营商环境的数字化转型：生成逻辑与实践进路

□张德淼 李林芳

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、缘起：数字时代与B-Ready评估

优化营商环境不仅是近十年来我国经济建设领域的核心关注，而且已嵌入国家治理现代化进程，成为国家治理现代化的内在要求与实现手段。党的二十大报告强调要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。与此同时，第四次工业革命技术成果的这一潜能推动着社会生产生活的各领域迈向数字化，这使得数字技术正以更为深刻的方式重构社会：其不仅带来了工具的革新，也引发了理念的转变；不仅导致产业的数字化转型，也促使治理的智慧化转向。数字技术在营商环境领域同样拥有巨大的应用潜力，在深度融合营商环境的制度理性与数字技术的技术理性从而释放治理效能、提高营商水平方面具有可期待性。2020年，习近平主席在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上提出“倡导优化数字营商环境”[1]。发挥数据赋能效用、构建数字营商环境，是数字时代数字政府建设的重要内容、数字经济发展的必然趋势和数字社会治理的内在要求[2]。我国《“十四五”数字经济发展规划》已提出到2025 年“数字营商环境更加优化”的发展目标。

由于我国采取了“对标世行”的策略，因此世界银行的营商环境评估项目对我国优化营商环境有特殊影响。2021 年之前在Doing Business（DB）项目运营期间，中国对照其评估指标体系做了一系列针对性改革，有效提升了中国营商环境的世界排名。但2021年，世界银行正式决定停止DB项目的数据运营和报告发布，并以新的评估项目取而代之。2023 年5 月，接替项目“营商就绪度”（Business Ready，简称B-Ready）正式发布了其《手册和指南》（Manual and Guide）和《方法手册》（Methodology Handbook），以补充其早先发布的概念说明书（Concept Note），由这些文件所构建的“营商就绪度”评估框架表明新评估关注10 个核心主题，并在每个主题的指标设计和测量中考虑数字技术采用的情况。世界银行的营商环境评估项目在一定程度上反映了营商环境的“国际先进水平”，是我国建设一流营商环境的重要参照标准[3]，在中国“对标先进”的建设进路下，B-Ready项目对数字技术的重视必将传导至中国的营商环境建设。

无论是数字时代的到来催发整个社会接受技术嵌入，还是世界银行新评估项目形成的压力传导，都表明优化营商环境具有数字化转型的深刻需求，营商环境的数字化水平也将成为各国竞争的新赛道。实践的“热”行动更需要理论的“冷”思考，数字化固然势不可当，但营商环境的数字化转型仍需尊重营商环境的自身需要与固有内涵，充分考虑优化营商环境与数字化转型的可融合性与融合路径，即发现营商环境数字化转型何以可能、何以必要、何以进行。本文试图从治理视角下营商环境数字化转型的生成逻辑出发，探索营商环境数字化转型的实践进路，发掘其在转型过程中的原则、指向以及重心，以期为数字营商环境的发展提供些许理论助力。

二、营商环境数字化转型的生成逻辑

营商环境的数字化转型不同于数字经济发展所面临的营商环境，后者是“对数字治理”，而本文主要讨论的前者则是“用数字治理”。因此，其面临“为什么要用数字技术来优化营商环境”的诘问，逻辑上还包含“营商环境与数字化转型能否相容”的问题。笔者认为，数字化转型与营商环境对“用户满意”和“创新”的共同追求，使得营商环境数字化转型获得内在驱动，数字技术对企业的赋权作用和对政府的赋能作用，则使数字化转型成为优化营商环境的外在驱动。

（一）数字化转型与营商环境理念相融

“数字化转型”随着数字技术的发展而成为热词，但人们在使用该概念时并未充分重视其内涵的明确性，在不同的使用场景中其所指极为宽泛。汉语的“数字化”可包含英文中digitization 和digitalization 两重含义，而digitalization 又和digital transformation 一样具有某种“数字化转型”的意蕴。这些概念的关联性及其相互依存性导致“数字化转型”常与“数字化”混用，但概念内涵的微妙区别可以引向截然不同的理论旨趣和实践导向，因此进行概念辨析实属必要。为便于表述，在本文中笔者将digitization 称作“数码化”，将digitalization 称作“数字化”，将digital transformation 称作“数字化转型”以示区别。

