闽西苏区立法的民主性研究——以“闽西第一次工农兵代表大会立法”为中心的分析

刘芃

（中共龙岩市新罗区委党校教务室，福建 龙岩 361000）

法律是治国之重器，良法是善治之前提。在2020 年11 月16 日的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记发表重要讲话并指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。”[1]立法因其覆盖范围的民生广泛性和内容的聚向性，在推动民众拥有更好的政治参与度、获得感和满意度方面具有领域优势，是实践全过程人民民主的重要制度安排和有效路径[2]。

闽西革命根据地是中央苏区立法实践核心区域。闽西苏区立法实践相较于同时期各苏区立法，具有立法时间早、首创性强等优势，并为其后中央苏区的立法实践奠定了基础。闽西苏区时期主要的立法实践有四次①一是1928年8月，召开区级工农兵代表大会，成立溪南区苏维埃政府，并颁布《闽西土地法》《闽西劳动法》《闽西肃反条例》《闽西婚姻条例》。二是1930 年3 月18 日，召开闽西第一次工农兵代表大会，并发表《闽西第一次工农兵代表大会宣言》，于3 月28 日公布16部法案条例。三是1930年9月闽西第二次工农兵代表大会立法，因受到李立三“左”倾错误思想的影响，此次法案条例修改比较脱离现实。四是1932年3月18日福建省第一次工农兵代表大会立法，是闽西苏区贯彻中央苏维埃立法的一次尝试。，其中以闽西第一次工农兵代表大会（以下简称“闽西第一次代表会”）立法最具代表性，既有法律数量最多、涵盖法律部门最广的特征，又有立法主体、立法程序和立法内容的民主属性。对其进行研究，有助于明晰民主立法早期探索和发展脉络，有助于提高人民对于社会主义法制的全面认识。但当前研究鲜少聚焦立法民主价值辨析②已有研究成果主要从以下三个方面展开：一是从革命史角度探讨闽西苏区立法的变迁，以余伯流、凌步机和蒋伯英等为代表。二是聚焦闽西苏区法制建设的宏观研究，以张希坡、彭光华、杨木生、卓帆和邢亮为代表。三是闽西苏区部门法立法和实施情况研究，以孔永松、蒋伯英为代表。尽管学界取得了丰富的研究成果，但对闽西苏区大规模的立法活动描述不清，进而对闽西苏区立法的民主价值和其在苏维埃法制建设中的重要地位认识不足。，鉴于此，下文以闽西第一次代表会立法所制定的16 项法案条例为中心，通过对其民主价值的辨析，阐述闽西苏区立法实践在新民主主义时期中国共产党法制建设中的地位。

一、闽西第一次代表会立法概述

立法是由特定主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范活动[3]。

1930 年3 月18 日闽西第一次代表会召开，成立闽西苏维埃政府，期间针对政权及社会各方面问题进行详细讨论，通过了1 个宣言和5 个决议案，制定了16 项法案和条例[4]。此次立法实践以马克思主义民主观和法律观为指导，立足于闽西实际情况，形成了相对系统的革命根据地法律体系：宪法性法律有《苏维埃政权组织法》，行政法规有《优待士兵条例》《裁判条例》，经济法规有《土地法令》《山林法令》《暂行税则条例》《取缔纸币条例》《合作社条例》《商人条例》《取消牙人条例》，民商法有《婚姻法》《借贷条例》，社会法有《劳动法》《工会法草案》《保护妇女青年条例》《保护老弱残废条例》。

