乡村振兴背景下城乡义务教育一体化研究

周 奇,王 敏,李茂春

(温州大学 教育学院,浙江 温州 3250272)

在历史发展进程中,我国长期形成的二元经济格局一直影响着城市与乡村的发展,不仅在居民收入和经济社会发展方面城市和乡村差距较大,同时在义务教育问题上也存在较大发展差距,使得我国乡村与城市在各个方面之间的差距越来越大,严重影响着现代化国家建设的实现,为此党和国家的高度重视。义务教育作为我国教育体系的有机组成部分,在整个教育体系中处于重要地位,也是学生整个学习生涯的重要阶段,为其今后的学习奠定坚实基础。针对我国乡村与城市之间存在的巨大差距,十九大报告中重点提到,今后要大力推行“乡村振兴战略”。针对该战略中提出的内容要求,对城乡义务教育发展不均衡的现状进行了深入剖析,明确了教育助力振兴发展这条主线。同时,在《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》等文件中也都提到了充分发展农村教育事业,缩小城乡教育差距的相关意见和指示。[1]习近平总书记在2018年的全国教育大会上指出,要“坚持教育公平,促进区域、城乡和各级各类教育均衡发展”。城乡义务教育一体化是一项极为复杂的系统工程,也是一个不断演化、动态发展的过程,需要从我国城乡教育发展的国情出发,探索梳理城乡教育的困境和阻碍,从而提出针对性的有效路径。

一、城乡义务教育一体化发展的重要意义

(一)有助于推动乡村振兴战略有效实施

优先发展乡村教育是有效振兴乡村的重要举措。在二元社会格局的影响下,我国城乡义务教育存在严重的两极分化现象,城乡教育的一体化便成为落实乡村振兴战略的具体举措。首先,乡村振兴战略是一项极为复杂的系统工程,其中涉及到了生态、人文、教育、经济等多个领域,而教育振兴是最核心的一项内容。乡村振兴推进中一旦缺少教育振兴这一内容,乡村振兴的实际成果便会有所缺陷,也不是真正意义上的乡村振兴。要从顶层做好科学设计和规划工作,大力构建农村教育新体系和新格局,优先促进农村教育工作的转型,教育资源倾向农村地区,进一步帮扶农村教育实现高质量提升。可以说,农村义务教育工作的开展是一切工作开展的重要条件。其次,乡村振兴战略中的乡村现代化发展目标,与义务教育的发展宗旨相一致,二者之间具有密切联系性,在乡村现代化建设中需要以此为根本目标,扎实推进农村义务教育。在乡村振兴过程中,如果缺乏教育的现代化,就难以进一步推进乡村现代化,更难以实现乡村振兴。但在现实中,由于教育资源短缺使得乡村教育发展进程缓慢,极大制约了乡村教育现代化进程。而城乡义务教育的协同发展可以给乡村教育带来足够的资金保障、优良的师资力量、优质的教育资源,最终实现乡村振兴。[2]

(二)有利于推进城乡义务教育均衡发展

教育作为社会的一个重要系统,不仅直接影响着学生的身心健康发展和未来对社会的适应能力与生存能力,还间接影响着社会的公平程度和发展状况。在二元经济社会格局、传统教育体制以及教育经费投入等多方面因素的影响下,我国城乡教育存在严重的二元隔离现象。实施城乡义务教育一体化发展可以通过向乡村输送一些必要的教育资金、教育设备以及师资队伍等资源,推动城乡义务教育均衡发展。受经济发展程度、地理环境差异、教育经费投入等因素的影响,城市义务教育在教育设施、师资队伍、教学资源等方面远远胜于乡村义务教育,这直接影响着乡村地区的教育发展,制约着乡村地区的经济发展与社会进步。实施城乡义务教育一体化举措能有效改善乡村落后的教育现状,推动义务教育水平的整体提高。但需注意的是,此项政策的推行并非是要将乡村义务教育工作复刻成与城市完全相同的教育体系,而是要根据乡村建设发展需求以及教育实际短缺情况来帮扶乡村教育,最终实现乡村与城市的同向发展,是通过共享城市教育资源,扩大乡村教育资源,以此达到城乡协同共享、协同教育、协同创新的建设效果。[3]城乡义务教育一体化发展通过均衡分配教育资源的方式,使教育资源能在城市与乡村地区达到相对平衡,继而实现国内义务教育整体质量的提升。

