社会规划:标识特征、理论知识与动力机制

李 兵,昌 硕,朱 赫

(中共北京市委党校 北京人口与社会发展研究中心,北京 100044)

从1953年实施第一个五年计划开始(2006年-2010年“十一五”时期把“计划”改为“规划”),我国政府陆续出台了包括卫生、教育、就业、社会保障、社会救助、养老服务、残疾人服务、未成年人保护等在内的专项社会规划,以及如公共服务等综合类的社会规划,逐步形成了制度构架完备、管理体制健全、运行机制顺畅和保障措施有力的五年规划、十年规划和更长时期规划相结合的社会规划系统。我国社会规划70年的探索和创新是成功的,积累了丰富和宝贵的实践经验。我们需要在此基础上进一步理解、明晰和阐述社会规划标识的基准点,提升理论思维和理论融入的切入点、增强可操作性的着眼点、促进社会规划更新的动力点等,为未来编制更加完善的社会规划和制定更高质量的社会政策提出建设性的意见和建议。

一、明确社会规划标识的基准点

本文使用“政策标识理论”来理解社会规划。[1]政策标识理论可以将社会规划的定义、属性和类型整合起来,为理解社会规划勾画出一个整体的图景。大多数学者认为,规划(planning)是一种有组织的实践行动,目的是选择最佳的解决方案来实现特定的目标,它代表着理论知识在实际决策过程中的合理应用。[2]社会规划则专指社会部门的规划,是为了推动社会状态的更新与变化,以预先设计的方式对某个对象所采取的行动。通常,社会规划被简单地理解为政府部门规划的统称,这些部门通常被归入社会领域,例如教育、卫生、住房、城市化、社会保障、社会福利和社区发展等。随着政府影响力的全面增强,社会规划开始作为政府实现社会政策目标而采取的一系列综合措施,并指向行政范围之外的多元范畴。据此,我们可以从行动性、未来导向、动态性、互动性和干预性5个基准点来明晰社会规划的标识性特征。

行动性是社会规划的首要特质。规划通过选择和合理化过程来制定和实现政策,并根据事实、预测和社会价值进行政策选择和项目选择,[3]首先,社会规划涉及政府对社会目标的主动选择,包括确定一个目标,并明确其具体定义及内涵。当面临多个目标之时,不同目标之间必须是相互兼容的。其次,社会规划涉及对政策目标的优先级划定,以及对目标实现的成本与可行性评估。第三,社会规划需要明确达到目的的实际手段。第四,社会规划的先决条件是对政策情境进行合理控制。社会规划意味着经济、物质和社会规划者之间的协同努力,以影响和确定社会环境的特征。

社会规划是未来导向,是对未来目标和未来行动方案做出理性决策的过程。“规划就是预先决定做什么,怎么做,什么时候做,由谁来做的过程,它弥合了社会现状与未来目标之间的差距,并使预设的计划成为现实。虽然准确的未来很难预测,而且无法控制的因素可能会干扰最好的计划,但如果没有规划,就无法对现实问题进行干预。因此,规划是对行动过程的有意识的决策,是基于目的、事实和深思熟虑的决定。”[4]而作为未来控制的规划,社会规划是为了控制我们行动的后果。“我们对政策执行结果的控制决定了规划的成效。换句话说,规划是通过当前行为控制未来的能力。人类无法预测自己未来的命运,而是按照自己的想象去规划和创造命运。”[4]

社会规划是一种动态的行动,目的是充分利用各种资源、方法、规则和权威,在实际可行的精确度范围内实现目标。社会规划一般被定义为一个行动过程,它链接着参与主体与社会现实,决定了他们看待社会问题的方式,并指导他们选择解决方案,社会规划的参与主体需要对手段和规划目的达成共识。

社会规划可以被看作为一个有意识的互动过程,它成为连接持续的社会变革和人类价值观的动态纽带。首先,社会规划在社会变革过程中引入了主观价值因素,它是使社会变革服从人类价值观的一种工具。可以肯定地说,社会规划及其实践与意识形态深深交织在一起。其次,社会规划的过程将社会个体与不同利益群体的各类目标聚合在一起,并形成具有明确指向的目标系统。第三,社会规划是制定、实施和评估社会政策的过程,二者都关注福利资源的高效分配。社会规划的标准由主流社会政策价值观决定。因此,社会规划既是一种社会方法,也是一种社会政策工具。[5]

