乡村振兴战略下的甘肃农业排灌电价机制改进策略研究

闫敬德 高军鹏 杨怡雯 畅通

摘要：文章旨在按照国家电价改革的总体要求，从推动乡村振兴战略在甘肃落地的实际出发，本着有利于统筹兼顾各方利益；有利于保护灌区生态环境；有利于提高水资源和电力资源的利用效率；有利于全省国民经济可持续发展的原则，针对变相的农业排灌电价电量“跑冒滴漏”现状，探索构建基于乡村振兴战略下的甘肃农业排灌电价机制改进策略，提出行之有效的举措，助力电力市场化改革。

关键词：乡村振兴战略；农业排灌；电价机制改进；可持续发展

一、前言

党的十九大报告指出要“实施乡村振兴战略”，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面的总体发展要求。实施乡村振兴战略是我国全面建成小康社会的关键环节，也是党中央落实为人民服务这一根本遵旨的重要体现，更是实现“两个一百年”目标的必然要求。甘肃农业排灌用电量大，价格低，支持了全省灌溉农业及灌区农村经济的发展。但同时也对全省电力市场的运行发展和生态环境带来了不可忽视的负面影响。农业排灌电价存在的问题，导致全省销售电价交叉补贴现象严重，农业排灌电价与实际电价成本长期倒挂，亟须改进农业排灌电价机制，以满足乡村振兴战略落地需求。

二、基础概念介绍

（一）乡村振兴战略

习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。并强调农业、农村、农民“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的关键要点，从而大力实施乡村振兴战略。

乡村振兴战略以农业农村优先发展为目标，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，2017年，中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务；2020年，乡村振兴取得重要进展，基本形成制度框架和政策体系；预计2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；预计2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富的目标全面实现。

（二）农业排灌电价

农业排灌电价是指为農业生产服务的灌溉及排涝用电，以及农村饮水安全工程供水用电，目前是甘肃省价格水平最低的电价。电价分为农业排灌用电电价、深井农业排灌用电电价、高扬程农业排灌用电电价三类，特殊电价，包括白银市51～100米高扬程提灌电价和景电、靖会、兴电及刘家峡、盐锅峡、八盘峡库区移民提灌301米以上电价。

（三）电价制度改革

电价制度改革，即对电价形成机制进行改革，以优化资源配置，促进电力工业健康发展，满足全社会不断增长的用电需求，具体包括以下方面。

1. 单独核定输配电价

政府定价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络自然垄断环节。政府主要核定输配电价，并向社会公布，接受社会监督。输配电价逐步过渡以“准许成本加合理收益”为原则，分电压等级核定。用户或售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付相关费用。

2. 由市场形成分步实现公益性以外的发售电价格

放开竞争性环节电力价格，在形成机制上把输配电价与发售电价分开。参与电力市场交易的发电企业上网电价由用户或售电主体与发电企业通过协商、市场竞价等方式自主确定，其他未参与直接交易和竞价交易的上网电量，以及居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电，继续执行政府定价。

3. 妥善处理电价交叉补贴

结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收。

三、基本思路

（一）指导思想

农业排灌电价改革是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照国家电价改革的总体要求，从甘肃省建设社会主义新农村的实际出发，本着有利于统筹兼顾各方利益，有利于保护灌区生态环境，有利于提高水资源和电力资源的利用效率，有利于全省国民经济可持续发展的原则，逐步理顺甘肃省农业排灌电价。

（二）基本原则

1. 兼顾效率公平，促进电力市场健康发展

农业排灌电价机制的改革应当服务于电价改革的整体要求，输配电环节具有自然垄断性质，保证竞争中性和高效运行是世界各国面临的共同课题。2020年多个重要文件的发布为电价市场化改革提供了更加清晰明确的指导意见。2020年3月30日，国家有关部门发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调要在新发展理念下构建更加完善的要素市场化配置机制，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，坚持市场决定，引导市场主体依法合理行使要素定价自主权，健全要素市场化交易平台。2020年5月11日，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》同样是中共中央、国务院联合发布，在该文件中指出要构建有效竞争的电力市场，有序放开发电用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化水平。上述文件的出台有力支持了电价市场化改革，明确了电价机制将更多发挥市场的作用。效率和公平的概念在不同时期不同文化背景下有不同内涵，当前，公平更多是指减小收入分配差距，确保社会群体具有平等的竞争机会，效率比较受公认的概念是帕累托效率，即在不减少社会群体中其他个体效用的情况下提高某个体的效用。在农业排灌电价机制改革中，要兼顾效率和公平，既要促使相关市场角色有平等的话语协商和竞争合作权力，又要通过各种方式进行统筹规划，实现社会整体的效用提升。

