行政权介入民事纠纷的实践困境与完善进路

□张建文 李 燕

（西南政法大学民商法学院，重庆 401120）

引言

改革开放以来，中国社会关系逐步开始发生重大变化，突出表现在社会生活的民事化、市民化与社会成员身份的民间化、个体化。民事化或市民化的主要特征，来自社会成员地位的流动和社会交往的扁平化趋势。在此过程中，个体成为自己幸福的追求者，需要直面市场和社会的竞争，国家日益成为个体生存与发展的“旁观者”和“吹哨员”。与个体一样，国家也必须对自己的行动负责，即必须要提高社会治理能力和治理水平。而一个运转正常的社会应当建立纠纷化解机制，以恢复被破坏的社会秩序，救济被侵害的法律权利。与西方比较典型的美国和法国等行政国家一样，我国公共服务部门的人员数量庞大；同时，行政事务范围不断扩大且日益庞杂，行政权积极发挥作用的领域无所不在；而且，体现在行政立法、行政裁决、行政确权方面的行政权也与其他国家公权深度融合。以公私协作为典型代表的PPP 模式为例，在这一新的法权关系格局下，私权利一方面已能得以与行政权威具有同等的主体资格，另一方面还能在社会事务管理上与行政权协作并充分在场。

特别是，随着作为社会生活百科的《民法典》的颁行，社会治理和国家治理也随之有了根本遵循。在化解民事纠纷、追求和谐、实现国富民强之路上，行政权介入经济社会生活能否实现法律效果和社会效果最大统一，很大程度上取决于在“公私两利”基础上，能否达到私权、行政权，以及司法权之间的一体贯通和协调互助。可以预见，后民法典时代的国家行政权力，将越来越普遍地介入“民法公法化”的社会事务①相关研究中“民法公法化”概念提出的背景在于，纯粹的民法系统无法满足现实生活中民事权利的全部需要，行政法作为法律系统的子系统，成为民法系统的环境，并向民法系统输出信息。参见于安：《公安机关干预民间纠纷合法性探究》，《中国法律评论》，2017年第4期。，并产生诸多有待澄清的法律问题。

一、步入“行政介入”的民法典新时代及治理问题的提出

2020 年是中国国家治理和社会治理的标志性年份，因为这一年中国正式进入“民法典时代”，开启了国家和社会皆依“典”治理的新实践。事实表明，民法典并不是纯粹的私法，而是包括了大量的行政权运行规范。

（一）《民法典》中的涉行政权条款

据学者统计，纵观七编1260 条的《民法典》全文，不难发现，其中约占条文总数13%、多达164条的条文都与行政法直接相关，可以说每一编都有行政主体的“身影”，包罗了几乎所有的具体行政行为，诸如行政许可（如登记、审批）、行政指导（如备案）、行政合同或行政协议、行政处罚与行政强制、行政征收与征用、行政给付与收费、行政调解与行政裁决等[1]。当民事纠纷发生之时，由于这些特殊法律规范的存在，就会出现所谓的规范效应：民事权利与行政权交织，彼此倚重竞合之效。基于维护私法秩序和实现公法目的，行政权就会通过对平等主体之间的权利义务施以调整和限制的行为，以协调、分配私人间的利益冲突。

据统计，《民法典》多处涉及具体行政行为，比如仅“登记”就出现184 次，另外还有“批准”13 次、“行政许可”2 次，以及“备案”1 次。从与论题相关角度而言，最有意义的是从行政主体标准进行的审视，比如按从多到少的标准划分，使用最多的是“主管部门”21 次，其次是“民政部门”9 次，再次是“有关部门”的提法8次，使用“登记机构”7次，使用“有关机关”6 次，提及“国家机关”5 次，直接使用“行政机关”的说法1次。

统观这些涉行政条款，行政权主要是以直接和间接两种方式作用于民事法律关系，并介入民事活动，以实现法价值的。具体而言，主要表现为三种类型：一是作为民事法律关系的构成要素，如《民法典》第143 条关于民事法律行为效力的有效条件的规定；二是影响民事法律关系的产生、变更或者消灭，如涉行政登记的多个条款；三是成为民事法律关系的解释依据，如有关医疗机构过错推定情形、有关交通事故责任中报废标准的判断等。

（二）民事纠纷与行政权规范的衔接：直接与间接

显然，上述涉行政权规范并非都与民事纠纷有关。民事纠纷虽说数不胜数，但是若从其呈现的最高、最终形态——民事诉讼来看，它们都可以也必须“对号入座”。这也就是法律实务部门对民事纠纷进行“命名”，对诉争的法律关系性质进行概括，对民事案件进行管理的民事案由制度。根据最高人民法院《民事案件案由规定》（2020 年）中界定的纠纷类型，结合其他比如《治安管理处罚法》等法律规定，《民法典》涉行政权条款中与民事纠纷直接有关的规范，主要表现为如下情形：