“数码化”是将模拟信息编码为1 和0 的技术过程，其意义产生于符号和物理两个维度，本质是转变信息的物理形态以便于计算机存储、处理和传输，如将冲印照片转化为数码照片，纸质卷宗转化为电子卷宗等。数码化的关键是机器，计算机性能和数据存储的指数级增长造就了数码化的普遍流行。“数字化”强调技术的应用过程，是指社会生活诸多领域围绕数字技术基础设施进行重组，其特征在于数字化过程往往伴随着组织的某些变革，如场景与业务的数字化改造，以及将目光由纯粹的技术升级和应用延伸至经济、社会和文化领域的数字化[4]。“数字化转型”是通过多种数字技术的组合应用引发实体的重大变革从而改进实体的过程[5]。数字化转型的实现有赖于经济社会领域广泛而深刻的数字化，但前者对后者也有所超越并在实践中生成了独特的价值内核，从而对经济社会产生革命性的影响。数字化转型首先发生在经济领域，主要是企业与产业的数字化转型，相关研究者认为：一方面，数字化变革的关键是用户关系的数字化，数字化的生态系统是不同渠道（线上和线下）、用户和相关合作者（如供应商、博主）之间的交互，而这一系统将用户放在核心位置[6]；另一方面，由于创新方式由“果实摘取”类创新转变为“积木重组”式创新，因而数字化在推动创新中所发挥的作用极其重要[7]。因此，数字化转型的核心不仅在于数字技术的广泛应用或组织的结构、流程或业务的重构，更在于其所推动的改变所具备的鲜明特征，即用户中心和驱动创新。

当数字化转型由组织扩展至社会领域，创新和用户中心作为数字化时代的成功关键在治理领域依然被遵循和验证。因此，可以概括地认为追求创新和用户满意是数字化转型的价值内核。这就意味着，不仅数字化转型后的社会治理与优化营商环境存在功能耦合，数字化转型本身也能与营商环境实现理念的相融。《优化营商环境条例》第4 条规定优化营商环境应以市场主体需求为导向，第8条规定国家建立和完善的营商环境评价体系应以市场主体和社会公众满意度为导向，第4条和第53 条要求政府创新体制机制以提升治理效能、营造良好营商环境，第23 条和第55 条要求政府的监管与服务应当有利于创新。可见，用户即市场主体的满意度以及“创新”在营商环境中均占有重要地位。这使得优化营商环境与数字化转型之间不仅不产生排斥力，还会因目标和实现路径的相同而形成彼此融合的作用力，成为营商环境数字化转型的内在驱动。

（二）数字技术赋权企业实现合作治理

1.合作治理面临困境

所谓“合作治理”，是公私部门为实现公共治理的目的而开展的权力分享与协作[8]。它有别于协商治理、协作治理、协同治理“一切行为以政府为中心”的特征，其每个参与主体都有高度自主性并以平等身份与其他参与主体对话；亦不同于参与治理或社会自治，其出现非基于民主行政之理想或社会自治力量成长之现实，而是对二者的扬弃，它打破了公共政策政治目标的单一性，从而使得政府必须与非政府主体开展广泛的合作。

作为一种真正的共同治理，合作治理在新时代公共秩序建构、公共服务供给、公共风险防控等需求上回应的有效性，使其成为破解传统政府管理困境的必然选择和推进国家治理现代化的题中之义。因此，无论是出于优化营商环境作为公共治理过程的一个属性，还是其作为关涉行政体制改革、经济体制改革等各项重大改革的系统性工程的特征，营商环境建设都应当实现从政府单一管理向多元合作治理转换。

然而，要实现合作治理并非易事。在主体、管理和工具等维度上具备复合性是合作治理的根本特征，合作治理实现之关键便在于有效处理其多重复合性，但这并不容易：一方面，由于多重复合性和主体独立性，合作治理的各要素之间必然存在脱节或适应不良的现象；另一方面，与其他治理模式相比，合作治理的成熟程度相对较低，而对协调的要求却最高。营商环境建设具有的主体多元、要素异质、功能复杂交叉的特征，意味着营商环境建设若不能合理统筹政府、市场、社会各自的功能定位，过度放大其中某一方的作用，其对应的体制机制建设就有可能出现价值倾斜，营商环境的合作治理就面临着治理失败的风险。

有效的合作治理要求每一个治理者本身都有较强的自治能力，尤其需要避开旧的协调理念所期待的拥有某种集中资源或权威的上位协调者。一方面政府主导模式相较自发演进模式对于后发国家经济发展而言更具优势，在中国的发展中，政府具有无可比拟的重要地位，对于包括营商环境在内的各类发展环境的塑造有决定性作用，也带来了四十余年的经济快速增长。另一方面，由于长期传统的农业经济和实行政府配置资源的计划经济等惯性思维的影响，中国的市场主体和社会组织尚发育不充分，力量较弱。在社会治理的各个层面上，政府依然是实力最强、富有权威的当之无愧的主导者。但这也意味着，市场和社会主体尚不具备与政府主体平等参与治理的能力，营商环境治理面临路径依赖问题，亦即营商环境的合作治理存在治理失败风险。

