技能型社会建设背景下职业教育政策的量化研究

唐璟怡 杨方正 张文鹏

［摘要］国家层面的职业教育政策作为党和政府加快技能型社会建设的重要手段，应得到进一步的完善和发展。运用内容分析法，从政策工具、政策主体、职业教育发展领域三个维度量化分析16份国家层面的职业教育政策发现，供给型政策工具运用较均衡、环境型政策工具结构失衡、需求型政策工具运用不足，政府运用的政策工具最多，职业学校和企业次之，行业组织和职业培训机构运用的政策工具相对较少，职业培训中投入的政策工具高于职业学校教育。因此，为加快发挥国家层面职业教育政策在技能型社会建设中的关键作用，职业教育顶层设计应尽快优化政策工具内部结构，嵌入多元主体利益诉求，协同发展职业学校教育和职业培训。

［关键词］职业教育政策；技能型社会；政策工具；顶层设计

［作者简介］唐璟怡（1994- ），女，江西新余人，华东交通大学健康中国研究院，硕士；杨方正（1999- ），男，四川自贡人，华东交通大学体育与健康学院在读硕士。（江西  南昌  330013）张文鹏（1979- ），男，河南新乡人，云南师范大学体育学院，教授，博士，博士生导师。（云南  昆明  650500）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）10-0005-08

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。技术技能人才社会地位大幅提升，职业教育供给与经济社会发展需求高度匹配，在全面建设社会主义现代化国家中的作用显著增强”的远景目标。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）将“技能型社会建设”纳入其中。可见，国家层面的职业教育政策在助力技能型社会建设中起着不可或缺的关键作用。同时也发现，虽然党和政府颁布了系列职业教育政策来助力技能型社会建设，但当前职业教育制度标准欠缺、顶层设计中工具结构优化不足等问题仍然存在，致使职业教育政策难以“落地生根”，阻碍了技能型社会建设的进程。因此，为了进一步发挥职业教育政策在助力技能型社会建设中的支撑作用，亟须加快解决职业教育顶层设计存在的问题。那么，对近年来国家层面的职业教育政策进行文本挖掘和定量研究，进一步分析职业教育政策的不足，提出相应的建议，为技能型社会建设背景下的职业教育政策制定提供参考显得尤为重要。

一、研究设计

（一）研究方法

本研究运用了内容分析法。内容分析法是一种对具有明确特性的传播内容进行客观、系统和定量描述的研究技术，它可以将各种信息传播形式（政策、文本等）的内容转化为计算机算法可以处理的统计数据，进而透过这些数据来揭示传播内容背后深层次的成因、逻辑等。

（二）样本选取

《国家职业教育改革实施方案》明确了现代职业教育体系框架，为职业教育服务现代制造业、现代服务业等领域对高技能人才的需求提供了行动方向。为加快技能型社会建设进程，国家出台了系列政策来推动职业教育发展。基于此，本研究将《国家职业教育改革实施方案》作为样本选取起点，以“职业教育”“技能型社会建设”等为关键词，在中央人民政府等官方网站共检索到《国家职业教育改革实施方案》《中国教育现代化2035》《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》《关于在院校实施“学历证书+若干職业技能等级证书”制度试点方案》《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《关于全面推行中国特色企业新型学徒制 加强技能人才培养的指导意见》《“技能中国行动”实施方案》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《技工教育“十四五”规划》《“十四五”职业技能培训规划》《推进技工院校工学一体化技能人才培养模式实施方案》和新职教法，以及《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等16份国家层面制定的政策文本，并将它们作为研究样本。

（三）文本编码、归类与信度检验

确定分析单元是进行文本编码的必要步骤。邱均平认为，单词、符号，以及意义独立的词组、句子或段落都可以作为编码的单元。归类主要借助质性分析软件QSR NVivo12，其在编码、统计等方面与内容分析法十分契合，能有效地提高统计结果的准确性。为了使编码的统计结果具有良好的信度，本研究对编码的结果进行了信度检验，其结果为0.94，符合Holsti证明的信度大于0.80表示编码一致性较高的条件。

