废弃物相关概念辨析及对下一步工作的建议

谢海燕　聂正标

党的二十大报告提出，“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”。构建废弃物循环利用体系，对于提高资源利用水平、提升资源安全保障能力、保护生态环境、助力实现碳达峰碳中和具有重要意义。我国与废弃物相关的概念众多，厘清废弃物的基本内涵及分类是构建废弃物循环利用体系的基础与前提条件。

一、废弃物及相关概念的区别与联系

（一）废弃物的基本内涵

废弃物是指在生产、流通、消费过程中产生的丧失原使用价值的各种物品、物质及能量，以及虽未丧失使用价值，但被其所有者、管理者弃置的各种物品或物质的总称。

（二）与废弃物相关的若干概念

一是废弃物与废物。“废物”一词与废弃物最相似、最容易混淆。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。从定义上看，废物似乎与废弃物并无区别。但从价值取向和工作实践来看，“废物”一词更强调污染物属性，《固废法》几乎将固体废物等同于固态污染物；而“废弃物”一词除了说明其具有污染物属性以外，更加强调其资源属性。可以将废弃物简单分为废物和弃物，废弃物的边界要大于废物。

二是废弃物与垃圾。垃圾是废弃物的一种，常见的包括生活垃圾和建筑垃圾。其中，生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物。建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，以及居民装饰装修房屋过程中产生的弃土、弃料和其他固体废弃物。有时候“垃圾”与“废弃物”两个词也混用，如建筑垃圾又称为建筑废弃物。

三是废旧物资与再生资源。废旧物资，是指生产性、非生产性废旧金属、纸品、塑料、玻璃和其他可回收再利用的废旧物品。再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物，包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料、废轻化工原料、废玻璃等。可见，废旧物资与再生资源的内涵基本相同。从字面上看，废旧物资更多强调其废旧属性，再生资源更多强调其可用性，但要注意避免将再生资源与从废弃物中提取出来的可用的“再生原料”混淆。为了避免引起误解，建议更多使用“废旧物资”一词。

综上所述，废弃物的内涵最为全面和丰富，包括现行法规政策和实践中出现的废物、垃圾、废旧物资、再生资源等概念。

（三）废弃物的属性

废弃物兼具资源和环境双重属性。一方面废弃物具有资源属性，可以直接作为原料生产产品，如利用废弃物生产建材；或者从中提取有用的物质，变成再生原料，如从废弃电器电子产品中提取稀贵金属；或者将废弃物的部分或全部进行再利用，如报废汽车零部件经再制造后再次投入使用及二手商品交易等。另一方面，废弃物还具有环境污染属性，如固体废弃物未经处置或者处置不当，将占用大量土地，造成水体、空气和土壤污染，破坏自然景观。

二、关于废弃物的分类

（一）按物质形态，可分为废水（液）、废气和固废

废水（液）包括工业废液、工业污水、生活污水。废气主要包括化工厂、钢铁厂、制药厂、炼焦厂、炼油厂等生产过程中排出的气体，二氧化碳就是其中的一种。固废即固体废弃物，种类很多，具体种类见下文。

（二）按产生来源，可分为工业源、农业源、城镇源、生活源废弃物

工业源废弃物既包括生产过程产生的矿山废弃物、工业固废、工业废气、工业废水、余热余压等，还包括退役工业装备、动力电池、光伏组件、风电机组叶片以及废钢、废铜、廢铝等废旧物资。农业源废弃物主要包括秸秆、畜禽粪污、林业废弃物及废旧农用物资。城镇源废弃物主要包括建筑垃圾、餐厨垃圾、园林垃圾、污泥等。生活源废弃物来自居民生活，主要包括城市废旧物资、二手商品、生活垃圾、生活污水等。

（三）按品种，可分为产业废弃物、废旧物资、二手商品、污水垃圾等

产业废弃物包括工业废弃物、农业废弃物、建筑垃圾、交通运输业废弃物等。废旧物资既包括生产源废旧物资，也包括生活源废旧物资（如废纸、废塑料、废玻璃、废旧电器电子产品等）。二手商品主要包括二手的车辆、家电、手机、家具、服装等。污水垃圾即生活污水（含污泥）和生活垃圾。

（四）按价值，可分为高值废弃物和低值废弃物

高值废弃物价值较高，通过市场机制即可实现回收利用，如废钢、废铜、废铝、二手商品等。低值废弃物价值较低或者在市场中没有价值，如餐厨垃圾、园林垃圾、粪便、污水、污泥、废弃包装物等。低值废弃物循环利用需要国家更多政策支持。

（五）按危害性，可分为一般废物和危险废物

其中，危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。我国对危险废物实行特殊管理，其循环利用受到较多限制。

（六）按产生规模，可分为大宗固体废弃物和其他废弃物

为解决突出问题，国家发展改革委等部门多年来一直持续推动大宗固体废弃物（简称“大宗固废”）综合利用，即单一种类年产生量超过1亿吨的固体废弃物，主要包括尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾和农作物秸秆等。

三、对循环利用的认识

除“循环利用”以外，“回收利用”“综合利用”“再利用”“资源化”等名词也经常出现，本节论述其区别与联系。

（一）循环利用可分为再利用与资源化

废弃物循环利用的“循环”二字是相对于经济系统而言。自然资源开采后进入经济系统，经加工利用变成产品，同时伴随着废弃物产生，产品消费后也会成为废弃物。这些废弃物如果直接进入自然环境系统，成为破坏和污染环境的污染物；推动废弃物循环利用，则意味着废弃物再次返回经济系统，变成有用的“再生原料”（或叫“二次资源”）。也就是说，废弃物再次进入经济系统，则实现了“循环”；废弃物直接进入自然环境系统，则未实现经济活动的“循环”。