闽西第一次代表会立法与同时期其他苏区立法相比：一是立法时间比较早。在当时的苏区立法实践中，闽西此次大会立法仅晚于1929 年12 月27 日鄂豫边区第一次工农兵代表大会立法①全国各苏区工农兵（苏维埃）代表大会立法情况：一是1929 年12 月27 日鄂豫边区第一次工农兵代表大会，制定《鄂豫边区革命委员会政纲》《土地政纲实施细则》。二是1930 年3 月18 日闽西第一次代表会，制定《苏维埃政权组织法》《优待士兵条例》《裁判条例》《土地法令》《山林法令》《暂行税则条例》《取缔纸币条例》《合作社条例》《商人条例》《取消牙人条例》《婚姻法》《借贷条例》《劳动法》《工会法草案》《保护妇女青年条例》《保护老弱残废条例》。三是1930年10月16日湘鄂西第二次工农兵代表大会，制定《政治任务决议案》《军事问题决议案》《文化教育决议案》《湘鄂西苏维埃法令》。四是1931年3月6日赣东北特区苏维埃代表大会，制定《暂行土地法》《婚姻法》《惩反条例》《各委员会组织法》《施政大纲》。五是1931年9月23日湘鄂赣省第一次苏维埃代表大会，制定《土地法》《劳动法》《婚姻法》。六是1931年10月17日湘赣省苏维埃第一次代表大会，制定《苏维埃组织法》《土地问题决议案》《肃反暂行条例》《经济问题决议案》《文化问题决议案》《劳动法决议案》《红军与地方武装工作计划》。。二是法律门类齐全。相较于其他苏区立法，闽西第一次代表会立法数量多，涵盖领域广，在政治、经济、文化、军事等方面均有相关法案条例。三是立法内容具有先进性。如闽西《土地法令》规定“抽出之田以肥瘠均匀为度”，是“抽肥补瘦”这一重要土地政策最早的体现。闽西《婚姻法》是新民主主义时期第一部单行婚姻法，闽西《劳动法》是第一部规定“八小时工作制”和“取消工头制度”的单行法。四是立法具有本土性。如《取消牙人条例》和《取缔纸币条例》是基于闽西本土交易规则和现实经济封锁状况而制定的法律。

总之，闽西第一次代表会立法在全国苏区立法实践中处于前列，为其他苏区立法提供了有益经验。

二、闽西第一次代表会立法的民主价值

民主立法包括：一是立法主体的广泛性，立法权在根本上属于人民；二是立法活动的过程和立法程序具有民主性，在立法过程中贯彻群众路线；三是立法内容具有人民性，以维护人民利益为宗旨[5]。

（一） 立法主体民主：民选代表行使立法权能

立法权是主权者所拥有的、由特定的立法主体所行使的具有立法实体和程序内容的国家权力[6]。社会主义国家的立法权属于人民。马克思在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[7]无产阶级成为统治阶级，意味着权力复归于广大人民，使其民主具有普遍性，是绝大多数的民主。因此，列宁指出：马克思主义民主“在世界上史无前例地发展和扩大了的正是对绝大多数居民，即对被剥削劳动者的民主”[8]。

立法主体是立法关系中依法享有立法职权并承担立法责任的国家机关、组织或个人[6]。闽西苏区立法主体是闽西苏维埃，依据法律规定②《苏维埃组织法》（1929年8月15日中共闽西特委颁布）第一章第一条规定：“工农兵苏维埃是工人、农民、兵士的政权机关”。《闽西工农兵代表会选举条例》（1930年2月6日闽西苏维埃政府筹备处颁发）第二章规定代表的产生，包括：农民、工人、士兵和学生。闽西第一次代表会通过的《苏维埃政权组织法》（1930 年3 月25 日）第一章第一条规定：“苏维埃是工农兵自己选举代表组织的政权机关，一切行动政纲都要根据工人、农民、士兵及其他贫民利益去决定，同时对小资产阶级的利益不加妨害”；第一章第三条规定：“各级苏维埃议决并执行各该级地区内一切事宜，承受上级苏维埃的命令，掌管各该级的一切权力，行使一切职权。”，“苏维埃（Soviet，‘工农兵代表大会’）是工农兵自己选举代表组织的政权机关”“议决并执行各该级地区内一切事宜”[9]。由此可知，在闽西苏区苏维埃是最高权力机关，享有立法权，决议立法事宜，也是立法机关。

人民通过民主选举选出代表，由代表组成代议机关作为立法主体，主导立法过程，是立法获得民主正当性与权威性的题中要义[10]。闽西苏维埃由工人、农民、士兵等绝大多数人民选举产生，在闽西第一次代表会期间行使立法职能：表达立法意志，实施立法行为，通过并颁布16 项法案条例，表明在立法主体层面具有民主性。