（四）分析框架

从政策系统的角度看，“政策文本包括3个维度，即政策主体、政策客体、政策工具”①。可见，制定者在制定政策时不仅要考虑谁来执行政策，还要考虑选择何种政策工具，以及政策工具作用于哪些领域。基于此，本研究构建了政策主体、政策工具、职业教育发展领域三维分析框架，以全面分析国家层面的职业教育政策。

1.政策工具维度。政策工具是指人们为解决某一社会问题或达到一定的政策目标而采取的具体手段和方式。为了明晰职业教育政策中的政策工具体系，本研究借鉴了Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准，将其分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。供给型政策工具对职业教育起推动作用，其主要体现在场地供给、科技支持、人才培养、信息服务、资金投入、组织管理六个方面。环境型政策工具对职业教育发展起引导作用，其主要包括表彰激励、策略性措施、法规管制、目标规划、税收优惠。需求型政策工具对职业教育发展起拉动作用，其主要包括服务外包、公私合作、海外交流、推广示范、政府购买。基于此，本研究将上述工具作为政策工具的维度。

2.政策主体维度。政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。要加快职业教育政策助力技能型社会建设，离不开社会各界的大力支持。新职教法明确规定：“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育。”这从政策执行者的角度赋予了不同主体在职业教育发展中的法律义务，其主要包括政府、职业学校、企业、行业组织、职业培训机构五大主体，各主体在职业教育政策落地执行中均扮演着重要角色。基于此，本研究将上述五大主体归纳为政策主体维度。

3.职业教育发展领域维度。职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，主要包括职业学校教育和职业培训两个重要领域，二者在职业教育发展中均具有不可或缺的重要作用。职业学校教育可分为中等职业学校教育、高等职业学校教育两个重要阶段，职业培训主要包括就业前培训、在职培训、再就业培训和其他职业性培训。基于此，本研究将职业学校教育和职业培训作为职业教育发展领域维度。

二、基于文本编码的内容分析

（一）政策工具分析

构建科学的、合理的政策工具维度是分析国家层面职业教育政策文本的关键所在。Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准（供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具）具有良好的降维效果，并能根据降维的结果提出具有针对性的建议。因此，本研究借鉴了Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准来分析国家层面的职业教育政策文本，对政策工具进行了编码和分析（见表1），目的是全面客观地分析政策工具运用的内在逻辑。

1.供给型政策工具运用较均衡。从供给型政策工具内部结构看，6项子政策工具均得到了不同程度的运用，人才培养为42次（19.27%）、信息服务为41次（18.81%）、资金投入为40次（18.35%）、场地供给为35次（16.06%）、组织管理为35次（16.06%）、科技支持为25次（11.47%）。可见，供给型政策工具内部各子政策工具差异较小，运用较均衡。另外，基于政策文本内容，在人才培养方面，党和政府给予高度重视并积极推动，职业教育师资队伍的“质”和“量”均得到了极大提升。《2022中国统计年鉴》数据显示，全国职业学校专任教师规模从2012年的111万人，增加到2021年的129万人；“双师型”教师在专业课教师中的占比为中职56%、高职专科59%、高职本科59%；高职学校本科及以上学历专任教师占99%，研究生及以上学历专任教师占41%。同时也看出，“双师型”教师和研究生以上学历专任教师占比均在50%左右，仍然具有很大的提升空间。在信息服务方面，政府注重利用门户网站、政务微信等平臺来宣传职业教育政策，弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，以打破唯学历、唯文凭“固化”观念认知下的“重知识轻技能”思想桎梏，进而为技能型社会建设营造“社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的良性氛围。在资金投入方面，过去一段时期内，我国职业教育能够长足发展的最根本原因就在于国家重视增加职业教育的财政投入，这是其他政策工具效力彰显必须依赖的基础。例如，《国家职业教育改革实施方案》提出了“新增教育经费要向职业教育倾斜”的行动措施。可见，党和政府高度重视资金投入对职业教育政策落地所起的基础性作用。在场地供给方面，政策注重通过“新建”“改造”“共享”等方式完善职业教育在信息技术产业、新能源等重点领域、行业的场地设施修建、布局，如《“十四五”职业技能培训规划》提出了“职业技能培训场地、设备共建共享行动”的措施，进而为从业人员实践能力与理论知识的深度融合提供必要的空间场域。在组织管理方面，政策注重通过人员配备、队伍建设和机构设置来统筹协调职业教育工作，如“组建国家职业教育指导咨询委员会”“建立职业教育工作协调机制”等。在科技支持方面，政策注重通过“信息技术+”“科技+制度”“科学技术应用、推广”等措施来升级传统专业，促进科技成果转化，开展职业培训等，以加快我国产业由“制造”向“智造”转变。