社会规划体现了国家干预、政府主导的主张,是推动社会发展的核心路径。规划本质上是指在一定时间内为某些目的分配资源,以实现某些目标的过程。它非常明确地将“社会规划”一词用于两个不同的事情:围绕发展目标而出台的社会政策,以及具体到社会部门的实际规划。同时,社会规划涉及三个部分:第一,政策工具的规划。第二,作为社会管理的一部分,即协调福利资源供给的具体机制。第三,实现社会设定的物质或经济目标的政策。

总之,社会规划作为政策科学标识性概念,蕴含着规划推进主体自身价值观和行动属性,这决定着规划的性质和预期结果,即政策资源能在多大程度上实现高效分配。因此,基于对社会现实的主动和有意识的把握,可以为构建科学的、可实现的社会规划和完善的政策结构提供充足的动力。

二、推动社会规划过程中理论知识的融入

社会规划作为一种社会政策工具,同样以解决问题为导向,但仅仅就事论事地解决问题显然是不够的,无论是规划编制者还是规划研究者都需要具备一定理论思维能力。理论思维有利于整体把握和更好地驾驭社会规划,有利于从理性的角度编制出一个优良的社会规划。掌握较高水平的理论思维技能是我们展现社会规划的丰富性、相互关联性和连贯性的关键机制。提升社会规划的理论思维能力,创新社会规划理论,把社会规划的理论知识融入到规划编制中,重点需要从规范的观点、适应的观点、实践性观点和情境性观点切入。情境性已有文章论述,[6]本文重点阐述前三个切入点。

(一)社会规划的规范体系

通常,规范理论包含两个层面的内容:社会规划的目标设定,以及规划落实需要采取的具体手段。这要求社会规划应以目标为导向,明确解决社会问题的政策设置方式。由此,我们引申出以下5个需要陈述的理论议题。

陈述1:社会规划是政府主导的,所以规范的理论应当为厘清政府和市场的职责边界,解释政府和社会的互动,协调众多行为主体的行动、原理和取向等提供指导。

陈述2:规范的理论为社会规划的意识形态提供解释。不同规范类型的差异表现为政府在社会规划之中的干预程度,这决定着社会规划在目标上采用剩余模型还是制度模型,在分配手段上采用选择主义方式还是普遍主义方式。

陈述3:规范的理论涉及社会规划与正义、公平、公正等价值理念。社会规划关系到不同群体和不同类别的人之间资源与机会的分配问题,这意味着社会规划要根据社会主流价值观对公平、公正、正义等理念的判断来编制。

陈述4:价值观和社会规划。自由、平等、机会均等、以人民为本和共同富裕等价值观需要在社会规划中体现。个人主义价值观、集体主义价值观,以及合作主义价值观等倾向往往也蕴含在社会规划之中。

陈述5:社会规划编制的质量如何,要根据其产生的后果来评估,有时也根据其后果以外的特征来评估。规范理论为创建适合社会规划的评估理论和方法、质量框架等提供指导。

(二)社会规划的适应性问题

适应性(adaptability)概念越来越被视为在解决关键政策问题上取得进展的基本要素。社会规划应该是适应性的,随着世界的变化和新信息的提供,社会规划将要不断修改目标和进行调整。由此引申出“适应性社会规划”概念及3个需要陈述的理论议题。

陈述1:行动分析。社会规划应将具体的政策行动与明确的规划目标、灵活的组织模式相结合。

陈述2:情境分析。应用型社会规划的设计不是为了对未来进行精确的预判与估计,而是为了在一系列不确定性之中保持稳定性。社会规划者要分析在动态和不确定的条件下通过何种方式进行自动调整,这包括规划的有效执行,信息资源的获取以及规划与执行能力的提升。

陈述3:适应性社会规划的思维理论(Theory of Thinking)建设。思维是我们展现现实的丰富性、相互关联性和连贯性的关键机制。以下理论议题需要融入社会规划编制过程:第一,为理解思维制定概念框架,展示如何在社会规划编制中体现各种哲学概念,有效地开启规划知识研究的思维过程。第二,思维和解决问题的逻辑关系。一方面是在思维过程中洞悉问题的本质并提出解决问题的思路;另一方面,解决问题能够为发展思维理论提供一个详实而具体的框架。第三,创造性思维、批判性思维和设计性思维等思维类型在社会规划之中的应用。第四,思维作为产生新知识的过程与社会规划内在价值的契合点。

(三)社会规划的实践属性

实践性(practicality)是社会规划一个重要属性,实践性具有明确的行动指向性。因此,优先考虑实践属性是确保规划过程落地落实的关键。“我们对实践理论的认知实际上是对资源配置方式的认识,它与强调地方行动、特定情境知识以及问题导向的思维模式是一致的。”[7]由此,我们引申出以下4个需要陈述的理论议题。