2.数字化转型带来的转机

一方面，数字化实现了权力来源的“去中心化”，政府所依赖的国家权力为社会所分享，且政府不得不与相关技术平台企业和个人合作以提升数字化解析能力，这进一步改变了其权力自身的组织结构和运行过程。另一方面，数字化转型的价值取向不仅强化了政府以市场主体为中心的监管和服务理念，数字技术的广泛使用也变更了某些治理资源的配置，对其他治理参与主体尤其是受营商环境治理直接影响的市场主体形成赋权效果，使企业具备参与治理的能力与途径，形成真正的合作治理格局，从而实现合作治理这一治理模式在现代社会被预期的治理有效性。

首先，在政治有效性上，数字技术的进步与应用有助于政策制定者、行动者和政策对象之间实现一种开放性、包容性、发展性的数字协商民主，因为数字技术能够突破空间与地理因素的局限而充分吸纳利益相关者，并通过对话实现共识基础上的充分决策。

其次，在管理有效性上，大数据、区块链、互联网等技术能够高效、全面、真实地提供决策信息，令企业、政府及其他参与主体充分了解相关治理议题的基本信息并获得关于发展趋势的初步判断，进而作出科学并最接近于正确的决策；与此同时，数字技术赋能传统营商环境，通过优化审批流程、提升监管能力并满足企业个性化需求，有效实现营商环境治理中的政府角色功能转换。

最后，全国一体化政务大数据体系的建立能够充分释放数据作为治理要素的属性，兼具政务服务与监督等功能的数字基础设施的建成，可变革各治理主体的参与方式。这使得营商环境治理发生真正的政府—企业互动，而非更加“高明”和隐蔽的政府控制，如区块链的不可伪造、公开透明、全程留痕、可追溯等特征，意味着政府的行为无法以“表面治理、实际管理”的方式暗箱操作和敷衍舆论。当然，数字化转型对于治理的潜在利好目前仍处于愿景和理论设想阶段，其潜能的实际发挥仍受多种因素的影响。

（三）源头减少行政负担：实现政府整体治理

行政负担（Administrative Burden）是近年兴起的学术概念，用以描述公民、企业等相对人在与政府部门进行业务交往时所面临的一系列障碍和摩擦[9]。行政负担作为政府组织结构与行动机制的产物，往往被转嫁到外界，由行政相对人承担。行政负担的轻重直接影响市场主体的获得感与满意度，因此优化营商环境的目标应当包括切实降低市场主体在开立、经营等全生命周期中接受公共管理、获得公共服务的行政负担，但市场主体在降低行政负担方面的能动性有限。事实上，在既定框架下政府能做的也不多，不可能将必要的程序取消。尽管表现为一种“负担”，与近几十年来政府的服务转向似有背离，但行政负担并非全是腐败、傲慢、怠工等监管不力的副产品，而是一种制度建构或政策设计的产物。因为行政负担虽使相对人承担了更多的学习成本、服从成本和心理成本，但其具有关键的正面作用，即对于政府而言，其是一种筛选，能通过填报信息、提交证明等过程将部分不符合项目要求的潜在寻租者排除在外。

从成因来看，行政负担有隐性和显性之分。隐性行政负担主要产生于非正式交往，因而可通过“亲清”政商关系改革降低，电子政务亦可加强监督、提升透明度从而治理腐败改善营商环境[10]；但显性行政负担则主要源于作为现代行政机构组织范式和现代政府制度典型形式的科层制，这使得问题的解决更为复杂。对科层制弊端的揭示自马克斯·韦伯始已然充分，且其弊端无法通过科层组织自身的努力实现消弭亦成共识。在营商环境领域，因科层制的专业化、碎片化、封闭性等特征而导致的令人“跑断腿”的各类繁复审批事项，是市场主体最为沉重的行政负担。“放管服”改革虽有效减少了审批事项、优化了审批流程，但不必要的显性行政负担并未真正、完全消解，其部分回转到行政官员身上，依然存在在其他时间、以其他方式回转至市场主体的风险。

降低营商环境中的行政负担应注重源头治理，不仅关注负担在主体间的分配，更应设法减少市场主体与政府交往时的障碍与摩擦。基于显性行政负担的成因，强调功能整合、组织协调的整体性政府的建成可大大减少其终将转嫁给市场主体的行政负担。但科层制的专业化导致利益部门化，既有的条块体制使得专网林立，加之行政负担的外部性，使得政府整体治理的实现须借助强有力的足以引起内部变革的外部刺激。有研究表明，数字技术可从提升科层制效率、改变科层制运行机制、革新科层制组织结构三个维度优化官僚科层制[11]，在降低营商环境中的行政负担时，数字化技术可扮演的正是这种既能提供工具、其影响又远超工具的角色。