总体来看，供给型政策工具共运用218次，在三种基本政策工具中占30.24%，总体比重相对较低。究其原因，供给型政策工具效力的彰显是以人、财、物等具有消耗性、有限性的物质性资源为主，过多投入物质性资源会加重政府的财政支出，且政府拥有的物质性资源受严格的制度约束。因此，供给型政策工具比重相对较低。

2.环境型政策工具内部两极化。从环境型政策工具内部结构看，策略性措施运用最多为334次（80.48%）、法规管制为29次（6.69%）、表彰激励为29次（6.69%）、目标规划为16次（3.86%）、税收优惠为7次（1.69%）。可见，环境型政策工具内部结构明显两极化。另外，基于政策文本内容，在策略性措施方面，当前政府注重从“具体问题具体分析”的哲学逻辑来治理职业教育政策落地执行面临的问题，隐含着技能型社会建设中政府仍然是统筹协调职业教育政策落地的主要执行者。在法规管制方面，为了适应新经济形势下职业教育发展面临的新要求、新变化、新挑战，为加快完善职业教育顶层设计，发挥其在技能型社会建设中的保证作用，新职教法明确了“根据宪法，制定本法”，这既意味着新职教法的制度性、规范性有了进一步提高，也意味着要及时出台相应的职业教育行政法规。在表彰激励方面，政府主要采用“内在激励+外在激励”（金融+财政+土地+信用），建立激励机制等措施来激发执行者的内生动力。由于技能型社会建设是一个长期过程，表彰激励还需形成“短期激励+长期激励”的激励机制，以推动执行者、单位、地区等长期致力于职业教育政策落地执行。在目标规划方面，党和政府注重从长远角度和国家战略层面制定职业教育发展目标，如《中国教育现代化2035》提出，“2035年主要发展目标是：建成服务全民终身学习的现代教育体系……职业教育服务能力显著提升”。新职教法第一条规定：“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。”在税收优惠方面，政府采用金融、财政、土地等既有税收优惠政策来减免企业等主体在职业教育发展中的税费，细节表述较少，这在一定程度上不利于激发企业等主体积极参与职业教育政策落地执行。

总体来看，环境型政策工具共运用415次，在三种基本政策工具中占57.56%，体现出制定者对环境型政策工具的依赖。究其原因，主要是政府除了会投入必要的物质性资源外，还会投入以制度性资源为主的环境型政策工具，这类工具对政府造成的财政压力相对较小，且对职业教育生态环境有着较好的稳态作用，所以制定者“偏爱”环境型政策工具。