陈述1:实践性理论的关键不在于它们的概念标签或逻辑,而在于它们提出的实质性问题。将实践性理论运用于社会规划过程,就意味着社会规划者要致力于寻找解决现实问题的最佳方案。从这一视角来看,创造性的规划方案被实施的可能性取决于它是否表现出实践性。

陈述2:启发性思维与社会规划的实践性。当社会规划过程处在高风险和不确定的情境之中时,规划主体通常依靠启发性思维寻求新的解决方案。启发性思维有助于形成一种新的决策模式,在充分整合与分析各类信息资源的前提下进行发散性思考并做出决策。

陈述3:实践知识(practical knowledge)在引导或激励行动的过程中发挥着关键作用。第一,实践知识产生于经验层面,持续的政策行动有助于培养社会规划的知识能力(knowledgeability)。第二,政策创新的关键是新的实践知识的生成,我们应当将其视为启发性的思维过程。第三,阐述启发式的理论和经验方法是社会规划的一项重要任务,应当证明启发式的思维模式如何在社会规划中发挥作用。

三、增强社会规划可操作性的着眼点

在实践中,社会规划一词主要用来描述具备较强问题导向以及工具性特质的决策行动,它是权威决策主体发挥政治干预功能与管理手段的有效工具。从实践层面讲,社会规划的操作化可以从以下五个着眼点把握。

其一,社会规划要以明确定义的具体目标作为导向。其中必须满足以下条件:任何给定的政策或规划目标都必须以可操作或可检验的形式陈述,以便于观察社会规划的实际进展;规划的具体目标必须具备现实可行性,因为纯粹价值理念层面的概念与符号不是规划过程关注的对象,应将规划落地所面临的阻碍性因素尽可能明确地予以呈现;规划目标的实现需要维持相对稳定的执行模式。

其二,社会规划要具备连贯性、创造性和实践性的特征。社会规划的范围应当将替代政策的制定、价值规范的判断以及具体执行模式囊括其中。规划执行的具体结果受到社会系统内部决策和行动的影响,必须将不同社会层面上行动者的集体决策进行统筹考虑。

其三,社会规划需要融入“整体性思维”的观点和方法,并协调相互竞争的政策和需求。一是社会规划的概要方法以“整合全面性”(integrated comprehensiveness)为特征。理想情况下,这种方法是政府内部社会规划者有意识地协调整体战略的决策,目的是确保不同规划之间实现相互协同并完成整合。这要求规划者了解社会规划涉及的全部因素,并对规划过程进行结构化的设计,将其分解为具体的步骤和程序,制定清单和支持技术。二是社会规划的编制需要统筹考虑其内部的多元要素。由于社会规划是在一定时间内实现既定目标而制定行动蓝图的过程,所以规划目标的确定、方案的操作化、资源调动战略以及部门责任等内容都是规划工作必须考虑的方面。三是需要有效协调不同类型政策在资源分配方面的矛盾,以确保整体的政策一致性(policy coherence)。如老年人、残疾人和儿童等各种福利规划之间的协调,社会规划和经济规划、环境规划、农业规划等之间的协调。四是统筹社会规划内部的不同执行模式。这包括“自上而下”式的央地协同模式,它要求地方制定与中央政府规划相一致的规划,以及部门之间与区域之间的合作型规划。由于社会规划基于分散创设和集中综合的原则,所以需要从各级规划和参与主体中获得创造性的回应。

其四,元规划方法。元规划(metaplanning)的观点重视规划过程中关键信息的决定性作用。作为决策的社会规划不仅需要收集事实形式的信息,包括数量、规模、地点等等,也需要收集经验层面上的信息。通常,事实形式的信息是官方公布的,或通过研究机构调查获得的,而经验信息是隐性的、抽象的。在大多数情况下,社会规划编制并不缺乏经验信息,只不过这些经验信息没有得到很好的整理。因此,遵循元规划原理的社会规划编制过程的迫切需要对事实信息进行归纳和提炼。