第一，有关“主管部门”的规定。例如根据《民法典》第286 条、第942 条，在建筑物区分所有权纠纷中，当业主或其他行为人不遵守法律、法规以及管理规约，拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。此外，涉及行政主管部门，也是争议颇大的合同监管职责条款，即《民法典》第534条，既然行政主管部门可以介入民事合同活动，这自然也包括民事合同纠纷在内。

第二，有关“民政部门”的规定。例如根据《民法典》第31条，在监护人确定、变更和撤销纠纷中，对担任法律规定的未成年人、无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人有争议的，民政部门可以主动介入，通过“指定”方式化解纠纷。在赠与合同，特别是公益事业捐赠合同纠纷中，应捐赠人的诉求，民政部门可以依据民法典和慈善法相关规定，介入捐赠人与慈善组织之间的捐赠协议纠纷处理。

第三，有关“登记机构”的规定。比如涉及物权的不动产登记纠纷的不动产登记制度，其中尤以《民法典》第220 条第2 款的异议登记为典型。在物权保护纠纷中，按照我国现行法律的规定，对于土地的所有权归属问题有争议的，应当由行政机关确认，而不是通过诉讼解决。

第四，提及“有关部门”的规定。《民法典》第1196 条第2 款的有关网络侵权责任“避风港”原则的“反通知规则”涉及行政权介入网络服务侵权纠纷。另外，“有关部门”还主要出现在有关遗失物、漂流物、埋藏物或者隐藏物所有权取得的特别规定中。

第五，提及“国家机关”的规定。这一类规定涉及行政权介入民事纠纷的是《民法典》第1177条的自助行为。

除了上述直接条款外，行政权介入民事纠纷最为常见的是借助民法典中的“转置”规定，并结合特别法中的公私法衔接规范来实现。比如《民法典》第五章民事权利以及特别法中法律责任章，为公安机关以行政程序处理民事纠纷提供了规范基础①相关规定主要有《治安管理处罚法》第9条与《人民警察法》第21条。。可见，法治问题深植其中的当代中国社会已来到了百年未有之新界点，超大规模的陌生人社会情势成为进步发展的新常态，新旧异同的矛盾或纠纷并存，并相互转换、衍变，已成为社会工程治理的对象。法乃治国之重器。国家治理一法难支，社会治理独法亦不能自行。民法典中作为特殊存在的涉行政权规范，不仅需要直面更需要认真对待。

无论是理论界还是实务部门，对于行政权对民事纠纷的介入，虽有共识之处，但至今依然存在较大分歧。一般来说，由于民事纠纷存在的所涉事务的多元性、诱发原因的复杂性、社会影响的差异性等，使得行政权介入所产生的作用可能因人而异、因事不同、因时有别。因此，对待介入民事纠纷的行政权，如何保持审慎的态度进行操控，如何选择有为和不为，如何平衡秩序与公正，如何有效发挥其积极之用并限制其消极之效等，问题的界定与答案的寻求一样重要。

正如有学者敏锐地发现并指出，与域外大陆法系法律文化思潮变迁同频共振的是，我国的法律文化也正在经历着一次由“公私法两分”到“公私法交融”的悄然变化。或者说，中国的法律文化尤其是司法文化正在由法律推理转变为以追求更加公正合理的社会效果为趋势的法律功能主义[2]。为此，有行政法学者审慎而又颇具前瞻性地作出预测，随着社会的发展，各个部门法今后的新常态，必然是公私法规范的交织，以及公私法的共同治理[3]。笔者认为，对民事纠纷的社会治理，无论是“行政主动涉足”，抑或是“民事吁请”之下的“行政被动介入”，甚或是“行民的共同关照”，因其“行民交叉”所造成的法律问题，必将成为公私法学者所共同面临的重大挑战。

二、行政权介入民事纠纷的困境审视

除了涵义有待澄清，行政权介入民事纠纷在介入的依据、领域、价值、资源、监督方面面临着理论困境。

（一）对行政权介入民事纠纷的涵义澄清

社会存在主体最重要的面向无疑是法律生活。正如有学者所言，我们的认知水平远低于法律生活的复杂程度，并且这种复杂程度总是不断地挑战着我们的思维认知和现时的法制，其中，公权力介入民事纠纷解决进程就是典型一例[4]。在汉语规范的表达语境中，与“介入”一词最相近的是“干预”和“干涉”。虽然它们通常都是指主体经由一定的方式，进入特定客体，并力图对其施加某种积极影响的现象或状态，但是从严格意义上讲，“介入”与“干预”和“干涉”存在着内涵和外延方面的重要差异。一方面，“介入”一词涵义更具包容性，它既指对客体限制性地施加影响，同时还可指对客体发挥促成性或受益性的作用，此外，“介入”适用的方式与手段往往是多样的；另一方面，与“干预”或“干涉”立场先行，即先表明主体态度的做法不同，“介入”一般不直接表明主体倾向性的态度或者意见。

根据依法行政理念，行政权的配置和运行不仅要合法，还要合理。依据上文对“介入”一词的内涵分析，“介入”的相对中性、包容性和谦抑性以及促成性或受益性，更符合现代理念对行政行为的要求及法治国家建设的惯例。故此，所谓行政权介入民事纠纷，是指在矛盾纠纷发生以后，没有被解决或者没有被完全解决之前，依法掌握国家公权的权力主体依靠自身的权力、地位或者影响力介入到纠纷中，力图依靠权力的影响处置、化解或扭转矛盾纠纷的行为。

