20世纪50-80年代上海市援助尼泊尔探析

闫红果

（浙江生态文明干部学院党建教研室 浙江湖州 313004）

中国与尼泊尔是山水相连的邻邦，两国交流交往的历史悠久。中华人民共和国成立后，中方积极开展对尼友好关系，并得到尼泊尔的积极回应，双方逐步发展为相互支持、彼此信任的好伙伴，同时两国间关系整体走向呈现由“政治热”到“经济热”的态势。20 世纪50-80 年代，随着两国关系的发展，中国向尼泊尔提供一系列的经济技术援助，而作为我国王牌城市的上海市参与其中，充当中央政府援助尼泊尔“执行人”的角色，以多种方式和途径持续为尼方提供大量援助，对推动尼泊尔经济社会建设产生了深远影响。

毋庸讳言，有关地方（本文指类似省、直辖市、自治区的主体，下同）作为“次国家行为体”参与对外援助的研究，学界见仁见智，且侧重宏观理论层面的分析。外国学者视地方为“次国家政府”，并从地方中心论、多层外交论、市场中心论和国家中心论四种理论①出发，来考察“次国家政府”的国际行为。上述理论源自西方社会的实践，主要探讨的是在实行联邦制的国家，国家与次国家政府在外交、对外事务中彼此所起的作用以及双方间关系的问题，虽然对我们探讨地方参与国家援外提供了重要参考，但难以成为直接指导我国地方援外活动的理论。国内学者苏长和、杨洁勉等人，同样关注对外事务中国家与地方关系的问题，他们聚焦民族国家权威多向度分散的现象与趋势，并结合中国的实际对国家对外关系分权化与分层化的问题进行了解读。②鉴于此，笔者以20 世纪50-80 年代上海市援助尼泊尔为例，根据上海地方志、专门志、外事志以及原始档案等文献，详细探讨上海市作为“次国家行为体”援助尼泊尔的历史背景、重点内容和主要特点及成效，以期掘进中国对尼泊尔援助有效性的生动例证。

一、20 世纪50-80 年代上海市援助尼泊尔的历史背景

对外援助作为国家外交的重要工具，主要服务于一国政治、经济利益，以及促进国际经济技术合作，增进政治互信。中华人民共和国成立后，反对帝国主义和霸权主义成为我国对外战略的主要目标，争取并团结社会主义国家和民族主义国家，不断壮大“第三世界”阵营，成为援外工作的政治使命。20 世纪50 年代初，中国在自身经济十分困难的情况下，仍然向朝鲜和越南等社会主义国家提供经济技术援助。1955 年万隆会议之后，随着中国“朋友圈”的拓展，我国援外对象由社会主义国家扩大至亚洲、非洲民族主义国家。1963 年底至1964年初，周恩来总理访问亚非14 国期间，提出“对外经济技术援助八项原则”，中国与第三世界国家的联系加强。20 世纪70 年代，随着中国在联合国合法席位的恢复，我国对外关系迅速发展，向中国提出援助请求的国家随之剧增。党的十一届三中全会后，伴随着党和国家工作重心的转移，我国的援外工作进行了初步的调整和改革，“尽力而为”与“量力而行”并举，对外经济技术援助与对外经济技术合作齐进，对外援助服务于国家经济建设、促进受援国经济发展，成为新的历史使命。

因特殊的地理位置以及自身发展资源与动力不足等原因，尼泊尔是我国重点援助的邻邦之一。20 世纪50-70 年代，围绕政治、经贸、边界、文化等议题，中尼之间签订一系列条约③，有效解决了领土纠纷和政治分歧，双方交流与合作不断加强。在此背景下，为回应尼泊尔的援助请求，中方积极支持、帮助尼方开展经济社会建设。1956 年，尼泊尔首相阿查里雅访华时提出援助请求，希望中国帮助修建尼泊尔工程学院、发展农业和轻工业。[1]为支援尼泊尔国内建设，1956 年10 月7 日中国政府与尼泊尔签订《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府经济援助协定》，向尼方提供6000 万印度卢比的无偿援助，包括现汇援助，以及机器、设备、材料等物资援助。[2]此后，双方在1960 年3 月21 日签订《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府经济援助协定》，在1968 年3 月20 日签订《中尼（泊尔）关于延长一九六〇年三月二十一日两国政府经济援助协定有期的换文》，中国对尼泊尔的经济技术援助，自一九六八年三月二十一日起延至一九七五年三月二十日。[3]这些援助“协定”和“换文”的订立，有力支持了尼泊尔的经济社会建设，也巩固和发展了中尼友谊。

