办高校财务进行全面预决算管理；规定上报主管部门每年预算和决算的时间和数据，并组织人员进行抽查，当年如果超预算和没有按预算执行的金额，要求学校作出书面说明。逐步规范民办高校财务预决算体系，保证民办高校健康发展。

三是完善财务监督体系，确保财务信息透明。民办高校年度报表审计、年度收支专项审计以及收费项目标准等相关数据定期在学校官网上进行公示，并上报主管部门，主管部门对审计及公示情况进行抽查，检查其审计及公示数据的真实性、合规性和完整性。

非营利性民办高校财务管理建设首先是资金管理。按规定学校相关收支账户应该在主管部门备案，落实主管部门的监管责任。实行全面预算管理，首先满足学校日常运营、教职员工薪酬、学科发展等的资金需要，保障学校持续健康发展。

其次是投资融资管理。学校开展投资、融资活动必须合法、合规并按程序进行。按规定不允许投资与学校、教职工及学生不相关的经营性项目，应根据学校发展需要，结合学校当年的资金预算，优先考虑将资金投放到必须和急需的项目。根据当年资金预算情况，结合资金使用时间，合理安排融资额度和时间，确保融资的使用成本合理。

三是关联交易管理。按实施条例规定，学校与利益关联方进行交易应遵循公开、公平、公允的原则，落实相关部门监管责任，定期检查，严防通过关联交易进行利益输送。

四是信息公开及监督管理。按规定民办高校对当年各项收费标准、年度审计报告和关联交易等信息进行公示，接受社会监督。相关主管部门按一定比例进行抽查，对违规学校进行通报，对连续违规的学校要求限期整改并缩减招生计划。

营利性民办高校财务管理建设一是加强举办者或实控人管理。通过对举办者或实控人组织培训，强调民办教育的公益属性，强化从事教育与经营企业有较大差异的意识。

二是运营资金管理。实行全面预算管理同时，厘清学校法人财产权，防止学校与关联方财产混同、债权投入与权益投入混淆，保证学校资金用于教学活动、职工薪酬及福利、校区建设等方面，保障学校持续、稳定发展。

三是成本核算管理。防止出现大量白条、大额现金支付、免税与应税收入混淆、收益性支出与资本性支出混淆；杜绝与学校无关的成本费用、支出无发票、无合同、无出入库验收单证、四流不一致、随意计提分配折旧、摊销等情况的发生，保证及时准确地核算学校相关成本。

四是信息公开管理。按规定学校对当年各项收费标准、年度审计报告、办学成本和利润分配等情况信息进行公示，接受社会监督。

民办高校是我国高等教育发展到一定阶段的产物，也是我国高等教育的重要组成部分。中国民办高校已经有30余年历史。在校学生数量已经超过557万人，同时近年来，民办高校也越来越注重校园文化建设，提高育人质量。与公办高校相比，民办高校更注重自身办学特色，尊重学生的兴趣爱好。在财政资金投入不足时，其促进了我国高等教育的发展，满足了社会对高等教育的需求。

经过三十多年的发展，国家进行分类管理，加强了对民办高校财务管理，加强了其内部控制制度的建立及执行；对其实行了全面预算管理；完善了民办高校的公示制度，落实了对公示材料的抽查制度，建立了对违规和弄虚作假的学校进行处罚的制度。对于非营利性民办高校，加强了对关联交易的监管，防止利益输出。对于营利性民办高校，进一步加强了对学校收入成本费用的核算管理，坚持以办学成本作为收费的基础，防止出现暴利情况，违背民办教育的初衷。

作者单位：西南财经大学天府学院