（二）介入的依据之困：法律的犹疑

已如前述，《民法典》中的涉行政权规范从民法角度对行政主体行为作出规定，提出了清晰要求。至于行政权介入民事纠纷，除了《民法典》为其提供基础和治理思路外，更多地表现为国家法律体系内不同法律部门之间的配合协作，并与《民法典》各分编形成公私法规范的衔接。而不同的法律部门存在对介入条款存废的明显差异。

1.民事纠纷中的行政权式微

正如有论者所说，改革开放之后，随着社会主义市场经济的建立和发展，如何控制行政权的无度扩张和滥用，如何防止行政权过度干预私人生活，成为法治建设最需解决的问题；行政权力逐步退出私人领域，私人自治的理念愈发受到认同[5]。特别是在20 世纪90 年代初《海洋环境保护法》《商标法》《专利法》《大气污染防治法》《治安管理处罚条例》等多部法律法规被修订之后，行政裁决均被取消，行政权大幅退场或式微。例如，《海洋环境保护法》（1982 年）曾规定因海洋环境污染损害赔偿纠纷，可以由有关主管部门处理。该法1999 年修改时，这一规定被删除。与此相类似的还有：1995年修订的《食品卫生法》、1998年修订的《土地管理法》、2000 年修订的《大气污染防治法》、2001年修订的《药品管理法》、2002年修订的《草原法》、2005 年通过的《治安管理处罚法》、2008 年修订的《水污染防治法》、2010 年修订的《水土保持法》、2013年修订的《消费者权益保护法》和2014年修订的《环境保护法》均取消了相关行政裁决制度，或直接规定“就相关纠纷向法院起诉”。

2.行政权介入民事纠纷的立法事实

虽说公私有别，需区别对待，然而，从及时有效化解民事纠纷、保障社会秩序持续稳定发展的法治建设的重要目标出发，行政权介入民事纠纷的解决，可以实现民事纠纷化解的减压和分流。不仅如此，民事纠纷的行政介入，既可以部分解决民事纠纷、化解大量冲突，也可在一定程度上促进行政目标的实现，从而构成行政职权活动的有机内容。从依然有效的法律规定和相关实践来看，虽然行政裁决在民事纠纷解决机制中被取消，但仍然有部分法律规定了行政调解。所以，现阶段为实现对民事权利的全面保护，我国对民事纠纷的化解，仍然实行的是包括行政权介入在内的特有的混合纠纷解决模式，或者说是多元化纠纷解决机制。可从以下立法事实得到证成：

第一，在法律层面，除前述包含了大量行政权运行规范的《民法典》之外，行政权的介入尤其集中在知识产权这一日新月异的领域。例如，《专利法》第57 条仍然保留规定行政权对实施强制许可费争议的裁决权；还有《著作权法》第55条和《商标法》第60 条都分别规定了职能行政管理部门对相应权益纠纷的受邀调解权或调处权。

第二，在行政法规层面，则涉及诸多公共事业的民事纠纷。比如《河道管理条例》第47条规定了县级以上河道主管机关可以处理违法行为造成的经济损失方面的纠纷；《土地复垦条例》第19 条规定了国土资源主管部门可以依申请调解土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人之间损失补偿费争议；《电力管理条例》第26 条规定了电力监管机构有权协调和裁决发电厂与电网并网、电网与电网互联、并网双方或者互联双方之间协议争执。此外，《企业名称登记管理规定》第21 条规定了企业登记机关可以处理（含调解和裁决）企业之间的名称权益纠纷。

第三，在司法政策层面，进入21 世纪，随着民商事案件数量的急剧上升，司法机关面临解决纠纷资源供给严重不足的局面，包括行政调解、行政仲裁和行政裁决在内的行政权介入并化解民事纠纷的功能得以提上日程。首先是司法机关的吁请与改革实践，例如，最高人民法院在2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中明确立场并规定，行政权参与民事纠纷的解决，并且继续推进调解、行政裁决等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接。其次是2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出，要建设行政裁决制度。这意味着行政裁决作为解决民事纠纷重要分流机制的角色“回归”。随后，党的十八届四中全会、十九届四中全会均提出，为实现同行政管理密切相关的民事纠纷的解决，应强化和健全行政裁决制度。继之，更有宏观指导性的《法治中国建设规划》进一步提出，要完善行政裁决，以充分发挥其不同于诉讼纠纷解决机制的重要作用。这些重要规定正持续地发出信号，或许表明行政权介入民事纠纷将会迎来一次改革复兴的契机。

