生态环境损害索赔权请求主体问题研究

张晓云

（安徽科技学院人文学院，安徽 滁州 233100）

中国式现代化是体现“绿色”“可持续发展”的现代化，是将生态文明建设融入全局发展中的现代化。人与自然和谐共生是中国式现代化的五个基本特征之一，也是中国式现代化的本质要求。改革开放以来，我国经济在飞速发展的同时也造成了大量的生态环境问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态环境保护工作，提出健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对造成生态环境损害的责任者严格执行赔偿制度。2016 年4 月，山东、吉林等7 省（市）开展试点。2017 年12 月，全国试行生态环境损害赔偿制度。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调落实生态环境损害赔偿制度。2019 年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》进一步明确了生态损害赔偿案件的审理规则。2022 年出台的《生态环境损害赔偿管理规定》标志着生态环境损害赔偿制度初步建成。“环境有价、损害担责”理念日渐深入人心，但是从我国目前的生态环境损害赔偿的实践来看，其理论基础尚未形成较为一致的观点。实践中制度的运作存在较多羁绊，明晰其理论基础，确定索赔主体的顺位，尤为迫切且必要。

一、自然资源所有权作为生态环境损害索赔请求权基础的不足

（一） 自然资源并不等同于生态环境

概念为目的而生，环境一词因目的不同展现出不同的定义。有学者认为生态环境与自然资源是一体两面的关系[1]。事实上自然资源并不能等同于生态环境。

1. 环境损害与生态环境损害

生态环境损害这一概念最早应用于对南极生态环境的保护。1988 年缔结的《南极矿产资源活动管理公约》第一条就将“南极环境、生态系统或其共同的损害”定义为“对环境或生态系统的生物或非生物组分的任何影响，包括对大气、海洋或陆地上的生命所造成的超出可以忽略的或根据公约可以被评估且认定为危害的损害”。我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》将生态环境损害定义为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化”。

由上述定义可以得出，环境问题或环境危机不是某一生态成分如河流等物质资源遭受破坏，而是该生态成分与其他生态成分之间的物质能量转化遭受破坏。正是该物质能量转化的破坏才导致大范围人口的生命健康损害，才被称为环境问题。生态环境损害是环境损害的组成部分，它主要用于表达对生态环境本身的损害，其客体为生态环境，强调的是对生态的破坏程度。环境因素导致的财产和人身的损害并不属于其范围，它的侧重点是人与自然之间的关系。

2. 自然资源损害与生态服务功能损害

“环境”常常用于描述静态的四周内容，“生态”则用于直接描述各生态成分之间的动态关系。静态意义上的环境概念显然无法完整表达动态意义上的生态系统内容。环境问题的实质不是静态生态成分的损害，而是各生态要素之间动态关系的破坏，即自然资源损害与生态环境损害不是同一概念，同时也不能等同于生态服务功能损害。生态环境除了静态的资源之外，也包含动态的功能。例如：湿地的碳汇功能、昆虫的授粉功能、植物的净化空气功能、微生物的分解废弃物功能，也属于生态环境。这种重视静态环境与自然资源所提供的动态功能的观点受生态学启发。由生态学观察到：一个生态系统的每个部分、每个成员，都对系统的其他部分、其他成员有生产、消费、供给、需求，最终达成一个动态均衡的和谐状态，仿佛人类的经济系统一般。生态学史学者Donald Worster 甚至将生态系统描述为“自然的经济”[2]。

人类在享受生态系统提供的多种服务功能的同时，也在强烈影响生态系统的服务功能。联合国的千年生态系统评估（Millennium Ecoayatem Assessment），将生态系统服务的功能分为四大类：第一，供给功能，指自然生态能为人类提供粮食、燃料、水等生存所需资源的功能；第二，调节功能，指自然生态调节空气、气候、水文、土壤等的功能；第三，文化功能，指自然生态对文化多样性的影响、对人类知识体系的影响、对人类社会关系的影响，为人类带来精神财富、认知发展、自省、休闲、美学体验的功能；第四，支持功能，指支持前述各种生态服务功能的产出所需的生态服务，例如，光合作用、营养循环、水循环。当发生污染时，生态服务也会随着有形的、静态的生态环境而一起被破坏，即自然资源损害不能完全覆盖生态功能损害，环境问题或环境危机的确切表达应当是生态问题、生态危机。