3.需求型政策工具结构失衡。从需求型政策工具内部结构看，推广示范为39次（44.32%）、公私合作为23次（26.14%）、海外交流为14次（15.91%）、政府购买为7次（7.95%）、服务外包5次（5.68%）。可见，需求型政策工具内部结构明显失衡。另外，基于政策文本内容，在推广示范方面，政府主要是通过“遴选”“培育”“新建”等措施来建设示范性职业学校、培训基地等，进而为其他地域落实职业教育政策提供可复制、可推广的行动路径。在公私合作方面，政策主要是通过校企融合、产教融合来推动职业教育发展，如《国家职业教育改革实施方案》提出，企业可以“利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作”的措施，以促进人力资源开发。在海外交流方面，为加快国内产业结构适应国际发展，提高职业教育服务国家合作的能力，政府主要通过国际合作交流与合作等方式，引进国外先进产业结构发展模式，并积极通过建设“鲁班工坊”，开展“一带一路”建设等措施推广具有中国特色、中国智慧的职业教育发展模式。在政府购买方面，其主要是通过购买第三方的职业教育服务来提高职业教育的质量，如《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》提出了“通过政府购买服务等方式支持开展职业技能等级证书培训和考核工作”的措施。在服务外包方面，政府主要委托行业组织、企业、第三方专业机构等对职业学校办学质量、办学方式模式、师资培养、学生职业技能提升等情况，进行指导、考核、评估，进而为职业教育配套政策制定提供依据。

总体来看，需求型政策工具仅运用88次，在三种基本政策工具中占比较低，为12.21%，这表明需求型政策工具对职业教育发展的拉动作用明显不足。究其原因，是与需求型政策工具相关的制度、措施不完善导致的。例如，职业教育顶层设计中缺乏专门的服务外包、政府购买政策，导致产教融合、校企合作深度融合不足等。

（二）政策工具与政策主体的交互分析

党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”职业教育是为经济社会发展提供更多高技能人才的重要教育，必须面向社会开放办学，紧密对接当下人力资源市场的就业需求。同时，要充分发挥各主体在治理职业教育問题中的优势和价值，形成多元主体协同参与职业教育发展的良性局面，进而推动职业教育接轨人才市场。也正如现代治理理论提出的“政府和社会组织都没有单独应对所有公共问题的能力和资源，但又在各个熟悉的领域拥有问题解决的比较优势”②一样，多元办学既可以使职业教育更加深入地嵌入经济、社会体系，提升职业教育与人力资源市场的“亲和度”，解决以往职业教育培养的技能型人才与社会需要、市场所求不匹配、脱节等问题，也可以有效整合多元主体所拥有的物质性资源，解决技能型社会建设与政府单一主体有限供给之间产生的矛盾。可见，职业教育办学多元化是加快技能型社会建设的题中应有之义。

从政策工具与政策主体的交互分析来看（见下页表2），政府运用的政策工具最多（539次），其次是职业学校（240次）、企业（186次），行业组织（57次）、职业培训机构（47次）运用的工具相对较少。可见，政策工具的运用主要以环境型政策工具为主，供给型政策工具次之，需求型政策工具运用最少。另外，基于政策文本内容，在政府主体方面，政府之所以运用的政策工具最多，其主要原因是政府既需要从顶层设计中对人力资源市场供求关系结构失衡、企业招工难等问题进行调控和引导，以解决社会发展中人口失业等问题，又需要始终从宏观层面引导职业教育朝着人才强国、技能型社会建设等远景目标前进。在职业学校方面，学校主体综合运用了多种政策工具来培养社会需要和市场所求的高技能人才，如“建设一批标准化实验基地”“参与1+X证书制度实施”等措施，突显了职业学校培育高技能人才的主阵地作用。在企业主体方面，企业主体是落实深化产教融合、校企合作的关键角色，也是助力技能型社会建设的重要推动者，其在职业教育政策中主要是运用多种政策工具来深化产教融合、校企合作，如推行现代学徒制和企业新型学徒制、校企共建“双师型”教师队伍等。在行业组织方面，行业组织主要是通过参与职业培训质量监管评估机制、做好职业技能培训保障、加强师资队伍建设等措施，解决当前职业教育发展面临的质量评价不完善等制度性问题及减轻政府教育资源投入压力较大等问题。在职业培训机构方面，职业培训机构面向的劳动者以初次求职人员、下岗职工、失业人员、再就业人员等为主，以按市场和产业发展需求设立培训项目、建立健全教育质量评价制度等措施来提高劳动者的劳动素质和劳动技能，更好地促进其就业、从业。