也有学者对此不甚乐观，认为根据行政法治的原理和原则，行政权代替司法权介入经济社会事务，应遵守权力分工原则、必要性原则和法律法规保留原则，须要由立法机关以法律法规的形式作出特别授权方可进行[6]。虽然计划经济下行政权力解决民事纠纷的传统仍然得到了延续，但长期以来规范性和有限性日益明显的行政权力在解决民事纠纷方面实际上正在被不断弱化。其中，在前述相关法律规定大幅消减的背景下，自然使得民事纠纷解决手段的行政裁决行为随之急剧萎缩。而行政调解缺少实效，行政处理则暧昧不明。在2007 年《劳动争议调解仲裁法》和2009 年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》出台后，原先曾广泛适用的行政仲裁被单行立法所分割，而退化成为专门的行政仲裁。

（三）介入的领域之困：一般或特殊

经过世纪有余的西学东渐，一种教义式的、实证主义式的法律文化，乃至部分领域的法律实践开始在我国产生一定影响。比如，提及行政法上的行政，就会特别强调行政以公共利益为价值取向。平等的私人主体的民事活动及其相互间的民事关系，原则上为行政不可干预之对象。

但正如行政法学者姜明安所言：“行政的范围，既取决于不同时代，不同社会经济条件下，人们对‘公共物品’的需求，同时也取决于人们对政府权力的成本—效益的认识，……因国有别，因地而别，在政府主管事务的多寡以及干预领域的广窄上，自然存在差别和不同。”[7]从法律经济学的角度看，经济自由权和自治权并不能当然赋予每一个人以生活能力。

第一，行政权介入民事纠纷的领域具有一般性规定。城乡居民经历纠纷类型的调查表明，在农村，由于社会变迁引起的新纠纷在迅速增加，并且还呈现复杂化、规模群体化的特点。而城市社区的纠纷则多发生于经济活动中，且呈现出争点社会化特征，纷争曲直的判断往往要依赖于专业知识。如前所述，现行法中通过设定行政裁决来处理的民事纠纷，主要集中在权属争议、侵权争议、损害赔偿争议、强制许可使用费争议、公共资源和公共服务争议等方面。有学者统计，约有22项事项[8]。

也许确实存在一种所谓的纯粹民事纠纷，例如，夫妻双方基于婚姻家庭而引起的纠纷、有关宅基地发生的纠纷、有关继承方面引起的纠纷等都属于纯粹的民事纠纷，涉及民事责任，并不涉及其他责任。然而基于多方面的原因，权利与权力相似，也有其内在扩张性，民事主体的私权滥用已为大陆法系国家民法所关注，特别是财产法域中的权利滥用，必然会损及社会秩序利益，或造成不特定人的利益受害。行政权的介入可以在动态平衡个体和社会整体的利益关系中及时发挥作用，有着重要的现实意义。具体而言，一是民众的现实需要。我国民众对政府特别是高层级政府的信任，使得他们在遇到麻烦或纠纷时，总会第一时间想到并立即采取行动向政府求助，希望获得帮助。二是专门法的相对抽象或模糊规定。比如《人民警察法》第21条的规定常被学者称之为“私权侵犯救助义务”条款或“纠纷解决帮助责任”规范。前者针对公民提出解决纠纷的要求；后者是针对公民的报警案件的查处[9]。

此外，“为人民服务”理念和“有问题找政府”的观念被普遍宣扬贯彻，具体行政部门据此观念，总是或主动或被动地要采取灵活多样的方法，回应民众的解纷需求，如设立民事调解室专门处理民事纠纷。最为典型且为官媒广泛宣传的是拖欠农民工薪金问题，最高行政机关曾动员所有行政力量帮助农民工讨回合法工资。甚至一些行政机关还把企业按时向农民工支付工资，设定为某些某类企业办理相关行政事宜的重要条件[10]。

第二，在特殊领域，介入的趋势在增强。如果说纯粹民事纠纷的存在是一种客观事实，那么行民交叉的竞合型纠纷的大量出现则是一种趋势。在行政法与民法的分化组合之下，同一社会关系或同一民事权利受到行政法与民法的共同规范，于是“行民交叉”问题便不可避免。理论对现实生活的抽象简化不可能穷尽所有情形，法律系统内的部门法林立看似泾渭分明，实则是相对于中心参照而言，各部门法之间必然存在相互依赖借用、相互界定。行政权介入并化解民事纠纷的种类如同民事纠纷本身一样复杂而多元，特别是以治安调解为代表的部分具有行政性特征的社会纠纷。同时，针对少数轻微违反刑事法律规定的社会纠纷，行政也可以进行纠纷调处，尤为典型的是家事纠纷领域里的反家庭暴力执法，行政行为的模糊性如同此类纠纷本身一样让人理难断、分不清。还有民法典针对高空坠物或抛物案件，要求治安行政介入展开调查，其行为的性质争论，也是“行民交叉”的典型。

（四）介入的价值之困：秩序或正义

对于民事个体而言，国家既是一种意识空间的想象，同时也是一个真实的存在。因此，在以秩序和正义为旨归的诸种社会纠纷解决机制设计中，时常会面临“究竟何为公道正义”“谁的秩序与正义”“秩序与公道正义之间到底有没有必然联系”等问题的质疑和挑战。