（二） 自然资源所有权作为生态环境损害索赔请求权基础的缺陷

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条和第十条①《中华人民共和国宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百四十七条到第二百五十条②《中华人民共和国民法典》第二百四十七条：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第二百四十八条：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”第二百四十九条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”第二百五十条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。”规定了国家对自然资源的所有权，同时指出“国家所有即全民所有”，可以据此作为国家对其所有的自然资源有损害求偿权的依据。因此，生态环境受损后政府可依自然资源国家所有权提起诉讼。这一观点为立法者采用，但此观点的诸多逻辑无法自洽，存在解释难题。首先，根据我国《宪法》规定，自然资源所有权分属集体和国家所有，但自然资源所有权理论无法涵盖集体所有的自然资源；同时，其中属于国家所有的自然资源仅限于矿藏、水流等部分环境资源，难以涵盖所有的生态环境类型和生态系统服务功能。其次，国家与全民都属于一个虚位的法律概念。自然资源所有权所具有的排他性促使政府成为单一且唯一索赔主体，然而，如前所述，自然资源损害与生态环境损害并非同一概念。自然资源的损害更多强调经济价值的损害，生态环境损害赔偿的核心在于修复而非赔偿[3]，例如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十二条第三款、第十三条①《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十二条第三款：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”第十三条：“受损生态环境无法修复或者无法完全修复，原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。”均对此作了明确的规定。最后，生态环境及生态服务作为公共物品，本质上具有强烈的外部性、公共性、整体性、非排他性，承担着生活、经济及社会的多重功能，呈现出公共产品的本质特征[4]，其难以真正被民法上的“物”涵盖。

二、国家环境保护义务作为生态环境损害索赔请求权基础的正当性

党的二十大报告在总结十年来生态文明建设成就的基础上提出“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”。在环境保护领域，政府不仅是守夜人，也是积极的干预者，更是兜底责任人。生态文明建设是中央政府和地方政府的共同职责，环保部门在生态保护与治理过程中扮演重要角色。如果污染发生之后，政府能及时采取有效的措施进行治理，生态环境保护则能取得明显成效。

（一） 国家环境保护义务

环境的本质是一种利益，而且是一种不易修复又极其重要的利益。公民享受环境权依赖于政府，依赖于法律规范。赋予公民享受环境权不等于政府撒手，而是需要政府履行环境保护的规范、管理职责。即通过环境保护提升环境品质是现代国家所应担负的主要任务之一，否则，国家将失去其存在的基础及正当性[5]。2018 年宪法修正案将“新发展理念”和“生态文明”写入宪法，确立了生态文明的宪法地位，阐明了党和国家对生态文明建设的基本立场和基本方略，同时，“生态文明”纳入《宪法》序言也意味着《宪法》文本中的环境条款体系进一步被补全，对《宪法》其他环境条款具有基础性、纲领性和统摄性的作用。规定国家权力在法律秩序内以最大可能实施此宪法目标作为义务。即环境的宪法宣言是国家环境保护职责的正当性所在，并为赋予人的环境权利和科以环境保护义务提供依据。根据我国《宪法》第二十六条和第八十九条第六款②《中华人民共和国宪法》第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第八十九条第六款：“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。”可知，国家是生态环境保护的主体，人类对生态环境所享有的权利在公法领域是国家保护生态环境义务的价值体现，在私法领域中则是对侵害他人所享有的良好生态环境时需承担的责任[6]。正如日本学者大沼保昭所指出的：“尽管不同的基本人权保护要求不同的国家义务履行，但针对任何一项权利的实现，国家都负有针对不同权利的全民性义务。”[7]国家环境保护义务主要但不限于政府承担[8]，公民和其他社会组织也应承担对环境保护的义务。

（二） 国家环境保护义务视角下的环境公共信托理论

环境权利的保护目标是环境公共利益。国家负有对环境进行监督管理的职责，负有相应监管职责的国家机关有权要求排污者不得排放污染物。就国家的环境管理义务来说，任何公民都可以成为权利主体，都有权参与和监督国家的环境管理工作。国家的环境管理权来自全体国民的授予，每个公民都享有在清洁环境下生活的环境权，但是靠单个公民的力量难以保护它，因此需要把它的权力集中起来交由国家统一行使，从而形成国家的环境管理权。按照历史唯物主义的观点，权利的基础在于社会利益。环境保护具有公共利益的性质，而国家是公共利益的代表，因此国家有权对环境进行管理。