循环利用可分为再利用和资源化。再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。

（二）循环利用与回收利用、综合利用的关系

回收利用与综合利用也是两个常见的词汇，均是循环利用的表现形式。其中，回收利用更加强调废弃物的“回收”，表明“回收”这个环节对于实现这类废弃物的循环利用非常关键，如废旧物资回收、生活垃圾分类回收、秸秆回收等。

资源综合利用是一个较早的概念，《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号）对资源综合利用的定义为：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用，对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用，以及对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。可见，资源综合利用与废弃物循环利用的内涵较为接近，略有区别。一是资源综合利用包含共伴生矿综合开发与利用，共伴生矿不属于废弃物的范畴；二是习惯上，更多将产业废弃物循环利用称为“综合利用”，如工业固废综合利用、建筑垃圾综合利用，但较少使用“废旧物资综合利用”这种提法，一般称为“废旧物资回收利用”；三是生活垃圾分类回收不属于资源综合利用范畴；四是资源综合利用不能涵盖二手商品交易、再制造等新的废弃物循环利用形式。

（三）循环利用与减量化、无害化处置的关系

循环经济的减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废弃物产生。减量化是废弃物循环利用的前提，推动废弃物循环利用必须坚持减量化优先原则。无害化处置是指废弃物无法循环利用或者仅能部分循环利用后的剩余物，将采取固废填埋、废气净化处置、污水处理等无害化措施，确保废弃物达标排放或者安全处置。此外，废弃物循环利用过程本身也要求安全环保，避免二次污染。

四、对“体系”的认识

加快构建废弃物循环利用体系，其中一个关键词是“体系”。体系，是指若干有关事物或思想意识互相联系而构成的一个整体。废弃物循环利用体系应具有系统性、完整性和科学性。

（一）具有系统性

废弃物循环利用涉及生产生活的方方面面，必须以系统观念为指引来构建废弃物循环利用體系，用发展的而不是静止的、全面的而不是片面的、系统的而不是零散的、普遍联系的而不是单一孤立的思维视角来观察组成废弃物循环利用体系的诸多因素。

（二）具有完整性

“体系”由若干有关事物构成，相互关联，是一个有机整体。构建废弃物循环利用体系要考虑废弃物产生的不同来源和品种，如工业源、农业源、社会生活源废弃物，还要兼顾废弃物产生、回收、利用和最终处置的各个环节，覆盖废弃物循环利用的全方位、全环节、全领域。此外，还应包括支撑废弃物循环利用的技术体系、法律体系、政策体系、人才体系、统计体系、标准体系等。

（三）具有科学性

废弃物循环利用体系必须具有开放性，不能封闭孤立运行。在经济社会体系这个大系统中，“废弃物循环利用体系”只是一个局部，要统筹考虑废弃物循环利用与空间规划、经济建设、生态环境等诸多因素的关系。“构建废弃物循环利用体系”不能脱离我国基本国情，不能脱离原有工作基础和实践进展，要加强与相关政策的衔接，提出的政策举措应符合实际、具有可操作性。

五、对构建废弃物循环利用体系的启示与建议

（一）构建废弃物循环利用体系既要兼顾“体系”的完整性，也要突出重点

一方面，着眼于长远，明确发展目标，突出“体系”的完整性，覆盖废弃物循环利用的全方位、全环节、全领域，避免遗漏重要环节、重要品种。另一方面，着眼于现实，突出重点，不用面面俱到，兼顾废弃物的每一个种类、每一个细节。要从问题导向、目标导向出发，研究提出切实可行的政策措施，便于综合部门统筹协调和相关部门落实有关举措。

（二）构建废弃物循环利用体系既要瞄准战略性矿产资源的安全保障问题，也要关注废弃物带来的环境问题

要从保障国家资源安全的战略高度来看待废弃物循环利用问题，更加重视战略性矿产资源的回收利用。除了进一步提高废钢、废铝、废铜等再生资源替代原生资源的比重，还应注重从废弃物中回收钴、镍、锂等稀有金属，保障新能源汽车等产业可持续发展。同时，要推动废弃物循环利用扩量提质增效，大幅减少废弃物末端处置量，减轻环境压力。

（三）构建废弃物循环利用体系的前提是减量化，底线是安全环保

废弃物循环利用不能为了“循环”而“循环”。一是要坚持减量化优先，加强前端和过程管理，减少废弃物产生量。二是要坚守安全环保底线，废弃物循环利用必须符合相关标准，不能造成二次污染，不能循环利用的废弃物要进行无害化处置。三是开展废弃物循环利用，必须经济合理、技术可行，实现经济效益、环境效益、社会效益的最佳平衡。

（四）新时期构建废弃物循环利用体系要加强统筹整合，提高利用水平，迈上新台阶

新时期废弃物产生量更大、种类更复杂，利用难度大，堆存量不断增加，不少地方已面临或即将面临废弃物无地可安全填埋的局面。加快构建废弃物循环利用体系，一是要加强统筹整合，建立协调机制，改变政出多门、政策不一致、多头管理的局面；二是要兼顾扩大利用量与提高利用水平，推动废弃物循环利用迈上新台阶。

〔谢海燕，国家发展改革委体管所副研究员。聂正标，国家发展改革委培训中心（宣传中心）高级经济师〕