总之，今后职业教育顶层设计中需要进一步完善有关多元主体参与职业教育发展的制度化、规范化建设，进而形成多元主体协同推进技能型社会建设的良性局面。

（三）政策工具与职业教育发展领域的交互分析

党的二十大报告明确提出要“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。终身职业技能培训既是劳动者个人全面发展的重要过程，也是传承技术技能和培养更多适应市场经济变化、社会发展所需的高技能人才、大国工匠、能工巧匠的教育活动。从劳动者职业生涯终身发展看，职业学校教育主要处于规划阶段，其表现形式具体体现为开展学历教育和职业技能培训，以使劳动者在该阶段获得学历证书、职业技能等级证书的同时，认识自身的潜力并选择适合个人职业生涯终身发展的专业。而更加贴近产业市场、劳动力市场的职业培训在促进劳动者就业前培训、在职培训、再就业培训等过程中更具优势，能方便快捷地提高和更新劳动者就业方向的知识与技能，以更好地提高劳动者的专业竞争力。可见，职业学校教育与职业培训不仅对劳动者职业生涯终身发展具有重要作用，也对持续培养高技能人才、大国工匠、能工巧匠具有不可或缺的重要作用。

从政策工具与职业教育发展领域的交互分析看（见表3），政策中投入到职业培训中的政策工具为440次，投入到职业学校教育中的政策工具为315次，三种基本政策工具也得到了不同程度的运用。可见，政策更加重视职业培训对高技能人才培养的重要作用。另外，基于政策文本内容，在职业培训方面，政府综合运用了多种政策工具来发挥职业培训对解决结构性就业矛盾的关键作用，如《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》提出了“完善职业院校开展培训的激励政策”“推进培训资源建设和模式改革”等系列措施，以充分发挥职业培训在就业前培训、在职培训、再就业培训等方面所具有的优势。在职业学校教育方面，政策中综合运用了多种政策工具来推动其培养更多的高技能人才、大国工匠、能工巧匠，如《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出了“建设开放型区域产教融合实践中心”“完善职教高考制度，健全‘文化素质＋职业技能考试招生办法”的行动策略。

总之，在技能型社会建设背景下，为了发挥职业培训和职业学校教育对劳动者职业生涯终身发展所起的重要作用，培养更多高技能人才、大国工匠、能工巧匠，应进一步协调发展职业培训和职业学校教育。

三、政策建议

（一）功能协同：顶层设计中应尽快优化政策工具内部结构

为了加快实现技能型社会建设远景目标，今后一段时期内党和政府需要进一步优化和发展职业教育顶层设计的政策工具结构，以充分发挥各政策工具应有的价值和效力。

1.从供给型政策工具看，应加大在技能型社会建设背景下职业教育发展所需要的物质性资源，进而为其提供坚实的资源保障。在场地供给方面，应在加快完善基础设施的基础上，引导各主体与省域先进企业、龙头行业开展场地、基地合作，推动培训场地、设施、设备共建共享。在科技支持方面，应推动物联网、区块链、人工智能等科学技术与职业教育的深度融合和创新运用，打破不同行业、领域与职业教育核心要素融合之间的“篱笆”，实现职业教育的数字化发展。在人才培养方面，应加快“双师型”教师和研究生学历教师的引入，通过职称晋升、国培计划等方式加大技能大师在职业教育方面的流动。在信息服务方面，应建立“报、网、端、微、屏”多位一体的宣传矩阵，引导新闻媒体大力弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，营造“社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能”的良性氛围。