在我国对尼泊尔的援助中，上海扮演着不可或缺的角色。一方面，上海经济发达、工业体系健全、城市综合实力雄厚，这种比较优势使上海扮演着中央政府援外“执行人”的重要角色。据有关数据显示，1955 至1990 年间，上海市先后为亚、非、欧、拉美洲的42个受援国家援建225个成套项目，援助金额达11.8 亿元人民币，提供援外设备15 万吨，培训实习生2154 人，派遣援外专家5754 人。[4]另一方面，上海的发展备受尼方高层关注，学习上海经验，获得来自上海的“结对帮扶”成为尼泊尔政府和人民的心声。1956 年10 月8 日，以尼泊尔首相梭发那·富马亲王为首的政府代表团参观访问上海杨树浦发电厂，1960 年3 月17 日，尼泊尔王国首相柯伊拉腊和夫人一行走访位于上海的中国版纸厂。[5]柯伊拉腊在参观属于中国援助尼泊尔项目范围的水泥厂后表示，尼泊尔需要上海一些小厂那种因陋就简、两条腿走路的方法，并深刻地认识到这是自立自强之法。[6]上海的实力以及受援国的现实需求，让上海担负国家援助尼泊尔的重任成为可能。

二、20 世纪50-80 年代上海市援助尼泊尔的重点领域

根据中国与尼泊尔之间“合作协议”“议定书”“联合公报”等的规定，上海市向尼泊尔援建成套项目，提供成套设备，为尼方培训多种人才，接待尼方人员来沪考察，派遣援外专家与技术人员，提供一般物资援助与救灾援助，援助内容较为全面、系统，重点突出轻工业项目和技术援助，有力地支援了尼泊尔经济建设和社会发展。

（一）援建成套项目与提供成套设备

援外成套项目是一项较为系统的工程，涉及项目选址、考察设计、具体施工、设备提供、指导试生产、续建维修等诸多环节。一些中小型的成套项目，具有建设周期短、见效快、与受援国经济社会发展联系紧密等优势，因而备受外国政府和人民的欢迎。这一时期，上海市承担国家援助尼泊尔的成套项目主要分为三类：第一类是轻工业项目，包括制革制鞋厂和巴里科蒂造纸厂；第二类是交通与道路项目，主要有无轨电车工程及其续建维修项目、加德满都环城公路；第三类是能源技术项目，为沼气池技术援助项目。从时间上来看，援建的成套项目主要集中在20 世纪70 至80 年代，上海市轻工局、上海市公用局、上海市城建局以及上海成套进出口公司发挥了主要作用（详见表1）。

表1：上海市承担国家援助尼泊尔的重点成套项目表

此外，上海市还向尼泊尔提供了大量的成套设备。为援建制革制鞋厂，上海轻机一厂、106 厂、第一缝纫机厂先后生产供应了裁底料机、片底料机、片主跟包头机、切沿条机、轻重打光机、削匀机、刮软机、染色机、拼掌机、盘订机、内外底开槽机、削底边机等共34项55台；为援建尼泊尔公路，上海华钢厂和工程机械厂生产供应7.5HP单筒捲扬机、1200KG打桩机、附着式振动器、混凝土搅拌机共14台，并由上海其他单位供应搪缸机、C41-65KG 空气锤、250X500 颚式破碎机、电动搅拌机等共28 台；为援建尼泊尔仓库，上海华钢厂生产供应了18台附着式振动器、插入式振动器、筑路机等设备。[7]1964 年，上海烟草工业机械厂援助尼泊尔一批皮革设备，分为14个品种、共19台、重12吨。[8]

（二）为尼培训多种人才与尼方来沪考察

为受援国培训急需的专业技术人才，是人力资源开发与合作的集中体现，也是我国实施对外援助的重要方式和途径。尼泊尔在发展国民经济的过程中，亟需轻工、纺织、医药、造纸、交通等领域的专业技能人才。为此，中国将人才培养与交流纳入援外计划安排，并依托上海的智力优势与行业优势，为尼泊尔培训多种实用型技术人才（详见表2）。一是依托援外成套项目，为尼泊尔培训实习生。为确保巴里科蒂造纸厂、援尼沼气池等成套项目建成移交后的顺利运转，负责设计和建设的上海多家单位，有针对性地向尼泊尔实习生传授管理、工艺知识和维修养护技术。二是有计划地接受尼泊尔留学生。上海一些综合性大学和行业特色型高校，根据各自的专业优势，向尼泊尔定向提供一定数量的招生名额，为其培养多种专业人才。三是不定期开展一般性短期培训。比如在1989 年，上海市公交第一电车公司为尼泊尔培训无轨电车技术人员。

