基层“参与式”民主协商：社会公众列席乡镇（街道）会议

张杰

社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度是中国特色社会主义协商民主在基层实践的体现。大量涉及人民群众利益的决策和工作发生在基层，公众列席相关会议制度让群众的诉求真实地反映出来，让决策工作更好地服务群众。近年来，在不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系的基础上，不少地区在积极探索社会公众列席有关会议制度，基层议事协商能力正在逐步提升。

基层群众自治制度是我国一项基本政治制度，它来源于社会主义民主的深刻实践，也是中国特色社会主义民主政治的重要体现。从中共十七大开始，基层群众自治制度成为中国特色社会主义民主政治制度基本范畴的一部分。中共十八大提出完善基层民主制度，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，规定“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，专条规定了对基层民主协商的具体要求。中共十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”、“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[1]

社会公众列席乡镇（街道）会议制度的逻辑和宗旨

2021年7月《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求，完善基层民主协商制度；探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度（以下简称“公众列席会议制度”）。作为增强乡镇（街道）议事协商能力的一项措施，社会公众列席乡镇（街道）有关会议是在乡镇（街道）党委主导下，党员、公众、政府工作人员按照有关议事规则、程序、要求，共同商议和群众切身利益密切相关的事项，它是一种公众参与民主管理、落实工作监督的基层民主协商制度。

国家治理能力现代化离不开基层治理效能的提升，这是公众列席会议制度的底层逻辑。古语有云：水之不涸，以其有源也；木之不拔，以其有本也。基层是国家治理的末端，也是服务群众的前沿阵地。大量涉及民生的决策和工作主要发生在基层，基层民众对国家方针政策有着最直接、最实在的感受，因而他们对政策执行问题最有发言权。从“地摊经济”、公益性设施共管共享，再到村庄清洁等，都是基层治理中的热点难点问题。如果这些问题不能妥善解决，就会降低基层政权治理的效能。习近平总书记在中共十九大报告中提出“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，据此，新时代政治协商向基层延伸有了明确的方向。

公众列席相关会议制度让基层民众的诉求能够真实反映出来，决策更好地体现民意，就能更好地得到民众的拥护和执行。同时，公众列席制度是基层协商民主的新样式，体现了协商于民、协商为民的要旨。“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”，“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。”“不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力”[2]。

与其他基层民主的创新形式一样，公众列席会议的出现和我国城镇化的快速发展有一定关系。乡镇转制为街道后，原来的乡镇人大退出历史舞台，街道在一级公共事务沟通和决策机制方面出现制度空白。“原来的乡镇人大民主协商平台不复存在，由乡镇转制而来的街道不同于城市街道，其在管辖地域、管理环境、实际事务等方面与乡镇时代具有连续性和相似性，乡镇人大退出的“治理空白”必须得到填补。”[3]因此，有的地区实践了街道民主协商的议事会议制度，有的地方实践了民主恳谈会，而听众列席会议制度在此背景下应运而生，是应对因行政建制变化造成民意管道“断裂”所进行的一次尝试，保证了乡镇（街道）辖区内政治参与和民主决策的平稳转型。

公众列席会议制度的实践困境及完善方向

我国不少地区积极探索公众参与基层协商民主制度，公众列席制度成为其中一员，促使乡镇（街道）议事协商能力逐步提升。从近年来的实践看，我国基层协商民主在结构、功能和治理技术方面展开了多种探索，呈现出较为丰富的形式。比如，在社区（村）实践时间较长的协商议事、民主恳谈会、工资集体协商、听证会、社会协商对话等，都不同程度体现了公众参与社会治理的力度和深度。现在，无论是在协商议事会里，还是在议政会里，都有公众列席的身影，这不仅能让社会大众了解政府做出决策的过程，还能让公众的意见和想法在协商中得以表达，为汇聚民智、吸收民意做加法。公众列席会议制度突破了公众参与社会治理的主体范围，突出了公众在基层治理中的主人翁身份，进一步激发出基层治理的新活力。这些不同形式的协商有利于拉近党群关系、助力解决群众现实问题、扩大了群众共同参与社会建设和社会治理、共同享有社会治理成果的途径，成为走向基层治理现代化的可行选择和重要路径。