2. 平衡各方利益，减小电价改革潜在阻力

尽管改革取得了一定成效，但必须正视的是当前我国电力行业的市场化程度仍然较低，电价制定仍然在很大程度上依赖政府调控制定，政府在价格改革中尤为困难的是平衡不同市场角色的利益分歧，平衡是电价机制改进的重要原则。在农业电价方面，主要参与角色包括发电企业、电网企业、农业生产经营者、政府这四方面，更广泛的边缘参与者包括工业企业和居民，一方面，农业生产成本较低使得工业部门和居民享受了较为低廉的农产品；另一方面，电网企业为维持运营，必然在农业电价、工业电价以及居民电价的涨跌调整中有所取舍。而农业经营者虽然因较低电价获得了总体生产成本的微弱竞争优势，但由于高工业电价带来的工业企业发展缓慢影响了甘肃省整体经济发展趋势，这种情况下农业生产者同样受到不利影响。当前，电价机制改革应综合考虑各方面的利益总和，通过优化调整实现帕累托更优。因此在改革中，应更加注重总体利益和长期效益的不断提升，对于短期内面临不利影响的相关利益主体，通过座谈会、定向交流等方式宣传政策理念，尽可能减小改革阻力。

四、具体策略

乡村振兴战略下，农业排灌电价执行的关键点在于农业排灌电价用电性质界定和提水扬程高度确定。因此，本文提出建立“严把增量关口，查实存量依据，电价责任追溯”机制，规范农业排灌电价执行，具体包括以下方面。

（一）在助力乡村振兴的基础上适当提高排灌电价

最终销售电价的构成包括上网电价和输配电价，从成本收益的角度测算，销售电价应大于上网电价。通过测算发现，由于电费成本在农业生产总成本和农业生产总值中所占的比重均较小，电费成本提升一定比例对农业生产成本的影响几近于无，因此单纯依靠降低电费对于减轻农民负担并无明显的帮助作用。但对于电网企业而言，上网电价和农业排灌的销售电价发生倒挂现象，对于甘肃省而言，上网电价高于销售电价，致使电网企业在电量销售不断增加的同时利润持续下降，造成企业负担加重。由上述可知，电力扶贫单纯依靠降低电费所取得成果有限，农业灌溉方面的电费成本收入倒挂还会给电网企業造成极重负担。而事实上国网甘肃省电力公司近年来采用的产业扶贫、建设扶贫、定点帮扶等方式取得了良好成效。因此，应在不给农业生产者造成过重负担的基础上适当提高排灌电价标准，将电费成本转化为国有企业切实利润，促进企业健康发展，再由国有企业采用产业建设、购销平台搭建等方式参与扶贫和乡村建设工作，将大大提升扶贫和乡村振兴效率效益。

（二）扶持新能源发电企业，降低弃风弃光比例

上网电价最早属于政府定价范畴，传统能源发电主要包括燃煤、燃气、燃油，新能源发电包括水电、核电、风电、光伏发电、生物质发电等。不同能源的上网电价标准各有区别。2019年年底，国家发改委发布文件《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》，确定自2020年1月1日起，燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格形成机制。在上网电价方面，根据统计，囿于成本限制，甘肃省火电企业的上网电价较高，相较而言，新能源企业的成本相对较低。而在发电总量方面，甘肃省发电总量中火电所占比重约为50%，水电所占比重约为30%，光电、风电的总计所占比重约为20%，相比较而言，火电优势在于不受季节因素影响，发电量比较稳定且可控，可以承担基础发电。但火电的劣势在于污染较重且受煤炭资源制约，装机后产生的固定成本较高，原料成本、人工成本均存在上涨趋势。根据统计，当前甘肃弃风弃光比率较高，对省内新能源企业尚缺少足够的政策支持。因此建议甘肃省应积极扶持新能源发电企业，开发更多新能源发电装置，构建绿色环保可持续的电力产业发展模式。

（三）完善电价补贴政策，避免要素供给扭曲

电力部门承担了多重任务，包括公益性任务和经济性任务两大类。不同任务目标之间存在矛盾，兼顾实现多重目标具有一定难度。根据最新版本的《甘肃省电网销售电价表（2017）》，在农业用电价格中，最高为不满1千伏的农业生产普通用电，其用电价格为0.6714元每千瓦时，最低为300米以上的地表水提灌，其用电价格为0.0905元每千瓦时。根据2019年的数据进行计算，农业生产平均电价为0.1957元每千瓦时。相较于销售电价，甘肃省上网电价的标杆价格为0.3078元每千瓦时，销售电价与上网电价已经出现了明显倒挂。根据统计，2019年用于农业灌溉的电量使用为36.18亿千瓦时，即使不考虑电力配送等中间成本单纯考虑电价销售差，也会给电网企业造成约4亿元亏损，这对电网企业乃至整个电力行业的健康发展极为不利。在当前形势下，甘肃省应合理调整不同行业的销售电价标准，工业电价逐渐放开的同时，应适度提高农业销售电价，使销售电价高于上网电价，扭转现行要素价格扭曲现象。