最后,社会规划编制既要注重监督和预测等科学手段和方法,也要注重隐性知识的运用。隐性知识是对那些无法用语言表达的思想的描述性术语,是对做出何种决定或如何采取行动的描述,它无法以他人可以提取和再创造的方式清楚地表达出来。 德洛尔认为,政策科学研究要重视隐性知识(tacit knowledge),因为隐性知识包含了政策行动者的感觉、直觉、经验判断和社会认同等,扩大了政策科学研究的范围(Dror,1970)。[8]地方知识(local knowledge)是隐性知识的一个类型,是指一个人根据日常观察和经验对当地一般知识的总结。联合国教科文组织将地方知识定义为影响人们智力生活的认知理解和解释。事实上,隐性知识是社会实践和智力活动所固有的。许多人,如科学家、当地居民、农民、护理人员、快递员、演员、企业家和公务员等等,由于他们承担的社会角色可能与某个或某些政策相关,可能都具有特定的隐性知识,或者叫实用知识。因此,我们通过经验获得的隐性知识对我们在复杂社会系统中做出决定至关重要。无论是隐性知识还是当地知识都可以帮助我们理解现有科学理论无法回答的现象,允许社会规划编制者在实际的或新的情境中获取知识并推断出可接受的行动模式,利用他们的直觉和判断而不是规则来指导他们的行动,创造政策一致性,破除旧的思维束缚,推动社会规划革新并促进社会规划成功。

四、促进社会规划更新的动力点

社会规划创立之后就会转入到不断丰富和完善的阶段,这时候更新便取代创新成为社会规划变迁的常态动力。[9]社会规划更新是指先前的规划被新的规划所代替,它是在一定情境中,针对规划的指导思想、原则、目标、任务、组织架构(政府部门职能、规划执行程序和任务分工等)和保障措施等,改进和重塑规划的方式。国外学者认为,由于政府多年来在特定政策领域的扩张活动,导致很少有全新的活动等待政府介入,继而出现了政策空间越来越拥挤的现象,所以,更新越来越成为社会规划形成的普遍特征和社会规划变迁的常态动力。促进社会规划更新大致有以下3个动力点。

(一)国家作为社会规划更新的积极推动力量

更有效的社会规划和管理方法必须基于对制定政策的政治动态的理解。如果社会规划要更有效地影响公共决策的结果和质量,就必须使用一些与政策制定和执行职能直接相关的独特的规划风格。本文将规划风格定义为政府解决问题的方法,以及规划行动者一套政治和行政惯例的选择。国家规划风格可以被视为更大的国家治理和政治行政结构的分支。国家规划风格的概念有助于加深我们对政治和规划之间关系的理解,它有助于描述规划变化的动态和典型进程。

命题1:国家在规划中扮演的角色越积极,越有利于社会规划更新。

国家在社会规划更新中发挥着预见性和反应性的决定能力。社会规划必须采取与决策过程中的主要职能直接相关的各种风格,集中体现国家信仰和核心价值,并使用各种政治干预和有影响力的技术手段来改进社会规划的编制和实施。

命题2:国家在规划中采取的措施越稳妥,越有利于社会规划更新。

规划往往采取渐进式更新的模式。即便是以前的社会规划已经产生了理想结果,我们仍然要继续进行渐进式干预,并观察干预的结果。通过这样缓慢而谨慎的行动,我们可以纠正错误,并根据过去的经验调整未来的规划行动(Goodin,1982: 35)。同时,规划的实施要防止“政策精英”统治和部门化的趋势,抑制官僚主义、压力集团、游说团体的干扰。从这一角度出发,政府越是能够排除干扰因素和克服不利因素,越有利于社会规划更新。

(二)发挥社会规划网络在更新过程中的重要作用

一个国家或地区的政治结构和政府部门设置决定了其政策更新需要不同机构和组织、不同行动者等利益相关者的参与。社会规划更新作为一种政策行动安排,逐渐上升为政府部门的规范和价值,这需要建立一个由众多政策行动者参与的规划网络,以便就规划达成共识。

命题1:政府规划网络越健全,越有利于社会规划更新。

通过解决政出多门、多头治理、部门利益等问题,理顺政府部门间的协作关系,实现社会规划的更新。通过合理安排中央政府的财政资金,合理分配资源,尊重地方自主权益等措施,理顺中央政府和地方政府在社会规划中利益关系,实现社会规划的更新。

命题2:规划行动者之间的互动关系越是结构化,对话和交流机制越是顺畅,越有利于社会规划更新。

通过完善公共委托机制、建立共同管理机构和监督机构等措施,理顺政府和规划服务对象、非政府行动者、利益群体和组织等之间的伙伴关系,实现社会规划的更新。任何一项社会规划在其每一个环节上都存在规划与情境、规划之间、政府之间、政府与社会、政府与规划对象之间的相互关联,这种相互关联往往是重叠和交错的,政府和组织之间没有明确划定的界限,通常是相互渗透的。因此,社会规划更新需要开拓网络发挥作用的各种途径,以便更好地实现既定目标。