表2：上海市为尼泊尔培训的多种技术人才情况表

除提供上述“双边援助”外，上海市亦通过“多边援助”的渠道，为尼泊尔培训科技人才。作为联合国工业发展组织与中国合作任务的重要组成部分，自1978 年起，上海柴油机厂先后承办了13 期“柴油机装配与维修保养培训班”，至1990 年，该厂共为包括尼泊尔在内的64个国家培训学员166人。[6]经过系统的理论学习和实践操作，学员们进一步掌握了柴油机结构、性能和装配、运作等原理及其维修保养技术。

此外，上海市还以接待来沪考察学习团、到沪讲习参观班的形式为尼泊尔提供智力培训。1976年11月，包括尼泊尔气象专家在内的联合国气象组织考察团11人来到上海奉贤考察气象工作。[9]1980年6 月，上海市承办由联合国粮农组织主办的“粮食储藏技术讲习班”，在为期12 天的讲习活动中，来自尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡等国的成员，先后参观了上粮十库、上粮一站、松江南门粮库、新桥粮管所等单位，考察了上海的粮食减损降耗经验及粮食防霉防虫技术。[10]1987 年4 月，上海松江区承办由联合国粮农组织主办的“亚太地区农村社会经济统计讲习班”，在为期一周的活动中，来自尼泊尔、孟加拉国、菲律宾等国家的人员，重点学习考察了松江的养猪、奶牛、蘑菇、油脂生产、佘山兰笋和教育事业等项目。[11]

（三）派遣援尼专家与技术人员

这一时期，上海市派往尼泊尔的援外专家和技术人员主要集中在20 世纪70 至80 年代。仅在1971 至1978 年间，上海向尼泊尔派遣的援外专家和技术人员就多达226人。[12]这些援尼专家与技术人员的派遣，主要是援尼成套项目建设的需要。比如，为帮助尼泊尔建设加德满都环城公路，上海川沙县（已撤销，现归属浦东新区）公路管理所在1975 年派遣了2 名技工，帮助尼泊尔援建了13 座桥梁。[13]再如，为援建巴里科蒂造纸厂，上海市轻工局及其附属单位在1976 至1986 年间，共派遣123 名人员负责该项目的考察、土建、安装及指导生产等工作。[14]

除政府部门的组织、安排、助力外，一些国有企业为巴里科蒂造纸厂的援建提供了重要的人才支撑。在1984 年，新华造纸厂等企业，为建设巴里科蒂造纸厂派遣了19 名生产技术骨干；在1987 至1988 年间，长江造纸厂、新华造纸厂、江南造纸厂、长征造纸厂、上海纸浆厂，联合派遣5 名专家为巴尔蒂科造纸厂提供技术帮助。[15]上海援外专家与技术人员的派遣，为推动尼泊尔国民经济建设发挥了重要作用。

（四）提供一般物资援助与“救灾援助”

“一般物资项目是指在中国政府提供的无偿援助、无息贷款和其他专项援助资金项下，主要由中国政府确定实施企业采购，提供一般性生产、生活物资，或提供技术性产品和设备并承担相应安装、调试、操作指导和培训等配套技术服务任务的援助项目。”[16]20 世纪60 年代，上海市积极承担国家下达的援助尼泊尔一般物资的任务。1964 年，上海港实际发运尼泊尔的援外物资为5000 吨。[17]1969年，国家向上海市冶金局所属上钢三厂下达援助尼泊尔、巴基斯坦等国的钢材任务，共计1214吨。[18]

此外，上海市积极为尼泊尔提供紧急人道主义援助。如1965 年，我国以中国红十字会的名义，向尼泊尔提供紧急人道主义援助，决定捐赠四种急需药品，中国医药公司上海采购供应站承担了这项任务，共提供价值889 元的物资，包括青霉素1000 支（220元）、土霉素5000片（373元）、高浓度鱼肝油丸100 瓶（168 元）、多种维生素100 瓶（128 元），并由上海市负责上述物资的空运工作。[19]

三、20 世纪50-80 年代上海市援助尼泊尔的特点与成效

上海市对尼泊尔的援助，是中国援尼活动的重要组成部分，在援助目的、援助内容、援助形式、援助效果方面，具有国家援外政策的一般性特征。同时，这种援助又立足上海实际，带有一定的地方特色，比如充分发挥上海的能动性，注重项目的前期论证和调查研究，狠抓工程质量等。上海市通过严格贯彻落实国家援外政策，使中国援尼目标顺利实现，在受援国人民心中留下深刻的印象。