（二） 立法程序民主：实现立法途径民主化

民主立法程序指立法的整个过程，包括立法议案的提出、审议、表决通过、公布等立法的各个环节应该体现民意，参与者可以充分表达意识，参与讨论、交涉和表决等，最终形成符合多数人意见和声音的权威性法律[11]。

闽西第一次代表会立法遵循民主程序：一是法案审议和通过。根据《苏维埃政权组织法》第一章第三条规定“各级苏维埃议决并执行各该级地区内一切事宜，承受上级苏维埃的命令，掌管各该级的一切权力，行使一切职权”。在《闽西苏维埃政府布告第一号——闽西苏维埃政府成立（一九三〇年三月二十八日）》文件中就此次代表大会立法程序记录有：“这次大会一共开了八天，到二十五日才告结束。关于社会及政权各方面种种问题，都有很正确很详细的讨论（大会决议案另行印发）。”[9]由此可知，苏维埃代表行使立法权，对各项法案进行审议讨论。之后，在大会最后一日（1930 年3 月24 日）通过大会宣言、相关决议案和16 项法案条例。二是立法公布。这些法案条例以闽西苏维埃政府文件的形式向社会公布。立法公开是民主立法程序中的必要步骤，保障民众的知情权，有利于民众参与并监督立法。

（三） 立法内容民主：民主权力与民主权利兼具

民主的核心是让人民掌握权力参与国家管理同时维护个人权利。法律作为民主的制度保障，其立法内容分为：一是由人民选举的代表行使管理国家的民主权力，二是宪法和法律赋予并保护人民的安全、财产、人身、人格、自由等民主权利[12]。

1. 民主权力的立法内容集中于苏维埃政府职能

在闽西第一次代表会上通过的决议案和法案对闽西苏维埃政府相关职权范围予以规定，体现民主性。

（1）健全政府组织架构，完善政府职能。在《苏维埃政权组织法》第十条规定各级政府代表由工人、农民、士兵、教员和学生组成，体现代表职业来自人民。政府组织系统与权力系统相匹配，例如《苏维埃政权组织法》第四章第十四条规定的“闽西政府组织系统”，见图1 和图2，其权力机关涉及文化、财政等部门，与之对应的行政机关有文化建设部、财政部等，体现闽西苏维埃政府在社会生活各个层面都设置有相应的政府部门，行使为民服务的职能。

图1 权力机关系统

图2 办事机关系统

（2）保障士兵权益和废除封建律法制度。在《优待士兵条例》中规定政府既要“改良士兵生活”，又应“帮助士兵家属做工”[9]，无做工者，由区政府征收、分发津贴工款于士兵家属。此外，《裁判条例》第六条规定，未经审讯之前，“不得施行肉刑”；第十二条规定：“废止杀头破肚及肉刑等刑罚。”[9]废止肉刑等封建司法制度，体现了闽西法制保障人权的特性。

（3）促进闽西经济发展。在《合作社条例》中规定，政府对合作社货物之运输及账目的追收予以保护及帮助；在《商人条例》中规定，银价涨跌须经苏维埃政府批准；在《取缔纸币条例》中规定，闽西苏维埃政府审核信用合作社的纸币发行，等等。

（4）规范财政制度。在《暂行税则条例》中，对税收类别进行划分，并予以规范，规定田地税、山林税、店房地基税和营业所得税由政府征收。例如，对田地税的规定：“农民领耕田地，应照所领田地所收实谷面积，向政府缴纳田地税。”[9]

（5）加强基础设施建设和文化建设。《保护老弱残废条例》第一条规定：“凡无亲属之孤儿及老病残废者，由政府设法给养。”[9]这种保障弱势群体的法制在全国苏区法制中少有，体现闽西苏维埃立法关照弱势群体、保障基本人权的特征。《文化问题决议案》规定，闽西各级政府组织文化委员会要计划各种文化教育类活动，开办学校，组织阅报社、俱乐部等学习场所，教育支出须占各县收入百分之二十，以提高民众文化教育水平。《保护妇女青年条例》亦有规定：“六岁以上的男女小孩，由政府予以免费教育。”[9]诸多规定均体现政府在社会建设方面的投入。