(三)在社会规划运行过程中主动更新

命题1:社会政策和社会规划的互动越紧密频繁,越有利于社会规划更新。

通过社会政策和社会规划的互动来促进更新。第一,通过充实和完善社会政策的内容来更新社会规划。如基本养老服务就是从落实国家一系列养老服务政策以及民政部、财政部开展的中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作中逐步得到确认,进而写入“十四五”规划中的。再如《“十四五”退役军人服务和保障规划》涉及社会政策的任务只有就业创业和抚恤优待保障制度,满足不了退役军人事业发展的要求。所以有必要围绕着完善《退役军人保障法》,形成系统化的退役军人社会政策,促进退役军人社会规划更新。第二,通过社会规划的实施完善社会政策。如“十四五”规划中的基本养老服务任务推动2023年出台的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》。

命题2:社会规划编制者借鉴意识和借鉴能力越强,越有利于社会规划更新。

第一,面对一个共同的问题,国家政策制定者可以从其他国家和地区、地方的同行那里学习如何应对。如借鉴美国退役军人的卫生服务和社区照料服务。第二,政策借鉴聚焦于在政府已经或可能采取的具体项目上。如向中国台湾省、中国香港、中国澳门和上海市等地方学习失能老年人的照料津贴政策,完善养老服务规划。第三,考察一个地方的政策从是否对另一个地方具有可借鉴性,一个重要的工作是吸取经验教训。“经验教训吸取”一词意味着一个国家的政治行动者或社会规划编制者,从一个或多个其他国家和地区以及地方学习政策经验,然后将其应用于规划中。第四,学习借鉴境外经验需要通过比较来实现更新。从国内的地方政策和典型做法中汲取养分实现规划更新,可采取自上而下的方式,即中央政府主动向各地方征集地方政策和经验材料;也可以采取自下而上的方式,即各地及时向中央政府报送最新出台的政策和经验材料。

命题3:社会规划编制者介入社会规划实施越深入持久,越有利于社会规划更新。

从社会规划贯彻落实过程中收集信息来促进更新。第一,社会规划编制者及时跟进,收集进度信息和执行信息,为更新做好准备。第二,注重社会规划实施者的客观经验、主观判断和意见建议的反馈,即善于运用隐性知识或当地知识。第三,要探察社会规划实施过程中遇到新情况和新问题。第四,社会规划更新可以从服务对象、社会大众、社会媒体、社会舆论和社会对话中收集相关信息。

命题4:社会规划评估办法和结果框架越完善,越有利于社会规划更新。

从社会规划的评估和结果中获得信息来促进更新。第一,检查社会规划是否按照预期要求和目标得以执行及执行的情况。第二,检查规划是否存在碎片化现象。第三,检查规划与其他政策和其他规划是否有效衔接,是否有冲突。第四,检查规划执行的结果,是否达到了预期目的,是否产生了良好的效果或无效果,是否产生意料外的有利后果或不利后果。

命题5:社会规划编制者对原有规划和未来规划的把握能力越强,越有利于社会规划更新。

首先,从回溯执行过的社会规划中收集更新信息。如总结以前社会规划的成功部分及其经验,并确定社会规划经验中继续适用和可以保留的部分。包括原有规划中可以继续使用但需要修订的部分,以及可以删除或废止的部分。其次,运用情境主义方法和未来学及其“预见”(foresight)原理,对未来社会规划编制的进行较为准确的判断和定位。[9]第三,在保持社会规划的一致性和连续性的前提下,增加原有规划中没有的新内容。如“十四五”时期的公共服务、卫生、教育等规划都设置了主要指标,养老服务规划还专门制定了将任务分解到中央各部门和地方的“整体解决方案”等。

总之,社会发展规划作为社会共同的行动纲领与资源配置有效工具,已在新中国社会规划70年的历程中发挥了重要作用。通过社会规划以科学合理的方式配置社会资源,有助于优化社会结构,促进社会公平正义的实现并缓解社会矛盾,最终为经济增长和社会进步提供长足动力。高效的社会规划是政府治理能力现代化建设的重要面向,这需要整合各个领域资源、协调参与主体利益、加强执行监督管理,形成多方参与协商、共建共享的新局面。从理论层面讲,应当明确社会规划自身的实践性特质,以明确定义的具体目标为导向,融入“整体性思维”的观点和方法,发挥国家“元治理”的正向引导功能,实现社会政策和社会规划的良性互动。