(三)有助于推动城乡义务教育公平实现

我国义务教育全面纳入公共财政保障范围,具有显著的公共服务特征,是最能体现教育公平的阶段。在开展义务阶段教育的过程中,如果政府配置的公共财政资源使一些学校的基本办学条件不能达标,而另一些学校的师资水平和办学条件都很高,这既背离了义务教育立法原则,也不能体现普惠性要求。所以,义务教育要均衡发展,均衡发展也是义务教育的根本性特征,城乡一体化发展则是对义务教育的更高要求,它建立在均衡发展的基础之上。近些年来,在国家义务教育政策的指引号召下,全国各地都在积极推进义务教育均衡发展的探索工作,多年来也取得了一定成效,但在经济发展程度、地理环境等因素的影响下,许多地方城乡差异化结构仍然存在,在教育领域体现出了教育差距较大的矛盾问题,乡村优质教育资源、优良师资力量、基本办学条件等严重不足。义务教育是个体接受教育的基础阶段,农村学龄人口如果接受不到良好的义务教育,就很难接受后期的职业技能培训,难以形成一技之长,不仅不能很好地适应现代化社会发展的需求,而且还阻碍人才社会性流动。[4]基于此,十九大报告指出要进一步推进教育公平,优先关注和发展农村教育体系,确保农村教育质量有所提升,深化城乡义务教育一体化政策,是教育公平号召下需要紧迫解决的问题。

二、城乡义务教育一体化发展中的现实困境

(一)存在认识偏差,对城乡义务教育一体化的理解不到位

作为一项政策规定,城乡义务教育一体化须在一定的理论指导和发展思路之下才能有效实施。实施者对此项政策的内在含义、目标指向、推进对策等方面的认识影响着其整体进程的推进。从现实实践来看,当前对我国城乡义务教育一体化存在认识偏差,没能精准定位城乡义务教育,影响了一体化发展的实施成效。首先,对该政策的内涵不够清晰。教育一体化战略并非是要限制城市义务教育、阻断城市义务教育的发展途径,而是要依靠城市资源来扶助乡村义务教育,即资源的转移和互通;也不是要将乡村义务教育的发展规模、发展实力与城市教育所同步,使城乡教育体系同等化或同一化,而是要从农村与城市的现实情况出发,立足城乡学生对义务教育的需求,有效整合城乡各地的教育资源并科学合理分配师资力量以及其他必要要素,达到资源互补。其次,对乡村义务教育的定位不够科学。农村义务教育以农村学生为对象,服务于农村地区的学生,其价值取向要与农村社会生活、习俗文化等相一致。[5]但从现实来看,当前我国农村义务教育以“城市中心”为价值取向,与农村社会生活及风俗文化等相向背离的。事实上,农村与城市并不是两个对立面,它们在发展的过程中有着各自的优势和特点,农村义务教育也能够培养出既满足城市发展需求又符合农村发展需要的优秀人才。

(二)资源供给不均衡,农村优质义务教育资源短缺

受城乡二元经济结构的影响,我国农村和城市地区义务教育资源供给长期以来一直都不均衡,农村学校获得教育资源,特别是优质教育资源的数量、机会以及平台等都远远低于城市学校,这不仅影响着农村义务教育质量的提升,还使得城乡义务教育间的差距较大。优质义务教育资源体现在多个方面。首先,从学校数量和基础设施来看,现阶段我国呈现出优质学校聚集城市的现象,即我国优质学校主要集中在城市及周边地区,农村优质学校数量极少,大多数学校基础设施建设不足。近年来,随着城镇化改革的不断发展和“撤点并校”政策的深入推进,农村地区义务教育学校大量减少,为了满足农村学龄人口对义务教育的需求和适应农村地区学生的实际情况,涌现出一批农村寄宿制学校。一般来说,农村寄宿制学校在办学条件、教学环境、生活条件等方面普遍存在拥挤、脏乱、安全隐患等现象,整体条件远落后于周边乡镇学校,在资源配置方面与优质教育资源相差甚远。[6]其次,从公共社会教育资源来看,农村地区学校远远滞后于城区学校。城市地区都建有博物馆、科技馆、图书馆、文化馆、少年宫等青少年综合实践基地,而农村绝大多数地区都普遍缺乏上述这些公共社会教育资源,即便部分农村地区建有图书馆、历史馆、文化馆等场所,当地义务教育阶段学生利用有限,利用率普遍较低。