总之，闽西第一次代表会制定的法律在组织架构、行政职权、经济发展、财政规范和社会建设等方面对闽西苏维埃政府的职责予以规定，其核心是规范政府行为以保障民生，促进社会民主化发展。

2. 民主权利的立法内容主要为保障群众权利

在民主权利内容方面，闽西第一次代表会立法主要涉及工人、农民、妇女等群体的权利保障。

（1）保障工人劳动权益。《劳动法》保护工人的政治权利，第一章第一条规定：“工人有组织工会、言论、集会、出版、罢工之自由权。”[9]《劳动法》赋予工人监督权利，第一章第九条规定：“工人有监督资本家之权。”[9]闽西苏维埃政府注重劳动保护，限制工作时间，实行纪念日例假休息制度，规定“最低限度工资”等；还确认工人获得补偿的权利，建立解决劳资冲突的机构，改善处理劳资关系的方式，例如“店家因事辞退者给予路费”及“要给二个月工资和伙食费”[9]，等。

（2）维护农民土地使用权。土地使用权属于农民群体，《土地法令》第一章第一条规定：“所有田地不论水田、旱田一律没收，归苏维埃政府处理，分配与农民使用。”[9]同时还规定相应的土地分配原则，《土地法令》第二章第八条规定“分田方法以抽多补少为原则，抽出之田以肥瘠均匀为度”[9]，表明土地分配原则依据现实的土地质量差距，以“公平”为标准协调农民群体之间的利益。此分田原则在土地革命中被广泛运用，在之后中央苏区颁布的《中华苏维埃共和国土地法》也延续了该原则，可见其科学性。

（3）保护妇女基本权益。闽西此次立法实践在各个层面均有对妇女权利的保障。保护妇女参政议政的权利，《苏维埃政权组织法》规定“年满十六岁的男女”均有选举权和被选举权。保障妇女劳动的权利，《劳动法》规定“保护女工、童工等特殊群体利益”[9]。确保妇女的婚姻自决权，《婚姻法》第一条规定：“男女结婚以双方同意为原则，不受任何人干涉”；第三条规定：“寡妇任其自由结婚”；第七条第七项规定：“夫妇双方愿意离婚者，准予自由”[9]，等。支持妇女经济生活，《婚姻法》第九条规定：“妇女离婚后，尚未与人结婚时，男子应帮助其生活。”[9]当时的妇女刚被解放，身体受到缠足、虐待等损害，经济方面尚未能完全独立，所以在制定法律时更多偏向对妇女的特别保护，是以立法形式保障弱势群体的生命安全、最低生活保障等各项基本人权[10]。除此之外，《保护妇女青年条例》还确认妇女的自由权利，第四条规定：“女子被压迫为娼妓者，自行解放，恢复其一切自由。”[9]自由权的保障也显示该法与封建法制的根本区别。

综上，可以看出闽西第一次代表会立法具有鲜明的民主性：第一，立法主体的广泛性，广大民众通过民主选举选出苏维埃代表组成民主立法的主体；第二，立法程序的可行性和规范性，保障民意的汇聚；第三，立法内容的民生性，既规范苏维埃政府的职权，防止公权力对私权利的侵害，又系统地满足人民多样化的实际权利需求[13]。

三、闽西苏维埃时期民主立法的缘由

闽西第一次代表会立法实践处于新民主主义初期。当时，由于闽西地处南部偏远山村，没有大规模的新式工业，生产力和生产关系未发生巨大变革，虽然随着时代发展传统的封建社会逐步解体，但仍然保持着旧有的社会状态。基于相似社会情况的大部分中国乡村无法构建现代民主法制，但闽西第一次代表会立法成果却显示出超越时代和地域局限的民主价值，深究其因由大致分为三个方面：一是中国共产党的民主思想为立法提供理论指引，二是苏维埃制度的构建为民众参与立法在实际操作层面提供支撑，三是民主意识的觉醒让闽西人民积极参与法律的制定。