虽然公众列席会议制度在基层治理中取得了一些成效，但还处于摸索阶段，存在着一些不足和短板，影响了实践效果。比如，列席群众意识不到位，跟不上会议主题；列席群众只做观众和听众，并不能畅所欲言；再如列席群眾虽然发言，但是意见没有得到重视和转化，这些都影响了列席群众的参与积极性。群众对基层事务协商热情不高，就会造成协商质量低下，降低会议民主协商的效率。因此，增强乡镇（街道）议事协商能力需要进一步完善机制，解决公众列席会议面临的一系列困境和瓶颈，多管齐下方能提升基层协商能力。

第一，以乡镇（街道）党委为主导开展议事协商。

无论基层民主协商探索采取了哪种形式，坚持党的领导是不变的宗旨，因此，上级党委和乡镇（街道）党委在基层民主协商中是当然的政治领导。没有主导部门的组织，公众列席会议往往无法进行，而多头主导也会带来关系不易理顺的现象，因此完善公众列席会议制度首先要坚持党委主导。在具体实践中，上级党委和政府以涉及群众切身利益的事项为核心来确定乡镇（街道）协商重点，而乡镇（街道）党委则负责主导开展议事协商，引导群众围绕党委、政府关心关注的重点、难点问题出谋划策，从而在协商中广纳民智、凝聚共识、科学决策。党的领导贯穿于协商全过程，能够更好地发挥党和政府在社会治理中的主导作用。

第二，为公众列席会议营造协商民主氛围，增强基层干部、群众的协商民主意识。

不仅许多基层群众、甚至部分基层干部对基层协商民主尚缺乏了解，认为公众列席会议不过是作秀、摆拍和走过场，其形式意义大于实质；还有一些弱势群体，他们自身物质生活条件本就非常困难，更谈不到对政治关注的需求，导致政治参与意识比较低，没有热情参与协商，对列席听会持漠视和忽视态度。因此，成功的协商需要为群众和基层干部营造浓厚的文化氛围，并采取多种途径切实提高群众和基层干部的协商民主意识。一是通过网络、电视、报纸、广播等官方媒体和自媒体大力宣传成功的公众列席会议案例，让基层群众认识到做好协商民主的意义。民众对基层协商民主有了认同才会积极地参与协商；二是由基层组织通过培训、讲座、竞赛等多种活动普及公众列席会议制度的价值和内容，教育和引导基层群众参与民主协商，帮助民众提高科学协商的能力；三是强化基层领导干部的协商民主教育，帮助其转变落后的封建家长制心态和官本位思想，树立起新时代的民主意识、协商观念，确保其在公众列席会议中发挥主导作用而非阻碍作用。

第三，完善監督机制，确保公众列席会议达成的共识有效落实。

有一些人对公众列席会议有误解，认为公众列席会议就是参加情况通报会、通气会、发布会，会议无外乎是为公众代表发表意见、表达看法提供一个发声的机会，这些看似“民主”和“协商”的做法实际是曲解了该制度的本意。因此，在实际操作中，基层往往重视会议的准备和开展阶段，却忽视了对会议意见的反馈和对会议决策的跟踪，表面上热热闹闹的列席会议实际上收效甚微。为扭转这种局面，需要完善有力的监督机制。一是要保障基层群众的监督权利落到实处。基层群众不仅参与协商并且要督促基层政府尽快落实协商成果的实施；将协商通过的意见和做法列入清单督办，杜绝“光说不练”的情况。依据权责相统一原则，对相关单位及其工作人员的拖延行为应予以惩戒和处罚。二是建立会议协商的公开和反馈机制。基层政府和街道及时、定期向社会公众公开和反馈协商结果的实施情况，形成惯例，制约随意性；如果协商决策在短时间内落实确有困难，应当及时与公众和公众代表再次协商，共同解决难题。无论协商内容如何，只有切实解决问题并获得群众满意才是成功的协商。