(三)教师队伍城乡不均,农村师资力量不足

教师不仅是学校开展教育教学工作的关键所在,更是教育事业发展的前提条件,一个学校的教师队伍和师资力量直接决定着学校的教学水平和办学质量。义务教育作为我国教育系统的有机组成部分,在整个教育体系中占据重要位置,而义务教育的发展又离不开充实的高素质教师队伍的支撑。当前我国义务教育阶段师资队伍呈现出城乡配置不均的现象,严重制约着城乡义务教育一体化进程的推进。首先,城乡义务教育教师数量方面存在较大差异。近些年来,随着国家对农村义务教育学校重视程度的不断提升和“特岗教师招聘计划”的深入推进,农村学校引进了大量年轻教师,为教师队伍补充了许多新鲜血液,扩充了农村学校教师队伍。但从现实来看,当前许多农村学校教师数量短缺,特别是落后县乡表现得更为突出,严重影响着农村学校教育教育工作的开展和义务教育教学质量的提升。一方面,虽然国家已经调整了教师编制标准政策,并向农村地区学校倾斜,但因农村学校生源不足和师生比例较高等问题,农村学校仍然存在严重的教师缺编现象;另一方面,受学校环境、教学条件以及城区教师选聘政策等的影响,单向流动导致农村教师数量减少,农村学校教师流动性极强,存在严重的“层层拔高”和“教而优则走”的问题,教师来后留不住。[7]其次,城乡义务教育教师在质量方面存在较大差距。一方面,农村教师培养工作不足,教师缺乏参与各种进修、学习、培训的机会和平台;另一方面,许多业务能力强、教学水平高、教学经验丰富的高素质农村教师流向城区学校,农村学校以年龄较大的老年教师和刚任教的年轻教师居多。

(四)财政投入失衡,城乡义务教育资金投入不公平

在社会结构和经济体制的双重作用下,我国长期以来一直都是优先发展城市,缺少对农村地区社会、经济、教育等的关注。近些年来,随着国家对农村经济社会发展重视程度的逐步提高和农村义务教育价值在整个教育体系中的不断突显,国家和社会越来越重视农村义务教育发展,但在财政投入方面,农村学校和城市学校之间仍然存在较大差距,使城乡义务教育学校教育资金投入不公平。从财政投入主体来看,义务教育投入除了国家财政拨款之外,城市地区的义务教育经费投入主要由省市级以上政府做决策,农村地区义务教育经费投入是地方政府来规划决定的,许多偏远乡村地区因经济发展条件有限,教育投资的比例也相对较为薄弱,最终导致农村必要教育经费投入较少,远远赶不上城市地区。另外,在地理位置、交通条件等的影响下,城市地区学校往往比农村地区学校更容易获得更好的教育资金投入,如个人资金募捐、社会团体捐赠、专项基金投入等,进一步加大了城乡义务教育经费投入差距。[8]投入理念不公平、投入能力不对等以及投入体制不合理使得城乡义务教育经费投入不公平。我国地方政府一直都是优先发展县城学校,在财政投入方面秉持“先城后村”“城多村少”理念,将教育经费偏向城市学校,对农村义务教育学校的资金投入短缺。

三、乡村振兴背景下城乡义务教育一体化发展的路径

(一)提高认识,树立城乡义务教育整体发展理念

乡村振兴战略推进下,城乡义务教育一体化发展要想顺利实施,需先正确认识该政策的深刻内涵,全面把握国家倡导城乡义务教育一体化发展的真正意图,从根本上认清城乡义务教育一体化的发展思路和实现路径。首先,真正理解城乡义务教育一体化的涵义,整体看待此项政策的发展理念,全面、统筹理清当前城乡地区的各自教育状况,准确定位当前乡村教育实际情况,从城乡教育的矛盾点出发寻找突破口,找准教育一体化建设的方向。城乡学校处于两个完全不同的环境之中,在教育过程中存在各自特色和资源优势的整合问题,而实施教育一体化并不是让乡村义务教育和城市义务教育同一化或同等化发展,也不是将城市与乡村的教育资源进行平均分配,而是基于教育供求实际,全面统筹规划和均衡配置城乡教育资源,通过将先进的教育理念、现代化办学模式、丰富的教学经验以及现代教育技术手段等与优秀传统文化教育相结合,实现城市学校和乡村学校的资源共享、优势互补、互相促进,共同推进城乡义务教育高质量发展和一体化发展。[9]其次,改变“重城轻农”的错误理念,缩小城乡结构差距,促进城乡学校教育思维理念的一体化建设。同时,针对教育结构上的差距,政府部门还需制定补偿性的教育优惠制度,适当将主要精力投入到乡村财政支持上,在教育经费上保证农村义务教育工作的有序开展。