（一） 民主立法的理论依据：共产党民主思想

1. 中国共产党反帝反封建的法制主张为闽西立法提供制度架构

中共中央（指“中国共产党中央执行委员会”）的法律主张（主要形式为纲领、政策和方针）以反帝反封建，保障人权，体现民众意志为主要特征。以1922 年6 月《中国共产党对于时局的主张》、1922年7月中共“二大”决议案及1923年6月中共“三大”党纲为例：在保障政治权利方面，提出“采用无限制的普通选举制”“保障人民结社、集会、言论、出版自由权”等主张，突出保障民众参政议政的自由权利；在财政经济方面，提出统一币制，制止纸币发行泛滥，“废止厘金及其他额外的征税”，以稳定金融，改善民众生活；在改革司法制度方面，否定封建专制的严刑峻法，提出“改良司法制度，废止肉刑及死刑”；在保障劳动权益方面，主张制定保护工人的特别条款，提出废除包工制、实行八小时工作制、救济失业工人等；在土地问题上，主张“减田陚、限田租”；在妇女问题上，提出“妇女在法律上与男子有同等的权利”“废除一切束缚女子的法律”[14]。

由此可知，中国共产党在建党初期的法律主张既呈现其保障人权、维护平等、自由等现代民主的内部属性，又呈现系统性和统一性的部门法外观。虽然中国共产党尚处于对于法制建设的初探时期，其原则性、概括性的法律主张比较多，具体的和可操作的法律条文设想比较缺乏。但是，其民主法律主张为之后全国各苏区法制建设提供主要架构，弥补地方立法技术的欠缺和经验的不足。闽西第一次代表会颁布的有关法律，如《苏维埃政权组织法》《土地法令》《婚姻法》《劳动法》对中国共产党有关“保障政治权利、土地权、劳动权和妇女基本权利的主张”均有继承与延续，这是闽西此次大会立法呈现系统性、全面性等特征的原因。

2. 中国共产党基于调查研究的民主决策引导闽西立法回应民众现实需求

立法调研是促进立法民主化、科学化和提高立法质量的前提。在土地革命期间，由于苏维埃代表主要构成为工人、农民和士兵等群体，其立法知识欠缺和立法技术水平较低，各苏区难以真正开展系统全面的立法调研。因此，中国共产党基于调查研究而形成的民主决策引导法律制定就弥补了立法调研的不足。

调查研究是中共贯彻群众路线的重要形式之一。中共开展调查研究能够深入了解群众实际需求，让其决策更准确地回应社会现实，是促进民主决策的有效方式。而民主决策在指引法律制定方面发挥重要作用，能够让立法的时机更准确地回应现实需要，以及提高立法质量和确保法律实现[15]。闽西第一次代表会制定的法律符合闽西实际的主要原因，在于立法以基于调查研究所制定的中共民主决策作为指引。具言之，1929 年中共闽西第一次代表大会（以下简称闽西一大）召开之前，在时任前委书记的毛泽东指示下，中共闽西特委对闽西土地、政治、党务、武装群众、物价、洋货倾销与工农业破产等各事务进行为期七天的调查研究。其后，在闽西一大会议期间形成《苏维埃政权决议案》《土地问题决议案》《闽西妇女问题决议案》《C·Y·问题决议案》（Communist Youth，系指共产主义青年），对闽西的政权建设、土地革命、妇女解放和共青团运动等工作制定相应的决策。这些决议案对随后闽西第一次代表会所制定的法律产生了深远影响。例如，《苏维埃政权决议案》指出闽西苏维埃政权建设存在革委会长期存在、少数人把持包办政权等问题：“每一件事，群众会人多言什不便讨论，结果由少数委员处理。客观上便与群众隔绝，所谓领导广大群众参加管理政权，竟成空话。”[16]基于此，决议案重申苏维埃政权的意义在于民众参加管理政事，强调政府的工作方式必须密切联系群众，做到“群众的意见可以马上提到政府里来，政府的行动也马上可以传到群众中去”[16]。由此可知，《苏维埃政权决议案》能基于闽西政权建设实际问题提出保证闽西苏维埃政权民主性的措施。受其指引，闽西第一次代表会通过的《苏维埃政权组织法》继承《苏维埃政权决议案》中具有先进性、民主化的内容，规定闽西苏维埃代表享有罢免权，强调“苏维埃政府应代表群众利益”[9]。