公众列席会议制度的规范化和制度化

科学合理的会议程序，对基层民主协商结果影响重大。好的民主协商会议程序能在会议开始之前，尽量实现协商主体的信息对称性；在会议协商过程中，能让参与主体畅所欲言，更多地显露出公众的真实诉求，而不是因为种种顾忌而遮遮掩掩；在协商后，会议组织方要及时跟进反馈、保留会议资料，并为进一步协商或再次协商做准备。因此，列席会议的规范化、制度化是对民主协商程序的有力保障。规范的公众列席会议制度设计重点如下。

一是优化公众列席会议的主体结构，提升列席会议质量。如何遴选参与协商的群众代表是决定会议质量的关键，其最基本的要求是具有一定文化素养和民主协商能力，能够代表基层群众的合理诉求，在协商中理性表达意见，真诚追求共识的达成，而不是只关注自身利益，把列席会议当成陪听和作秀。有的地方规定，列席会议的社会公众可以由会议承办单位邀请，如党代表、人大代表、政协委员、专家学者、媒体人士等；有的规定，由利益相关方及其他公众自愿报名、随机选取，或者由会议承办方委托行业组织或其他社会组织推荐。这些方法均可借鉴，但是无论采取何种选择程序，听众代表应尽可能代表民意，能积极有效地参与到民主协商过程中。

二是明确会议议题的选择。实践中，能够纳入公众列席会议的内容有就业问题、环境污染噪音处理问题、社会治安问题、乡镇规划以及公共服务价格调整或其他可能对相关利益群体造成较大影响的重大建设项目等，因此会议议题的选择坚持两个导向，第一是区域发展重大问题；第二是与基层群众切身利益相关的现实问题。针对这些内容列出议事目录，对涉及议事目录范围内事项的，由乡镇（街道）党委按照规范程序启动公众列席会议，开展民主协商。

三是细化议事规则。开会看似一件简单的事情，但是如果没有议事规则，人们则无法有效地开展工作，因此列席会议应对列席主体范围和比例、列席会议的时间、地点、流程等内容做出相应的规定，形成制度规范。此外，为提高列席会议的效率，还应确保公众代表在会前能够获取较为完善的相关资料信息，以确保协商结果的价值，不让列席走过场。

四是达成共识的要素保障。公众列席会议的目的，是通过社会上不同利益群体的意见交锋达成共识，而不是激化矛盾。因此，会议辩论鼓励“头脑风暴”，让更多的好点子在辩论中脱颖而出。达成共识有四有要素：公众群体之间以公共利益为重，排除私利之争；专家发挥影响力；发挥科技优势，引进大数据选择最优解决方案；政府在必要时要理性退让，尤其在公众意见和自身初衷相悖时，更要坚持以人民为中心的价值理念，通过对话交流实现平等协商和合作共治。

总之，国欲兴其势，必先固其本。公众列席会议制度作为民主协商实践探索的一种新模式，是基层民主建设的一道亮丽风景。商以求同，协以成事。公众列席会议制度应秉承的基本原则是公开、平等、理性。对于公众列席会议，我们始终要保持警惕的是，公众列席不是公众陪会，公众代表不仅要发表意见、表达看法，不同利益主体之间还要进行理性沟通、达成共识，这是检验公众列席会议制度的重要标准。公众列席会议制度是一种基层“参与式”民主协商模式，健全和完善列席会议制度的长效发展机制，才能推动基层民主协商健康发展。

注释：

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。

[2]习近平：《之江新语》，浙江人民出版社，2007年，第226页。

[3]王诗宗、吴妍：《城镇化背景下的基层社会治理创新——杭州市余杭区街道民主协商议事会议制度分析》，《北京行政学院学报》，2017年第4期，第36页。

（作者为中央民族大学法学院副教授）

责任编辑：孙蕊