首先，行政法维护的最基础价值仍是秩序。中国社会正在转型，在逐渐形成“国家·社会·市场”三元结构的格局中，公私行动主体耦合联动，形成了一种多元化的法律关系，从某一面向来看是行政法律关系在主导，换个视角则是民事法律关系担任主角。行政法律关系的结案，影响着民事主体间权利与义务关系的事了，反之亦然。为求得简便迅速地维持社会秩序的一体化存在，有关国家机关能在一个法律程序中调整好各种法律关系，便成为现代社会治理的必然要求。“如果说公正是现代行政之灵魂，那么效率便是现代行政之生命”[11]。特别是在社会进入大规模熟悉而又陌生的人际互动阶段之后，外部性较强的信用问题和风险问题规制已导致行政法急剧扩张和规制强化凸显的景象。由于利益的弥散或风险的扩散，从产品质量责任诉讼到环境侵权纠纷，这些民法调整的传统领域，越来越多地出现了行政权介入的身影。无可否认，称之为风险社会也好，誉之为信用社会也罢，法律存在其中维护的最基础的价值仍是公共秩序，而相较于其他法律调控，行政法永远是秩序的最佳“供给者”。

其次，“强制正义”的实现有待于多方力量参与的社会重建。关于行政权力介入民事纠纷的局限，以研究“第三领域”闻名的黄宗智撰文指出，无论是普遍的行政，还是特殊的公安，以自愿为意识形态的“调解”却无处不存“强制”的身影[12]。有学者的观察和研究则强调，在基层党委政府的冲突管理中，“政府兜底”效应充斥其中[13]。“行政调解的弱化”则是浙江省高级人民法院课题组在调查中的发现[14]。而学者于龙刚的研究发现更具典型性，他认为基层警察的调解纠纷实践最终形成的是一种“脆弱秩序”[15]，因为议价机制与暴力再生产机制深嵌其中。与其相互印证的还有韩玉祥及其团队经过田野调查后的发现，行政参与纠纷解调形成的是“力治秩序”下的“强制正义”，其形成的非善治秩序仅乃脆弱的底线秩序。这可能是因为行政力量存在公平性、动力源和成本控制上的种种局限。为此，应当反思以司法力量、行政力量和社会规范力量为其切入点，进行非结构主义视角下的基层秩序再造，通过利益关联机制来进行社会重建。

（五）介入的资源之困：专业或综合

首先，对行政权介入民事纠纷持肯定态度的学者认为，在民事纠纷案件数量的激增的背景下，由于行政权力无处不在地深入到社会生活的各个领域，一方面对社情民意能够深入了解，另一方面掌握着广泛的公共资源，所以它具有其他纠纷解决方式所不具备的优势[16]。其优势主要体现在它解决纠纷的范围包罗万象，且能兼顾权威与合意，在功能和形式等方面更具灵活性和多元化，同时知识方面的专业化或专门性使其解纷的资源成本效益高，能发挥“分流阀”的作用，分担诉讼解纷压力。

其次，与前述相对，否定论者则认为，民事纠纷深嵌于社会之中，民事纠纷的解决往往涉及多元化的知识和技能，除了需要掌握相关法律知识外，解纷主体可能更需要能够运用情景思维，积累沟通技艺等方面的实践智慧。一方面纠纷可能是一些“清官难理”的“一地鸡毛”般的无趣琐碎之争，另一方面则可能是因非法集资、房屋拆迁、环境污染、农民工工资、企业改制、土地征收等引起的涉及人数多、社会影响大、解决起来复杂棘手，且很容易扩散为难以掌控的群体性纠纷。学者顾培东称之为非常规性纠纷，对这类纠纷的有效应对和处置往往需要广泛动员并利用政治、司法及各种社会资源[17]。对于这些群体性纠纷，普通的司法、行政途径处理往往失灵，它更有赖于地方党委和政府动员各方面的力量和资源，将所涉部门整合进来，构建特殊的“综合性行政处置机制”[18]。但是这种处置机制却又面临着由各行政机构的部门化、专业化和规则化等职权分割性所带来的高协调成本问题。以地方政府普遍设置的“综合执法（或维稳）中心”为例，被有关学者比喻为“小国务院”，这从侧面印证了“部门分割”下条块行政协调的难度[19]。所以，并没有普遍意义上的低成本的行政纠纷解决方式。除了如同法律一样的运行成本外，行政纠纷解决机制的有效运行，也有赖于正规解纷资源的综合有效供给和科学合理配置，包括但不限于法律规范和社会规范、行政权威和社会权威等。而且，在成本问题上可能还存在“不计成本”的偏颇。如果一些行政部门机会主义地采取“协商执法”“摆平就是水平”的平息纠纷策略，其后果则更令人担忧。

此外，就行政过程对民事纠纷解决机制的专业化或专门性优势而言，相比于法官，行政权执法人员的专业能力往往更强，比较优势更大，尤其表现在海事和交通事故处理，以及专利、商标、植物新品种等领域。与此不同的是，反对论者认为，虽然不能否认知识产权领域里专利复审委员会和商标评审委员会在相关争议解决方面存在的专业知识优势，但是行政权的介入也带来了“故步自封”于系统内部的思维惯性，同时还有部门重叠、机构臃肿、尾大不掉的割据逻辑等问题。比如专利和商标代理工作在要求上更多地与法律相关，但司法部却被完全排除在专利代理人和商标代理人的管理规范之外[20]。