又如，闽西一大制定的《土地问题决议案》根据调查的闽西土地实际分配状况提出“没收地主阶级的土地，归于农民生产者”等决策，这促进了闽西土地革命的贯彻落实。闽西第一次代表会制定《土地法令》继承《土地问题决议案》的相关规定，强调土地使用权属于农民群体：“（不论水田、旱田）分配与农民使用。”[9]此外，闽西一大制定的《闽西妇女问题决议案》根据调查指出“闽西妇女解放方式单一”的问题，并提出扩大妇女解放范围的主张：“我们站在帮助反对旧礼教的束缚、经济不平等、政治地位的低落，帮助这些妇女才真谋解放。”[16]这也为之后闽西第一次代表会制定保护妇女的平等权、参政权、劳动权、婚姻自决权、自由权的《苏维埃政权组织法》《劳动法》《婚姻法》《保护妇女青年条例》等法案提供指引。

由此可知，中共闽西特委通过调查研究基本清楚了闽西的社会基础及各方面存在的现实问题，并以此为基础制定民主决策。这些决议案所具有的针对性、有效性和民主性的特征，对闽西第一次代表大会作出解决民众现实问题和满足现实需求的立法产生深远影响。

（二） 民主立法的制度支撑：苏维埃制度保障

立法制度指一定历史条件下形成的，国家立法必须遵循的各种规则的总称，它是国家政治制度的重要组成部分[6]。民主立法需要规范性、程序性的制度保障。

苏维埃制度保障民主的实现，不仅从法律上赋予苏区群众更多的权能，并且从程序上有利于群众享有民主，保障其参与制度制定、修改、废止全过程[17]。闽西苏区相继颁布《苏维埃组织法》（1929 年8 月）、《闽西工农兵代表会选举条例》（1930年2月）及《苏维埃政权组织法》（1930年3月）等法律，在中共中央颁布的《十大政纲》和《苏维埃政权组织问题决议案》基础之上对苏维埃制度进一步完善，亦为闽西苏区民主立法提供保障。

第一，立法权归属于人民。闽西苏维埃政权是人民的政权机关，将乡村中原本分散、孤立的个人有效地纳入苏维埃政权体系之中，改变民众权力上的弱势地位，成为权力主体。

第二，保障代表的民主正当性。苏维埃制度让人民可以广泛、简便、直接、平等地行使选举权，以普遍选举的方式伸张代表政治的平等价值，赋予代表实行民主的权力，保障民主政治的适用[18]。苏维埃制度在闽西区域的运行之所以能够保障代表的民主正当性就在于其保障选举的普遍性，体现在：一是绝大多数人民普遍享有选举权和被选举权，《闽西工农兵代表会选举条例》是全国苏区第一个选举条例，其中规定“凡年满十六岁的男女，而非剥削劳动者、非宗教徒和反革命者均有选举权和被选举权”；二是该法为闽西苏区的普遍选举实践提供法律制度依据，在闽西苏区的69 个区和597个乡自下而上，分别开展乡、区、县和闽西区域（联县）的民主选举活动——成立选举委员会，确定候选人名单，将名单提交群众团体的会员大会酝酿讨论，召开选举大会，民主选举出各级苏维埃代表[19]。

第三，确认立法主体的民主性。通过民主选举产生的苏维埃代表代表人民行使权力，组成的工农兵代表大会（苏维埃）决议闽西区域内的一切事项，具有最高的权限。《苏维埃政权组织法》规定：“各级代表会为各该级最高机关。”[9]立法权属于政治权力之一，因此，工农兵代表大会（苏维埃）亦是立法主体。