（一）援助目的：维护尼泊尔人民的根本利益

我国的援外事业起步较晚，但却走出了一条有别于西方发达国家的康庄大道，而这条大道的主干就是维护受援国人民的根本利益。在美苏争霸的“冷战”时代，对外援助沦为西方守成大国攫取利益的工具。比如，戴着“有色眼镜”选择援外对象，有利可图便发起对外援助，无利可取便从不或停止提供援助。再如，从狭隘的利己主义出发制定援外目标，对受援国提出极为苛刻的附加条件和“霸王条款”早已成为不争的事实。与此形成鲜明对比的是，我国的对外援助主要面向社会主义国家和民族主义国家，除坚持“平等相待”“互助合作”等原则外，从不向受援国附加任何政治条件。这种始终站在人类道义制高点上的仁义之举，得到广大发展中国家的广泛赞誉。

从中尼1956 年10 月7 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府经济援助协定》看，中国政府给予尼泊尔的经济援助不附带任何条件，援助的款项和物资完全由尼泊尔政府自由使用，中国政府不加干涉。在上海市对尼泊尔的援助中，成套项目的援建“坚持无产阶级国际主义，坚持援外八项原则，积极稳妥，保证重点，兼顾全面，促进受援国自力更生发展民族经济”的方针。[20]由上海援建的制革制鞋厂、无轨电车工程、加德满都环城公路、巴里科蒂造纸厂、沼气池技术援助项目，既为尼泊尔振兴民族经济提供了基础性支撑，也在一定程度上创造了就业岗位，满足了当地民众生产生活的需要，可以说兼顾了受援国发展的长远利益和广大人民的现实利益。

（二）援助内容：以中小型轻工项目及其所需技术为主

中华人民共和国成立后，成套项目援建在对外经济技术援助中占有较大的比例，成为我国对外援助的“重头戏”。相关数据显示，用于成套项目的援建经费：“一九五五年至一九八五年共支出158.72亿元，占同期对外经济技术援助总支出的39.3%。”[21]上海市承担国家援助尼泊尔的任务也以成套项目建设为主，且侧重中小型轻工项目建设及其所需的技术。1965 年8 月27 日，周恩来总理在接见尼泊尔王国大臣会议副主席基尔提·尼迪·比斯塔时表示：“我们完全赞同一面搞农业，一面搞工业，但先搞小的，要又快、又好，逐步满足人民需要，增加国库收入，然后再搞大的。”[22]

这种援外计划安排与援外项目布局，同受援国国情和实际需求是紧密相关的。一方面，由于尼泊尔国土面积较小、自然资源十分有限，加之经济社会发展滞后、专业技术人员不足等原因，无法承受那些高能耗、技术密集型项目，尤其是一些重工业项目。另一方面，中小型轻工项目具有投资少、建设周期短、收益快、惠民性强、便于带动灵活就业等优势，可以帮助尼泊尔快速地盘活国内经济，为其民族经济的振兴营造良好的市场环境和社会氛围。此外，上海市亦十分重视在建好成套项目的同时，不忘传授相关技术。围绕巴里科蒂造纸厂、沼气池等项目的正常生产和后期维护等问题，上海市坚持“授人以鱼”与“授人以渔”并举，组织多家单位为尼泊尔培训实习生，让他们掌握各项目的生产管理知识与设备的操作、检修技能。

（三）援助形式：注重跨区域跨部门间的协作互助

20 世纪50 至80 年代，我国经援项目的管理体制经历了由“总交货人部制”到“承建部负责制”再到“承包责任制”的转变。因上海市援助尼泊尔的项目主要集中在20 世纪60 年代至80 年代初，故在援助形式上较为注重跨区域跨部门间的协作互助，是“承建部负责制”下的产物。在“承建部负责制”下，对外经济联络部接到援外任务后，根据专业特点和行业要求，确定国务院有关部门作为承建部和协作部，承建部在综合考虑项目要求和地方实际的基础上，经地方政府同意，确定项目的筹建单位和协作单位等事宜。项目的部分专业性工程则由承建部直接委托协作部完成。对外经济联络部代表国务院将筹建、协作任务下达给地方政府后，地方政府加强对筹建单位、协建单位的领导管理，并与承建部、协作部配合好，共同完成援外任务。筹建单位、协建单位拿到任务后，根据其下属的企事业单位实际状况，并报上级部门同意，确定筹建执行单位、协建执行单位，由其具体落实援外项目的生产、建设等工作。以1983 年中国援助巴里科蒂造纸厂具体任务为例，承建部为国家轻工部，协作部是国家城乡建设环保部，筹建单位为上海市轻工局，协作单位是湖北省建工局，该项目当年度所需要的设备材料和土建施工由上海市负责，湖北省予以配合协助完成。[23]