（六）介入的监督之困：非对称约束

保障权利与限制权力是现代法治的两个最基本的支点。纵观多元解纷机制的建立与运转，不难发现，中国社会虽经历了40 余年的大规模法治建设培育，但以契约精神、规则意识、程序观念等为核心的氛围仍比较单薄，人民的尚法理念仍有待培育。与民事纠纷的自主解决和司法解决不同，行政权介入民事纠纷的典型性表现在，行政机关总是对一方当事人或双方当事人享有普遍意义上的、抽象的监督权限。原本监督的对象是被监督者的违法行为，而且这种权限的发动应当只针对具体的行为，并有其特定的程序。为了保护民事主体的权利或自由，法律上明文授权被监督者可依据法律作出“对抗”，这是限制或避免前述具体的、特定的监督权限向普遍的、抽象的威慑力转化的一般原则和基本要求。为此，如何对介入民事纠纷的行政权力进行控制，就成人们关注的核心问题之一。

众所周知，自监察体制改革以来，在对权力监督的问题上，目前已做到党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，逐步实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。加上纪严于法和纪在法前，所以，法治政府建设在体制机制方面面临的重点难点问题已得到根本性解决，对介入民事纠纷的行政权进行约束控制所存在的制度性障碍正在被逐一清除。然而，“红线”的划定虽能有效预防处置行政违法作为，但在应对消极行政的不作为方面有些乏力。

司法终局是民主法治社会对行政权力进行监督的共识选择。面对民事纠纷的矛盾冲突，无论是国家、社会，还是个体都有实现纠纷终局解决的本能要求。当前，各类环境侵害正表现出多发性和复杂性，人们对环境权益也日益重视，而目前我国一方面自力救济机制具有内在缺陷，另一方面社会救济机制成长过程缓慢，同时司法救济机制存在“可诉性”瓶颈问题依然突出。所以相对于其他一般民事权益的纠纷解决，以环境侵权民事纠纷解决来审视行政权介入的监督问题具有很强的代表性。

根据笔者针对环境污染事件中行政规制与民事权利救济的交互过程的调查，行政机关在介入时不得不因人施策或因事而为：一方面要对企业的违法行为做出行政处罚以履行本职工作；另一方面又要行政调处其中的环境民事侵权纠纷，以实现为民服务的行政伦理。不管是处罚还是调解，都涉及信息的收集和法律的判断，要想实现案结事了，行政机关必须要对各方当事人充分发挥中介、判断和强制功能。整个案件的处理本应构成一个不可分割的整体，但在实践中却往往被人为割裂。按照我国目前的司法管辖分工模式，假如某企业对环保机关的行政处罚不服，同时环保机关也宣告对纠纷双方的民事调解失败，使有关当事人不满意，而诉至人民法院，于是就出现了同一环境事件在不同法庭进行审理的局面，由此矛盾的裁判便无法避免。类似的情形在国家采购合同案件中也极为常见。此外，就行政权介入民事纠纷而言，由于法院允许当事人反悔和撇开在行政救济中签订的调解协议书，既浪费了行政救济成果，也搁置了对相关行政行为过程的监控，因而造成了行政救济机制的输出缺乏司法保障的疑难问题。

三、行政权介入民事纠纷的机制之思

在一个社会中，如何把纠纷处理的业务适当地分散到社会的各个部分，在宏观的司法政策角度上是一个极为重要的问题。这需要从理念转变、制度重构、运行控制三个方面入手，行政权介入民事纠纷的机制应在此展开。

（一）理念转变：从理想介入到理性介入

不同于西方社会“替代性纠纷解决方式”（Alternative Dispute Resolution，以下简称ADR）运动的兴起背景，在我国很长的历史时期内，诉讼所实际承担的纠纷解决功能远不如其他纠纷解决方式发达。随着司法改革的不断推进，两者之间看上去均出现了此消彼长的现象，但是我国与西方国家的趋势却是相反的。西方国家表现为非诉讼方式从缺乏到被重视和发展的趋势，我国表现为非诉讼方式在弱化、诉讼方式在强化的趋势[21]。与此同时，我国在此问题上还表现为，“一直以来在非讼解纷方式上的运动化倾向和过强的政治性色彩”[22]，所以，纠纷多元解决科学理念的重塑，以及相关政策的合理制定和实施则尤其需要受到重视。

毋庸讳言，行政权最主要的角色被设定为执行法律和政策，但这并非行政权职能的全部。行政机关化解民事纠纷有着司法机关所无法比拟的、相对独有的解纷优势，比如它的专业权威性、效率灵活性，以及综合实质性等，从而使其在社会多元纠纷解决体系中占有一席重要之地。同时，随着现代社会行政管理事务的复杂和增多，行政权的介入面越来越宽广。行政权介入民事纠纷，不止于公共安全风险的防范，还有民事生活社会秩序的维护和强化。为此，无论在民法私域，还是公法公域，更遑论公私法交融之域，那些主张行政权全面介入或一律不得介入民事纠纷的说法与实践，都是不适当且与事实相违的，也是有害于秩序和正义价值的。