第四，保障民主立法程序。《闽西苏维埃政权组织法》规定闽西各级苏维埃代表大会召开的规范化和常态化，每半个月召开乡代表会，每月召开区代表会，每三个月召开县代表会，每半年召开闽西代表会；对法律议案进行审议，制定各项法律细则并予以公布。闽西第一次工农兵代表会议颁布的16项法案条例在闽西苏维埃政府布告中均有公布，例如，《闽西苏维埃政府布告第二号——公布优待红军士兵条例（一九三〇年四月）》《闽西苏维埃政府布告第九号——公布商人条例（一九三〇年五月）》。

第五，保障立法内容的民主。体现在两个方面：其一，从民众需求的角度出发，闽西苏维埃颁布各重要部门法律，构建较为完备的立法体系；其二，人民有监督权和罢免权，对其进行有效监督，拥有罢免代表的自由。

苏维埃制度在闽西苏区的确立，唤起了群众的民主意识，实现了对民众的赋权，并导入了新的代表制度——苏维埃代表制度，构建超越专制的民主政权。闽西苏维埃通过立法建立和发展了各项法律制度，为法制建设工作积累有益经验。

（三） 民主立法的社会基础：民众立法参与

民众立法参与是民主立法的关键性内容。实现立法民主，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，保证人民能通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智[20]。闽西民众的参与为闽西第一次代表会立法做出贡献。

1. 民众与政府的立法互动

民众在与苏维埃政府互动的过程中提出诉求，进一步促进法律完善。在此，以闽西《土地法》为例进行说明。

1929 年红四军政治部发布《土地法》，第十条规定的“分田以抽多补少为原则”，即“抽多补少”分田原则，是中国共产党人最早制定的土地革命原则之一，该原则即在民众与政府互动中形成。1928 年9 月中旬成立溪南区苏维埃政府，之后应土地革命的需求制定分田办法并进行土地分配。当时面临两个问题，一是无土地革命实践经验，二是无中共中央和福建省委的土地政策指导[21]。在此情况下，苏维埃政府秉持民主原则，提出的解决路径是“与民众商议”①据参加此次土地办法制定的邓子恢（时任上杭县委宣传部部长）回忆，当时“唯一的办法是靠农民代表会议大家来商量，由大家提出问题，再由大家讨论想办法，以后根据大多数人的意见作最后决定”。资料来源：蒋伯英.邓子恢闽西文稿[M].北京：中共党史出版社，2016：6.，在与民众互动的过程中，通过问题分析，明确提出“抽多补少”的分田原则。据此开展闽西第一次分田运动，群众对分田效果反馈良好②邓子恢回忆道：“这些办法现在看来基本上是合理的，与后来中央公布的土地法基本相同，当时大家也都满意。”资料来源：蒋伯英.邓子恢闽西文稿[M].北京：中共党史出版社，2016：6.。之后这一原则在法律中被予以固定，为土地改革实践提供指导，亦为后来闽西第一次代表会通过的《土地法令》及全国其他苏区土地立法所借鉴[4]。土地法律作为革命时期土地革命的重要指导，直接面对广大民众，具有较强的实践性和与民众的互动性。民众通过与苏维埃政府的互动，进行法律结果的反馈，进一步推动法律的修改，这也是人民间接参与立法的表现。

2. 民众意见表达与立法参与渠道顺畅

人民只有参与需求被满足并能够自由表达时才具有平等的地位，其主体性才得到尊重，否则，立法就成为少数精英的政治专利，民主就丧失其赖以生存的正当基础。习惯调查和意见征询是使民众间接参与立法的有效方式，闽西第一次代表会通过的《文化问题决议案》第十四条规定：“各级政府应置一群众意见箱，以征求群众意见。”[9]除意见箱外，闽西人民还可以在各种群众大会上表达意见。在《闽西出席全国苏代会代表的报告（一九三〇年五月十八日）》中对人民意见表达效果予以证明：“群众对苏维埃的关系也很好，能够监督苏维埃工作，对苏维埃发表意见，撤退不负责和作错误的苏维埃工作人。”[9]从侧面可知，闽西人民能够畅通地表达意见。只有经由民众参与的民主立法才可能真正成为吸纳民意、协调社会各方面利益关系的规范，成为合法之法，真正体现民主精神[22]。