(二)均衡配置教育资源,加强农村优质教育资源建设

加强乡村教育资源的均衡配置是推进城乡义务教育一体化建设的前提条件。乡村振兴建设中,构建长效的资源供给机制、优化资源供给格局是当前城乡资源分配中需要开展的工作内容。首先,从优质学校数量来看,要加大地方财政拨款,建立教育专项经费项目,定期拨款,用于农村地区义务教育建设工作,改善农村教育条件,创设良好学习教育环境。一方面,基于原有教育资源全面升级改造农村学校的基础设施设备,根据城镇示范校建设标准为学生提供良好的学习环境;另一方面,加强农村寄宿制学校建设,改善学生寄宿生活和学习条件,不仅要创建完善的学生管理体制和日常运行机制,还要进一步改善学生居住环境,为农村学生提供良好的学习与生活条件。其次,加强偏远乡村地区的社会公共教育资源建设,如建立农村图书馆、历史馆、文化馆、青少年学生实训基地等场所,使其全面覆盖每个村落,让每个村落的学生都有机会和空间参与相关活动,通过充分利用这些公共场所,为学生参与社会实践活动和相关项目提供大力支持,从而丰富学生的课余生活和社会阅历。[10]另外,要充分利用现代信息技术手段,加强农村校园网络建设,全面连接城市优质学校,将其优质教育教学资源共享到对应的乡村地区,改善乡村地区的整体教育条件。

(三)加强农村教师队伍建设,均衡城乡师资力量

城乡地区教师与农村地区教师在数量和质量方面的明显差距是阻碍城乡义务教育一体化的重要因素。乡村振兴背景下,各地方政府都要高度重视乡村教育工作,提升对乡村教师的关注,以教师资源的补充带动整体义务教育水平的提高,继而缩小农村和城市之间的教育差距。首先,在教师数量方面,要立足农村学校学生实际数量和发展需求,根据当地实际情况和学校现实需要扩大教师补充渠道,除了正常的教师招聘工作之外,还要积极采取多种举措,鼓励和支持优秀城镇教师向农村学校流动或热爱农村教育事业的优秀人才到农村地区任教,多种渠道增加农村教师,有效缓解农村学校教师数量短缺现象。[11]同时,适当放宽对农村教师的编制限制,和给予农村教师一定的招聘优惠政策,吸引社会知识分子、高校毕业生等群体返乡参与农村教育事业,充实农村教师队伍。其次,在教师质量方面,既要加强农村教师培训工作,提高教师队伍专业素养,还要进一步完善教师流动机制,促进城乡教师双向合理流动。一方面,要紧跟时代发展步伐,紧密结合新时代义务教育发展要求,合理安排教师培训内容,加强农村教师培训工作,让教师不断学习新的教育思想、教育方法及教学理念,更新自身知识结构、丰富教学经验;另一方面,完善教师流动机制,构建城乡教师协同管理机制,定期组织城市教师与乡村教师一道参与培训、教学试讲,外出学习等活动,给予乡村教师同等的发展机会,加强城乡教师间的交流合作与沟通互动。

(四)统筹城乡财政投入,加强农村义务教育经费保障

教育经费投入作为义务教育持续发展的重要保障,在城乡义务教育一体化发展中发挥重要作用。乡村振兴背景下,要进一步加强农村义务教育经费保障,确保城乡义务教育一体化可以顺利实施。具体来看,首先,建立健全教育经费的投入机制。作为一项重要的公共事业,义务教育具有公共性、免费性和强制性特征,其经费投入主要由国家和地方政府承担。这就需要明确各级政府财政投入责任,建立完善的城乡义务教育经费投入体制——中央和地方各级政府协商,对各自辖区内的农村学校承担相应比例的教育经费,合理分配中央和地方的财政分担,确保中央和地方政府对义务教育的经费投入,有效解决优先发展城市教育、财政投入“先城后村”“城多村少”等问题,确保城乡教育在财政投入上实现相对公平和均衡。其次,完善城乡教育经费的转移支付举措。在推动教育一体化进程中,应立足城乡差距问题,探索经费转移支付的可行路径。当前阶段,我国义务教育转移支付发挥的作用有限,因为其资金规模相对较小。这就需要建立健全义务教育转移支付制度,加大农村义务教育经费投入。有效结合中央政府与地方政府在纵、横向上的转移支付,充分发挥两大主体的相互配合和补充作用,中央政府在增大转移支付经费比例的同时,还要号召地方政府将此项经费投入到教育实处,落实农村教育建设项目,发挥好转移支付举措的现实作用。[12]

综上所述,“乡村振兴战略”明确了教育助力乡村振兴这一主线,在我国长期受二元经济影响情况下,城乡义务教育一体化的发展有助于推动乡村振兴战略的有效实施,同时推进城乡义务教育的均衡发展和实现教育公平。乡村振兴背景下,城乡义务教育一体化的进程亟需加快。