生态学家Garrett Hardin 的公地悲剧理论告诉人们，对于环境与自然资源等公共事物，如果无人有权排除他人的自由取用，将导致资源的耗竭与毁减。Garrett Hardin 认为，如果要解决环境与资源的公地悲剧，一是选择为环境与资源界定所有权，二是人们同意相互强制。前一种选择是环境私有化模式的理论基础，其关心如何将环境资源的外部成本与外部效益内部化，通过市场与自由交易来创造最大的经济效率。但此模式可能会引发道德、正义与人权的危机，并非最佳的环境保护策略。后一种选择最典型的方式之一就是建立政府、制定法律，通过政府公权力来管理环境与资源，对违反法律的人进行制裁，或通过课税等经济诱因的管制手段来改变人们对环境与资源的取用行为。当被课税、被处罚的不利益被列入个人行为的决策考量时，比起没有强制力的情形，自利的个人就更不会对环境与资源需索无度，“公地的悲剧”将不再上演。生态环境作为公有财产，环境保护又需要依赖强制力，因此，将生态环境保护的工作托付给政府，是理想的选择，此模式的理论基础是公共信托原则。

随着环境法时代的来临，也有环保团体以公共信托原则提起环境诉讼，而法院基于此原则，认为政府的环境决策应将人民对于公共信托财产的利益列入决策考量，例如加州著名的莫诺湖（Mono Lake）引水案①National Audubon Society V. Superior Court,33 Cal. 3d 419（1983）。。该案的公共信托财产是加州内华达山脉的莫诺湖。莫诺湖为内陆咸水湖，水源主要是内华达山脉的融雪所形成的水流。1940 年，加利福尼亚州水资源局许可洛杉矶市水利电力部对注入莫诺湖的水流取水。截至1970年时，洛杉矶市水利电力部几乎将莫诺湖水流全部引至洛杉矶市，导致莫诺湖水位下降、湖中小岛成为半岛，原本栖息于湖中小岛的鸟类及巢穴被迫暴露于狼群等天敌的视线下。环保团体主张莫诺湖属于公共信托财产，洛杉矶取水的行为对莫诺湖构成侵害，请求法院核发禁止令。加利福尼亚州最高法院认识到该案涉及对洛杉矶人民相当重要的取水权与公共信托的冲突，两者都是构成加利福尼亚州水法的重要部分，应互相调和。法院认为基于公共信托原则，任何人不得因为行使取水权而侵害公共利益，因此，加利福尼亚州政府在分配水资源时，也应该将莫诺湖对于人民的利益列入考量。

政府通过环境立法，行使公权力进行环境管制、保护环境资源，就是信托模式的实践。自然资源与环境就像是信托财产，政府是信托财产（自然资源与环境）的受托人，依托信托关系（环境法律）对受益人（人民）有维持信托财产的义务，因此一方面须整治污染、修复自然资源；另一方面，须向侵害信托财产的污染者要求赔偿。信托财产（自然资源与环境）的利益虽由受益人（人民）所享有，但受托人（政府）作为信托财产形式上的权利人，对外有权向污染者请求损害赔偿；对于信托财产（自然资源与环境）的损害赔偿方法，包括了恢复原状及金钱赔偿。受托人（政府）所接受的损害赔偿金，只能归入信托财产，并在现在及未来专用于信托财产的保护与修复。因此，政府如果要成为一个称职的环境财产受托人，除了应制定环境保护法律、法规，以预防、减少环境污染和生态破坏外，更应在污染或破坏环境资源的不法行为发生后修复环境资源，或在无法修复环境资源时向污染者请求损害赔偿。我国《民法典》第一千二百三十四条、一千二百三十五条②《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”第一千二百三十五条：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用。”明确规定了国家规定的机关可以作为适格原告提起生态环境损害赔偿诉讼。

综上，国家环境保护义务理论从国家在环境事务中的义务与责任角度解释了生态环境损害索赔诉讼的请求权基础。在公共信托模式下，环境资源受托人（行政机关）具有当事人资格，对于污染者破坏环境资源的行为，其可以基于各种环境责任立法的规定为环境发声，请求损害赔偿。

三、国家环境保护义务理论下生态环境损害索赔主体顺位的确定

国家环保义务理论和公共信托理论为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼提供了一定思路。但是目前我国行政机关生态环境损害索赔诉讼是概括授权，实践中其并不能与我国的制度设计较好契合。“每一次的社会变革，都会发散出人的不同需求；每一次的时代变迁也会使人们有不同的法律期待。”[9]日益严重的环境问题与公民对美好、洁净环境的向往之间的矛盾冲突，使得人类从经济、社会、文化等多个领域对环境问题给予高度关注，人类开始崇尚绿色文化、绿色文明，信奉生态哲学。生态文明的恶化及生态哲学的发展对人类行为方式及思维方式产生了巨大影响，并掀起了民间环保运动。相关联的利益主体之间相互制约、冲突，相互联系、补充，在生态环境治理中发挥各自主体作用。