（四）援助效果：获得尼泊尔的高度认可

上海市对尼泊尔的经济技术援助体现了中国对尼泊尔援助的目标，使受援国拥有了实实在在的“获得感”，得到尼泊尔政府和人民的高度认可。从成套项目援建来看：对于上海援助尼泊尔的无轨电车工程项目，尼泊尔工程、交通大臣苏瓦尔和参加建设的一些尼方人员表示，每个国家都要从自己的国情和国内资源出发来进行建设，对于缺少石油的尼泊尔来说，无轨电车是很切合实际的重要交通工具；上海市为尼泊尔援建的巴里科蒂造纸厂，主要原料来自当地盛产的沙巴衣草和麦草，是将当地资源优势转化为经济优势的典范，尼方特以与中国唐代吐蕃王松赞干布成婚的尼泊尔公主的名字巴里科蒂为工厂命名，象征中尼两国亲戚般的友好关系；1986 年12 月4 日，在巴里科蒂造纸厂竣工典礼上，比兰德拉国王认为，该项目利用尼泊尔当地原料，生产本国所需的产品，中国这种对外援助的方式是可贵的。[24]

广泛赞誉的背后，是国家和地方共同对援外项目“精雕细琢”“科学论证”的结果。比如，国家在下达援外成套项目任务时对具体承担单位提出以下要求：一是进一步贯彻勤俭办援外的方针，努力提高援外项目建设的管理水平，力求把有限的财力、物力使用得当；二需加强调查研究，制定切实可行的项目实施计划，与受援国有关部门很好地合作共事，及时解决当地费用资金、材料和劳力供应问题，使双方工作有机地衔接起来；三要坚持按照基本建设程序办事，大力改进施工管理，提高工程质量，加快工程进度，降低工程成本等等。[25]根据以上要求和思路，上海市严格把控援助尼泊尔成套项目的“考察论证关”“选址设计关”“工程质量关”以及“移交后服务关”等，通过“精品项目”的打造赢得受援国人民的掌声。

结 语

我国是中央集权型社会主义国家，在任何时期，对外援助这项涉及到国家外交的重大事务均是归中央政府计划、组织、管理、安排的。但在中央政府的授权和许可下，地方充当国家援外“执行人”角色，有利于统筹、调动各种资源，确保援外战略目标的成功实现，这是中国经验的积累，更是中国智慧的展示。上海市作为国家援助尼泊尔任务的实际承担者和执行者，不仅在20 世纪50-80 年代诠释了中国对尼泊尔经济技术援助的有效性，也通过充分发挥自身优势，书写了上海与尼泊尔的友好交往史。当然，上海市作为中国援助尼泊尔的参与者，所起的作用不宜夸大，但这座城市在国家援外活动中的作用和担当，令人肃然起敬。

[注 释]

①有关此四种理论的梳理，详见陈志敏.次国家政府与对外事务[M].北京：长征出版社，2000.

②这方面的代表性研究成果，详见苏长和.中国地方政府与次区域合作∶动力、行为及机制[J].世界经济与政治，2010(5)；杨洁勉.中国世博外交∶经验和创新[J].国际展望，2010(6)等。

③这些条约包括（1）政治类，如1956 年9 月20 日签订的《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》；1960年3月21日签订的《中华人民共和国和尼泊尔国王陛下政府的联合公报》；1960 年4 月28 日签订的《中华人民共和国和尼泊尔王国和平友好条约》；1961年10月15日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府联合公报》；1973 年12 月14 日签订的《关于尼泊尔国王和王后陛下访问中华人民共和国的联合公报》等。（2）经济类，如1968 年5 月28 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府贸易协定》《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府贸易协定议定书》；1974 年5 月31 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府贸易和支付协定》等。（3）边界类，如1960年3 月21 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于两国边界问题的协定》；1961年10月5日签订的《中华人民共和国和尼泊尔王国边界条约》；1962 年8 月14日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府关于边民选籍、过界耕地和过界放牧等问题的换文》；1963 年1 月20 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于两国边界的议定书》等。（4）文化类，如1964 年10 月11日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府文化合作协定》。（5）交通运输类，如1961 年10 月15 日签订的《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于修建公路的协定》。