此外，闽西第一次代表会所制定的法律仍然存在不足：在表现形式上，决议、法案、草案、条例混杂适用；在表述过程中，政策性语言和立法性用语比较难区分；在法律部门上，法律部门设置尚不健全，缺乏诉讼法、教育法等方面的基本法律；在法律价值层面，民主价值具有明显的阶级性，立法权属于无产阶级，立法主体为苏维埃。究其原因：第一，闽西苏区时期法律建设处于初步探索阶段，立法主体的多元性，以及立法技术和立法经验不足，都会造成法律形式的多样和不规范。第二，基于当时革命形势立法环境不稳定，法律制定集中于民众更急需的领域和服务于革命需要。第三，阶级性是革命环境下的民主选择。法律的本质就是权利的制度化，强调法律的阶级性是由于当时占中国人口绝大多数的农民、工人及妇女等群体法律权利的缺失，或者说事实上没有保障，所以需要特别强调法律要保障这些群体的权益[23]。

四、闽西苏维埃民主立法的当代启示

闽西第一次代表会立法具有现代民主价值是因为：其一，中国共产党反帝反封建的民主法律主张和基于调查研究为基础的民主决策引领立法实践；其二，苏维埃制度给予民主立法规范性、程序性的制度保障；其三，人民有多元、畅通的意见表达和法律效果反馈的渠道以促进立法完善。新时代，“民主是全人类的共同价值”[24]。在中国共产党第二十次全国代表大会报告中，习近平总书记进一步强调保障人民当家作主，“坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”[25]。因此，闽西保障民主的立法实践经验至今仍然具有深刻的历史意义和现实意义。

1. 共产党领导立法是人民民主的根本保证

在建党之初，中共中央就有关于各领域的法律制度设计。在闽西苏区立法实践中，中国共产党领导制定的符合闽西实际的法案条例，回应民众需求及保障人民权利，成为当时反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的重要武器。可以说，中国共产党领导闽西苏区立法开创了我国民主立法的先河，为党领导立法积累了初步的经验，也为新中国立法工作奠定了坚实基础。之后，中国共产党领导立法是在国家建设、改革开放实践中得出的一条基本经验。党的十八大以来，中国共产党领导立法是推动全面依法治国的必然要求，是推进科学立法、民主立法的根本保证。新时代应该从制度和法律层面实现党领导立法的制度化、规范化、程序化。

2. 人大主导立法是人民民主的制度之要

闽西苏区的苏维埃制度明确立法权属于人民，实现苏维埃代表的民主正当性，保障立法程序和立法内容的民主性，是以突出主体的方式确认权力机关民主立法的一整套程序规则，并确保这些规则在现实中真正得以适用[26]。苏维埃制度经过不断发展，逐步成为人民代表大会制度。新中国成立之后，人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是人民民主的制度之要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”，在党的二十大报告中强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”[25]。由此可见，党和人民对人大主导立法给予了高度重视。新时代，应进一步通过深化改革、优化相关体制机制，完善人大及其常委会的立法功能。尤其是加强地方人大及其常委会的立法能力，使其在立法选项、起草、审议和监督等各方面产生重大影响，真正反映民意，确保民主的落实[26]。

3. 全过程人民民主是人民民主的时代新要求

在闽西苏区的立法实践中，民众与政府的互动和顺畅的民众参与渠道能较为有效、广泛地聚集民意，更好地推动民众的政治参与度、获得感和满意度，是实现社会民主化发展的有效途径。在中国共产党成立100 周年大会上习近平总书记首次明确提出“全过程人民民主”的重大理念，强调“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。落实于立法层面，“全过程人民民主”应把立法过程变成全链条、全方位、全覆盖式的“听取民情”“反映民意”“汇集民智”“服务民生”的过程，实现“立法决策的民主化、立法起草的民主化、立法程序的民主化以及立法内容的民主化”[27]。

五、结 语

对于走现代化建设道路的中国，法治是党执政兴国的重要支撑[28]。闽西苏区民主立法实践经验在“全过程人民民主”的新时代要求下仍具有重大的借鉴意义。民主立法应是将党的主张与人民的意志统一起来，将党的决策与人大立法权的行使统一起来，将党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，最终促进民主法治不断发展[29]。