（一） 行政机关作为生态环境损害索赔主体存在的问题

依据2019 年最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的司法解释，我国生态环境损害赔偿权利人是履行自然资源管理职能的行政机关。而《民法典》与《中华人民共和国民事诉讼法》规定的生态环境索赔主体分别是“国家规定的机关”和“法律规定的机关”，并未对其行政职能进行区分。所以，法律条文间对行政机关作为生态环境损害赔偿索赔主体的规定存在模糊性和不确定性。因而，具体由哪个部门来处理生态环境损害赔偿方面的工作还不明确。同时，生态环境损害赔偿制度改革赋予市（地）级环保部门代表国家提起生态环境损害赔偿诉讼的职权，的确使其履职方式更加多元，部门地位大获提高，但也忽略了一个重要问题，即环保部门的职能履行顺位。具体而言，环保部门作为行政机构，其第一顺位的职能必定是行政执法。生态环境损害赔偿制度改革虽然赋予环保部门作为起诉主体之一的职权，却未能明确其起诉职能与固有的行政执法职能之间的履行顺位。这容易导致未来环保部门在履行职责时，任意舍弃主动、高效的执法职能，却滥用起诉职权将环保工作的压力移至地方司法机关，造成环保工作的低效和资源浪费[10]。

（二） “层级式”生态环境损害索赔主体的顺位

科学合理的请求权顺序有利于最大化地激发社会保护环境活力，降低司法保护的外部损耗。

1. 行政执法优先、司法补充

生态环境损害索赔请求权主体的设置应考虑如何平衡司法权与行政权问题。因为谈及司法权与立法权和行政权的互动时，必须创设出各权力的任务范围，并以任务执行时的权力交错情形作为观察角度，才能适切地展现出权力间的互动及权力互动中可能产生的冲突。环境保护行政机关承担着直接监管和保护环境的重要职责，并因此配备了专门的设备、人员和资金。同时，生态环境损害民事赔偿与行政处罚属于不同的法律关系。政府相关部门的工作人员必须先用尽行政救济手段，如及时关停污染源防止损害扩大，尽早采取修复措施挽救生态环境等。在充分发挥行政执法高效性的前提下，环保部门才能对无法修复的生态环境损失提出生态环境损害赔偿之诉。

同时，行政机关优先处理权在生态环境损害索赔诉讼中也需要得到保障和体现。这不仅是出于保护行政执法效率的考虑，也是生态环境损害索赔诉讼诉权基础理论的要求。对此优先处理权问题可以借鉴美国环境公民诉讼的立法例。美国联邦环境法中的行政机关优先处理原则一般体现为：在公民诉讼中，诉前通知程序和行政机关勤勉执行法律可以阻止公民提起诉讼。诉前通知程序指公民应该在起诉前将违法行为和起诉意图向特定的对象发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，该对象不得提起公民诉讼，环境行政机关或者其他行政机关和违法者一般作为被通知的对象。行政机关勤勉地实施法律也是公民诉讼的阻却事由，如果环境行政机关或其他行政机关或违法者被指控的违法行为已经或正在采取一定合规努力（包括行政机构针对涉嫌违法提起诉讼、行政机构针对涉嫌违法做出民事或行政处罚），公民诉讼的起诉将会受到阻止[11]。我国在立法中可以将上述规定用于环保组织提起诉讼的阻却事由。与此同时，政府作为第一层索赔主体，应尽可能发挥政府磋商机制作用，如与义务人磋商达成赔偿协议并自愿履行，司法予以确认后，就不必启动司法程序；反之，才有必要作为第一层索赔主体提起诉讼。

2. 检察机关行为的行使方式

任何一个政府都不应该没有批评者[12]。地方政府在项目开发时受GDP 考核的影响，难免优先考虑经济效益，而环保部门作为政府部门，执法刚性又往往受到政府决策的影响。检察机关作为国家的法律监督机关及公共利益的代表，应督促监督环境行政机关履行环境保护的职责。从理论上讲，检察机关可以针对行政机关实施的环境保护行政执法行为进行监督，也可以针对行政机关在环境保护方面的渎职行为及行政机关实施的可能导致环境问题的公权力行为进行监督。在生态环境损害赔偿制度中，检察机关履行其监督权的方式有三种：第一种是在生态环境行政机关未移送线索的情况下，检察机关以支持配合者的姿态主动介入，充分利用检察机关的法律专业和收集证据的优势，向政府发出《支持磋商意见书》，为行政机关开展磋商提供支持；第二种是充分发挥检察机关的公益诉讼监督职能，监督磋商结果是否公正合法、生态损害赔偿程序是否合法完善；第三种是提起环境公益诉讼，向义务人追讨赔偿，再以该赔偿实行生态环境损害修复。通过上述方式，检察机关作为法律监督机关，可以尽可能发挥监督环境行政机关行政行为是否符合法律规定的作用。