（四）明确新装农业排灌客户电价执行要求

第一，对无法提供报装资料的农业排灌客户，原则上执行农业生产用电电价。

第二，对于能提供上述全部资料的客户，可执行相应扬程高度的高扬程提灌电价。

第三，对只能提供由当地水利部门颁发的《取水许可证》和上水工程项目批复文件、却无法提供水利设计部门提灌工程设计文件的客户，执行相应电压等级的农业排灌电价。

（五）明确存量农业排灌客户电价执行要求

第一，对于已经用电的存量农业排灌客户，各单位逐户现场排查，核实农业排灌电价执行依据，按照上述“办理新装、增容用电时需提供的资料”有关规定，完善并提供执行农业排灌电价的依据资料和“农业排灌电价确认表”。

第二，对于农业排灌客户提供的《取水许可证》超过有效期的，自逾期之日起执行农业生产电价，待客户提供有效、合规的《取水许可证》时，再执行农业排灌电价。

第三，对于已经用电的存量农业排灌客户，若其无法提供水利设计部门的设计文件，也可按照泵房水泵铭牌标注的扬程，作为扬程高度确定的重要参数。

第四，对于地下水井灌用电客户扬程，因此类客户每年需要检修、冲洗，各单位要求客户检修时，通知供电单位工作人员到现场，核查水泵铭牌扬程，拍照存档，作为扬程高度确定的重要参数。

（六）定期普查农业排灌客户

第一，定期普查辖区内执行农业排灌电价的用电客户，对农业排灌电价范围符合《甘肃省电网销售电价说明》相关标准的客户，可以继续执行农业排灌电价，严格按照用电检查下厂周期开展现场核查，确认电价执行正确并留存“用电检查工作单”和“农业排灌电价确认表”。

第二，对农业排灌电价范围不符合执行《甘肃省电网销售电价说明》相关标准的客户，做到“三个要求”，即要求暂停执行农业排灌电价、要求根据客户实际用电情况重新确定电价、要求退补差价电费。

（七）准确确定高扬程农业排灌电价扬程

第一，针对原大中型农业排灌灌区，已经接用分支渠系用电的客户，若缴费客户与原大中型农业排灌灌区负责人属同一法人，可在主干扬程基础上，叠加相应分支渠系扬程高度，执行相应高扬程农业排灌电价。

第二，针对原大中型农业排灌灌区，已经接用分支渠系用电的客户，若缴费客户与原大中型农业排灌灌区负责人不属于同一法人，则从用电取水口计算高扬程农业排灌扬程高度，不考虑主干扬程高度，执行相应高扬程农业排灌电价。

第三，针对农业排灌用电客户无法确定扬程高度的，按农业排灌用电价格执行。

第四，客户经理要对新装高扬程农业排灌客户扬程高度进行现场核对，并在扬程高度示意图上进行标示和存档。

（八）执行农灌超基数加价政策

第一，针对农业排灌用电客户，执行农灌超基数标志，实行超基数加价电费月结，并于年底在营销系统自动进行全年总结算，多退少补，确保农灌超基数加价政策执行。

第二，报装员在受理新装农业排灌用电时，必须维护农业排灌超基数加价标识。电费核算员每月1日对上月新装农业排灌用电客户超基数电价执行进行核查，发现错误，及时督促更正，并提交考核意见。

（九）建立电价执行差错责任追究机制

对内外审计、巡查监督、达标创优检查、营销专项督导、营销稽查、营销通报等检查发现的因人员责任引起的电价执行问题，经核实后进行责任追究。对内追查新裝、变更用电、电价审核等环节的差错责任，对外追查客户违约用电责任及用电检查人员周期下厂核查责任。对责任人追责，严肃电价执行纪律，并对差错单位进行绩效考核。

（十）电网企业对农灌电价的管理举措

第一，对符合执行《甘肃省电网电价说明》中规定农业排灌用电价格范围的客户，做到每年现场核查用电情况两次以上，主要检查客户扬程、电价、灌溉面积、灌溉次数、农作物等基础数据，确认电价执行是否有误并留存相应检查单据；对农业排灌用电价格标准不符合《甘肃省电网电价说明》相关规定的用电客户，做到“三个要求”，即要求暂停执行农业排灌电价、要求根据客户实际用电情况重新确定电价、要求退补差价电费。

第二，严格执行国家及省政府电价政策及农灌超基数加价相关政策，严格履行文件精神。运用价格杠杆遏制对水资源的过度开采和农业排灌电量的无序增长，降低农灌电量的逐年扩张，减轻各行业特别是大工业企业的负担，提高全省工业经济的竞争力。