2.从环境型政策工具看，应进一步加大环境型政策工具中法规管制、表彰激励、税收优惠的运用力度。在法规管制方面，要抓紧研制与新职教法相衔接、与技能型社会建设相适应的行政法规，建议由教育部政策法规司负责编撰《职业教育工作条例》，并交由全国人大常委会审核。在表彰激励方面，要进一步创新表彰激励的方式，建立“短期激励+长期激励”的激励机制，激发执行者长期致力于技能型社会建设内驱力。在税收优惠方面，应对职业教育发展做出贡献的企业、行业组织等给予更大的税费优惠，符合有关政策规定的企业、行业组织等可以享受小微企业税费优惠、小规模纳税人免征增值税等政策。

3.从需求型政策工具看，职业教育顶层设计应进一步重视需求型政策工具的投入力度，发挥其对职业教育的拉动作用。在服务外包、政府购买方面，尽快制定专门的服务外包、政府购买政策文件，通过政策支持来加快场地设施、实验基地等硬件设施修建，以加快完善职业教育开展的各类要素。在公私合作方面，应进一步大力深化产教融合、校企合作，使职业教育培养的高技能人才更加贴近劳动力市场，有效应对产业优化升级带来的严峻挑战。在海外交流方面，应在“一带一路”建设、与金砖国家开展合作背景下，与其他国家的职业学校开展更多的定点、定期交流活动，相互推广具有特色、亮色、成色的职业技能培训，更好地推动职业教育国际化，服务国家战略。

（二）共建共治：应推动职业教育形成协同参与的良性局面

在技能型社会建设进程中，需要加快协调多元主体间的利益关系，充分调动各主体所拥有的资源，以引导其助力技能型社会建设。第一，职业教育顶层设计中全面嵌入多元主体的利益诉求。政府应聘请企业、行业组织等领域的领军人才、技能大师参与政策制定，开设收集多元主体利益诉求表达的“窗口”，并将其合理的核心利益合法化、法定化。第二，进一步加大多元主体在供给型政策工具和需求型政策工具方面的运用力度。例如，职业教育配套政策可要求企业等主体建立技能大师流动机制，完善职业教育政策宣传、推广机制等。同时，应建立供给型政策工具和需求型政策工具投入等级标准，要对达到不同等级的企业等主体实行不同额度的税费减免、补贴等激励措施。第三，建立开放的利益表达空间。制定多种制度来建立利益表达空间，如定期交流制度（月度、季度）、需求表达制度、利益协商制度等，进而将其表达的利益作为配套政策制定的参考。

（三）协同并重：应推动职业学校教育和职业培训相互融通

在技能型社会建设中需要進一步统筹职业学校教育和职业培训，发挥这两个领域共同培养高技能人才、大国工匠、能工巧匠等方面的重要作用。第一，通过环境型政策工具的制度性措施打通职业学校教育和职业培训之间的“梗阻”，对在职业学校教育中取得学历证书和职业技能等级证书的人才进行就业前的定向职业培训，保证其适应市场的需求。第二，将职业培训嵌入职业学校教育中，通过职业技能培训、课程学习、考试（评价）等，使未取得学历证书而又有相应需求的劳动者能够获得职业学校教育学历证书，进而逐步提高全社会劳动者的学历水平。第三，进一步协调投入到职业学校教育和职业培训中的政策工具，加大职业学校教育中供给型政策工具和需求型政策工具的投入力度，推动职业学校教育和职业培训协调发展，进而加快职业教育政策“落地生根”，助力技能型社会建设远景目标。

［注释］

①徐向前，秦海波，李雪梅，等.基于三维政策工具框架的中国冰雪运动发展规划研究［J］.沈阳体育学院学报，2019，38（2）：30.

②赵泽虎，颜世颀.从治理到善治：生态学视野中的大学治理研究［M］.苏州：苏州大学出版社，2012：8.

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