3. 环保组织行为的行使方式

诉讼不仅是行政机关环境执法的手段，也是有责任感的公民维护环境公共利益的法律武器之一。伴随着生态文明社会理念的不断深入发展，正在兴起的中国公民社会组织不仅成为连接政府和公民的一座重要沟通桥梁，而且也使环境治理的主体由“一元”变为“多元”。环保组织在生态文明建设中具备重要功能，其将《环境保护法》作为自己的行动武器，以各种方式参与生态环境保护决策、生态环境执法、生态环境保护行动，对一切破坏生态环境的不法行为进行监督，最大程度促使相关的企业团体和个人用可持续发展理念来规范自身的行为，减少人为因素对生态环境的破坏。环保组织可以向相关机关提出书面报告，请求其提出赔偿磋商或赔偿诉讼；如果环保组织发现政府机关出现不履行职责的情况，可以请求检察机关履行其监督职责；对拒不履行权利主体权利的情况，则向义务人起诉公益诉讼[13]。

4. 公民个人行为的行使方式

如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，那么为了取得社会的平衡，一方面必须让政治充分反映公众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人的主体性，使其能够与过分膨胀的行政权力相抗衡[12]。所以有必要承认一种直接建立于环境之上的权利，使得自然人有充分正当性参与环境保护事务，并以此制约行为人的环境资源开发利用权，监督其履行相关环境义务。正如有学者所言：“资本主义的逻辑排除了企业自发地妥善处理废弃物的可能性，唯有依靠政府与民众的力量才有可能让生产废弃物者负担起妥善解决的责任。然而，在今天全球绝大多数政府都与企业界维持相互依存关系的情况下，民众直接挑战污染者与间接通过政府施压来解决污染，才是改善上述问题的可能方式。”[14]公民有权参与到生态资源的管理中来，在其生态利益遭受威胁或侵害时，有权依法向有关部门或司法部门请求保护，以实现公平。“为了实现对环境的有效保护，不仅仅需要私法的确认，更需要通过赋予公民请求政府采取特定措施或参与政府环境决策的法律权利来实现对环境的保护。只有建立一个私法权利和公法权利并重的体系，方能实现有效保护。”[15]新《民事诉讼法》对于公民组织提起的环境公益诉讼的规定是对公民力量在环境公益保护中作用的肯定，回应了实践和理论上若干年来对公民参与环境保护的呼吁和尝试，是一个明显的进步。然而我国法律目前尚未将个人列入提起环境公益诉讼主体范围内，且对可提起环境公益诉讼的环境公益组织资质要求过高。相较于环保部门和检察机关的监督，公民的监督具有广泛性、基础性的特点。在监督主体中纳入以司法救济为主要路径的公民诉讼监督具有十分必要性，也更加符合我国环境管理模式由“管制法”向“共治法”转变的理念。从宪法监督权的范围来看，我国的宪法并没有限制公民只有在私人利益方面才可以行使监督权，即我国公民的监督权只得到了部分的实现[16]。在公益领域，公民的监督权也需要诉讼制度的保障，因此，应明确规定公民可以在环境行政机关违法失职的情况下以公益保护为目的提起行政公益诉讼，实现对环境行政机关的监督。具体而言：第一，公民可以请求负有环境监督管理职权的行政机关依法履行职责之诉和请求政府提供良好环境公共产品的义务之诉；第二，环境是公共产品，公民在环境权受到侵犯时，可以向法院提起诉讼。

四、结 语

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分，推进其改革是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神的具体实践，是生态文明体制改革的重要内容。环境具有整体性特征，各环境要素相互联系、相互影响。环境要素可能同时是资源要素、生态要素、财产要素。环境问题的产生与前端的生产、生活行为直接相关。因此，环境治理尤其需要整体主义思路，重视合作、共治，需要运用多种手段。正如庞德所说：“一种利益可以同时用不同的方式加以保障。”[17]在“政府—检察机关—环保组织—公民”层级递进的索赔主体结构中，利益相关者根据各自的职责和利益诉求进行互动，可以弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，发挥彼此的资源和优势，实现最优的治理效果。