第三，充分开展价格杠杆调节，抑制农业排灌电量无序增长。执行农灌超基数加价政策，所有农灌客户在营销系统均维护执行农灌超基数标志，实行超基数加价电费月结，并于年底在营销系统自动进行全年总结算，多退少补，保障农灌超基数加价政策落地。

第四，强化农灌客户用电检查。专项开展农业排灌电价稽查，定期通报检查考核结果，明确相关问题的整改时限、整改方案，并开展追踪检查。全面掌握农灌客户用电情况，普查农灌客户扬程、电价、灌溉面积、灌溉次数、农作物等信息，及时纠正和处理电价执行有误、用电安全隐患等问题，提高电能用电利用效率。

（十一）各电力提灌站对农灌电量的管理措施

为保证各电灌企业运转步入良性运行、经济自立、实现可持续发展轨道，各电力提灌站应采取多管齐下的管理措施。

第一，各电力提灌站应加强内部管理，降低管理成本。各灌区2007年水价到位率为58％，反映出灌区群众用水成本不一，管理滞后，公平性差，影响了当地经济环境，造成水利资源浪费，形成恶性循环。因此，要采取定员、定岗、定责，解决人员超编问题，提高工作效率，服务好当地灌区群众。

第二，大力兴修上水渠道，提高主渠、支渠的运行维护质量，减少跑、冒、滴、漏，以及“垮渠”现象，解决渠道渗漏，降低水耗，提高水的利用率。

第三，加强节水新技术应用，进行内部节能降耗。各电力提灌站应积极筹措资金对高耗能变压器和电动机逐年进行改造，不断降低电力损耗。

第四，加强节水灌溉技术推广应用。积极推行喷灌、滴灌技术，增加农户节约用水意识，减少用水户负担。白银铜城监狱农场应用喷灌技术，每亩每年节约用水400方，近年推行喷灌灌溉面积1000亩，按2方水/千瓦时计算，节约用水40万方，减去喷灌新增用电10.5万千瓦时，节约用电9.5万千瓦时，反映出节水技术有很大的经济效益空间。

五、相关建议

（一）多部门联合，宣传科学种植理念

基础设施建设程度的提高便利了农业生产。农业生产由过去主要依靠人工耕种的原始模式逐渐转向依靠现代农业机械进行生产的现代模式，在这个过程中，农业生产者对资源的利用能力逐渐提高，在甘肃地区，水资源的利用发生了尤为显著的变化。由于农业生产排灌电价较低，农业生产水价同样比较低廉，水电使用成本较低，因此部分生产者在实际经营过程中对水电资源过度使用，造成了水电资源的极大浪费。因此在下一步改革过程中，电力部门应联系水利部门、农业部门以及相关工业机械部门，积极向农业生产者推广宣传科学种植理念，采用滴灌、根灌等更加高效绿色的灌溉方式进行生产。

（二）相应提高居民电价，减轻灌溉电价调整压力

在我国，交叉补贴现象比较严重，广义上包括，不同电源类别、不同电压等级、不同用户群体间普遍存在的重复补贴、多次补贴现象，狭义上主要指，工商业电价补贴农业电价、居民电价。在我国，居民电价和农业电价的收费标准整体较低，而输送成本较高，且这两种电价的定价方式均主要以公益性原则作为主要原则。在适当提高农业电价的同时可适当提高居民电价，既可以减轻农业电价的提价幅度压力，又可以使相关利益主体将提价行为理解为一次普涨提价，避免微观主体产生较大抵触情绪。对于灌溉电价调整，应以“小步走，不停歇”的态度进行改革，通过逐步放开限制真正实现电力市场价格的传导机制。

六、结语

本文坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，全面贯彻落实《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，深入推进《甘肃省推进价格机制改革实施方案》《甘肃省电力体制改革实施方案》落地见效，结合甘肃地区农业排灌电价现状问题，提出了解决电价矛盾、推进电价改革的措施建议，有助于引导农业排灌用户节水节电，为政府适时推进电价改革，疏导电价矛盾，增强电价管控，提供决策依据，助力甘肃经济社会发展。

考虑到甘肃省农业排灌电价问题历史积累矛盾较深，涉及面广，对各方面影响重大，解决起来有一定的复杂性和艰巨性，下一步，本文会将农业排灌电价机制改进作为一项系统工程进行总体安排，突出重点，因地制宜，分步实施，将农业排灌电价机制改进分近期、远期两个阶段目标，采用不同措施实施，以进一步理顺甘肃农业排灌电价，为甘肃省建设社会主义新农村奠定坚实基础。

参考文献：

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[3]徐慧慧，陈雁，田云飞，等.甘肃农业排灌负荷新能源供电[J].农村电气化，2020（01）：34-37.

（作者单位：闫敬德、高军鹏、杨怡雯，国网甘肃省电力公司；畅通，国网白银供电公司）