说到底，制度就是一种激励结构，一种激励安排。好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产效率[23]。对于纠纷解决这一公共产品的生产供给，可继续坚持固有的改革经验，多地或单点试点竞争或试错，总结经验教训，然后修法推广或授权低层级立法过渡安排，以实现“正义的总量”的增加。所以，立法政策关注的重点不是行政权是否应介入民事纠纷，而是行政权如何介入民事纠纷，以及如何为该种权力的行使提供规则并进行相应的制约，以保证行政权行使的正当性与必要限度。比如，运用立法技术，在规范表述上梳理盘点那些“调处”“处理”“查处”等含糊不清的术语定义，代之以行政裁决、行政调解、行政仲裁等确定的概念范畴。再如，对那些“可以由行政主管部门处理”等类似表述，为避免产生执行歧义，应当删去“可以”一词，从而尽可能压缩法律规避的操作空间。

（二）制度重构：限定介入之权与介入之路

在实践中，政府对社会经济生活的介入方式具有多元化特征。让行政机关介入民事纠纷必须要以必要性和可行性为前提条件；鉴于效率行政的特点，对行政权的介入在程序保障方面可弱于司法；在创设行政处罚附带民事纠纷解决机制时，要把握好如下核心要点，即如何把握介入度，如何平衡效率、专业与公正等问题。以著作权市场管理为例，有学者主张，根据行政权介入民事纠纷的深度，可以将其大致划分为高中低三种强度类型，有依职权模式和意思表示模式两种制度回应路径[24]。与前述行政介入社会经济生活的强度相对应，再结合行政机关解决民事纠纷的手段与功能，行政过程对民事纠纷解决机制应主要设有责令改正、行政裁决、行政仲裁和行政调解四种手段或权力。当然，行政介入民事纠纷的类型化、路径和手段也是动态的，其必然随着社会形态的发展不断演变或逐步丰富。这一方面可能是对政府与市场关系内涵和外延扩展的直接反映，另一方面也是政府在行政管理和服务行政中积极不断探索角色扮演、管理创新和干预动态平衡调适的过程与结果。

民事纠纷与行政权力的关联性日益增强。由于职责所在，针对财产和权利的登记管理方面，公安执法机关往往最具有信息优势。例如，在盗用汽车实施盗窃案件查明处罚时，由公安机关将其与民事纠纷并案附带处理就非常科学。类似的情形也见之于《企业名称登记管理规定》第20 条、21条有关“其他单位或者个人”权益的行政处理中。

首先是以行政主体责令为代表的职权主义模式，这是一种高强度介入。我国许多法律中规定了大量的行政主体责令承担民事责任的内容。这些内容往往设置在“法律责任”章节，并与行政法律责任杂糅在一起，人们往往在理论上和实践中将其视为行政处罚、行政制裁或者其他行政法律责任，其行政性被过分强调或强化，而司法性则易被忽略。在上述关联性民事纠纷场合，为了对相关市场进行管制，行政机关会动用多种行政权力，形成职权主义介入模式，具体表现为追求法律遵从的实效，行政规制突出命令与控制，通过威慑进行。例如，其中责令改正的责任承担形式，实际上是一种关联民事纠纷的复杂的行政行为，有责令退赔、责令停止侵害和排除妨害等多种形式。究其实质可以看出，职权主义介入模式实际上是综合或糅合了行政指导与行政命令、行政处罚和行政裁决等多种行政手段。行政主体责令承担民事责任，本质上是行政主体以中间人的身份对当事人之间民事权利义务关系作出的具有中间性和部分司法性的法律判断，应当属于行政裁决。

其次是以行政裁决和行政仲裁为代表的意思主义模式，这是一种强度介入。通说认为，行政裁决是指行政机关依当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决在计划经济向市场经济的转变前后，经历了主导然后保留、退缩，以及回归的反复变迁，到现在已经成为我国民事纠纷领域颇具特色的纠纷解决途径。针对专业性强的民事纠纷，行政裁决制度具备特有的优势。典型的如知识产权类民事纠纷，从成本节约和效率提高以及专业优势利用角度，不妨先由商标评审委员会和专利复审委员会先行以行政裁决方式处理。有学者提出参考域外比如美国的“法庭之友”制度，让法院征求行政机关的处理意见，或者必要时向行政机关进行技术上的咨询，实现对行政机关裁决民事纠纷的经验资源的持续使用，从而形成行政机关参与民事诉讼制度化与规范化[25]。前文已述，由于《仲裁法》已经实现了民间仲裁的统一化，除了劳动争议和农业承包合同纠纷仲裁外，其他行政仲裁已经退出历史舞台。所以，对行政仲裁的讨论便可从略。

最后是以行政调解为代表的意思主义模式。这是一种低强度介入型。调解是中国的经验，其历史悠久、范围广泛、作用巨大，有东方经验的美誉，调解在所有的纠纷解决机制中都扮演着极其特殊和重要的角色。行政调解与司法调解及民间调解类似或同质，均强调通过协调和劝导，促使各方当事人平等协商，自愿达成协议，从而实现争议纠纷的解决。差异只在于行政调解中，调解者的身份是行政权的化身——行政机关或法律法规授权的组织，行政主体具有信息来源优势、合法权威优势，可为纠纷当事人创造沟通机会与互动平台，帮助当事人澄清事实或争议主张，界定彼此的利益边界，引导明晰观点认知，此时行政权发挥了信息中介功能。但是，也需要警惕行政调解可能存在的问题的消极方面，防止其出现异化。因为行政权的强势和主动，总存在着将其可控制的本身固有的资源作为讨价还价的材料，并藉此操纵当事人勉强接受纠纷解决方案的动机。一旦其片面强调行政行为中的事实和责任，行政调解就难以公平、公正实现居间调解民事纠纷的功能。

（三）运行控制：边界程序设限及司法衔接

诚如德国法学家基尔克所言：“私法和公法恰如一个母亲的两个孩子，他们虽然履行着自己的使命，但是并非如敌对的兄弟相互争斗，而是始终聚集在一起创造共同的事业。”[26]在公私法混合的时代，民法的现实就是以不对称家长制方案，平衡保护私人自治与维护社会公共秩序，从而来化解市民社会自由主义危机①不对称家长制是指立法者将越来越多地代替当事人决策，但条件是此等决策在给犯错误的人带来较大利益的同时，对完全理性的人少带来或完全不带来损害。参见徐国栋：《民法是私法吗？》，《江苏行政学院学报》2009 年第3期，第120-121页。。

行政权介入民事纠纷，要抓住“人身生命权益或公共利益受损或有受重大危害之虞”这一重要前提。同时，还必须要考虑行政的专业性，以实现对行政优势的实用主义利用。为回应民法典这个权利时代，行政机关当更加强化为“民”服务的基本法治理念、深化为“民”服务的行政执法改革，行政执法人员应当更加强调落实各种公民权利的保障和实现。为此，不能仅以规范为单位对民法典进行学用，而且更要以制度，即“服务于较大的立法目的的规范群”，比如买卖合同制度、遗嘱制度等，来把握民法典的精髓，以追求法治政府建设中的私法遵循。特别是在任意规范调整比较多的事项上，行政机关应更加重视私权治理、意思自治的理念，应该更加尊重民事权利和民事活动，不得任意克减，更不允许任意侵犯私权领域。此外，还应充分考虑社会发展之需、民众纠纷解决意识、纠纷解决社会观念，以及社会自治能力等因素，在努力维护公平、公正社会秩序的同时，促进和培养社会自治、公民自治。

西方和中国法治实践均表明，法律程序有时甚至比实体更为重要。法律正当程序从产生之初，便出现在刑法、民法和行政法中，用以规范警察、行政机构、立法机构和法院的行为，而后适用范围逐渐扩展。为达到公共秩序维护和公民权益保护的最佳平衡，行政权介入民事纠纷的程序设计目标必须遵循正当程序的要求，保证最低限度的公正性和公开性。因此，在科学行政立法中，应充分发挥行政规章在统一行政执法标准中的突出作用。继续完善最高司法机关指导性案例制度，以统一行政裁判标准。此外，还要“发现社会”，允许其他法律职业共同体提供社会化、专业化服务，打造共同参与的良好社会氛围。

在行政权介入民事纠纷处置时，法院司法实践的探索利用不可或缺。这是因为在社会纠纷解决机制中，法院仍发挥着主导的作用，司法审判始终是最终的环节。因此可以学习借鉴人民调解协议、法院调解协议和当事人和解协议的司法确认制度，从而强化对行政性纠纷解决协议效力的确认。为体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼内外机制的有机衔接，对行政裁决可以实行有限的司法审查制，即只审查其中的法律问题，对事实方面则尊重行政机关的专业认定。

结语

习近平总书记指出，“各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。”[27]在推进法治政府建设中，要切实把民法典作为行政决策和行政监督、行政管理和行政服务的重要标尺。所以，就基本趋势而言，民意与法治相结合已经成为国家治理的新方向。所以，行政权介入民事纠纷，一方面要尊重和保障民事权利，同时也要依法行政，进而充分发挥其民事权利保护功能，以起到纠纷解决的过滤器与分流器作用。

同样可行的是，以公私法交错融合背景之下的“整体法学观”为指导，创新监督与救济行政权介入民事纠纷的司法诉讼体制，在综合考虑审判的经济性、争议处理的有效性以及裁判结果协调一致性的前提下，融合行政诉讼和民事诉讼两种程序，在既有司法审判格局中加入新的诉讼机制，推行行政诉讼一并审理民事争议制度。以此促成民事纠纷的中立性处理和行政作用积极正确地发挥，从而最大限度地平衡私益与公益。