首先，数字技术的应用使得由各散布端口接入的零散信息或被各部门专网分割的信息得以“池化”，汇集形成数据富矿。其对优化营商环境带来的前景在于，政府可在安全而充分的数据池中调取市场主体各项审批所需的绝大多数基本信息，如主体信息、信用信息、合规表现信息等，且其真实性、关联性均因上链时已有专业人员审查或由政府官员调取而有所保证，免去市场主体学习审批清单、调取审批所需文件、提交合乎形式的审批文件的负累，并减少传统流程所耗的时间。

其次，数字技术的应用使得集成式的公共管理与服务统一平台成为可能，过去分散在各部门的业务得以集中并联，这不仅使得行政程序被重新设计并提升科层制沟通协调的能力，也改善了市场主体办理业务的流程与方式，不仅更加便捷也可减少与行政官员的直接接触，减少遭遇腐败与恶劣态度的机会。

最后，数字技术的应用不仅增加了政府的信息收集量、提高了信息收集速度，而且通过大数据、云计算等技术政府能够对信息进行整合分析。一方面可基于更加准确、全面的信息进行营商环境的政策决策，另一方面可利用人工智能为市场主体提供更加个性与智慧的服务，提升营商便利度，降低多种制度交易成本。

综合而言，通过营商环境的数字化转型，政府的整体治理水平将得到提升，这既可减少行政负担的具体类型，又可降低具体行政负担的量级。

三、营商环境数字化转型的实践进路

营商环境的数字化转型应当如何进行？笔者认为，无论关于数字技术的描述多么令人眼花缭乱、心驰神往，归根到底，营商环境的数字化转型都是在优化营商环境的语境中被提出的，因此，营商环境的数字化转型必须处理好自身与营商环境建设既定目标即市场化、法治化、国际化、便利化之间的关系。具体而言，营商环境的数字化应当遵循以法治化为起点，以市场化、国际化、便利化为终点，以数字法治政府建设为重点的转型路径。

（一）转型原则：坚持营商环境法治化

从2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“法治化营商环境”概念以来，营商环境的建设目标几经扩展，先后经历了党的十八届五中全会提出的“法治化、国际化、便利化”目标到当前常提的“市场化、法治化、国际化”目标，“法治化”始终占据一席之地。这是因为，法治化是营商环境构建的基石，为实现营商环境便利化和市场化、国际化提供制度性支撑[12]。营商环境的数字化转型也应当遵循“法治化”这一营商环境建设的总体原则，坚持在法治框架内探索营商环境治理的新方式与新措施。法治化作为营商环境数字化转型的原则，其必要性还体现在以下两个具体方面：

第一，数字化转型虽有自身的技术规则可以依循，但技术规则并不能保障营商环境治理价值目标的实现。技术规则是技术活动为达成对客体的改造必须遵照的行动规则，如技术法规、技术标准、技术章程或文件等[13]。随着技术深刻嵌入社会生活，技术标准有进入法律体系的趋势，但技术标准一般体现在行政法的操作过程中，没有相应的宣示功能，不具有法的价值判断，离开了操作层面便失去自身价值。亦即，技术标准难以实现其应用对象所处社会领域的原初价值追求。

但优化营商环境作为一项治理活动，需要处理国家、市场和社会中不同主体间利益多元且彼此冲突的各类需求，具有复杂的价值目标体系。如为促进市场高效配置资源要追求“效率”，但必须重视“秩序”，从而以社会稳定、经济安全护航经济发展；为减少政府干预、鼓励竞争要强调“自由”，但为确保“安全”从而必须对外资进入设置负面清单等；为鼓励市场主体间的竞争要促进“平等”，但必须为保护合规经营的企业及消费者、用户的利益而考虑“公平”。因此，营商环境的数字化转型唯有在法治轨道上进行，充分发挥法治的价值协调功能，使技术的工具理性融于法治的价值理性，才能确保营商环境建设服从于“善治”目标。

第二，数字技术是把双刃剑，数字技术的使用可能会对营商环境产生负面效应，需用法治予以规范、解决。一方面，政府可能“滥用”或未能妥善使用数字技术，从而侵害市场主体权利。如数字技术使得政府能够更加便捷、更大规模地收集企业信息，从而滋生侵犯商业秘密的风险；政府进行数字化监管可能给部分数字能力不强的中小企业带来更多的合规行政负担，以及监管算法的不透明会导致作为相对人的企业难以监督行政权的行使等；此外，“算法未知”与“算法滥用”都可能给企业带来一定程度的不利影响[14]。另一方面，为营商环境的数字化转型提供技术支持的数字企业能够在此过程中获得事实性的权力，其若滥用此种“私权力”，在数字时代其对营商环境和其他企业利益带来的负面影响将与政府滥用行政权力一样难以估量。而既有法律框架对于此种新型“私权力”的约束尚不充足，这更加凸显了基于法治的数字化转型之必要。

概言之，营商环境数字化转型应当坚持法治化原则，在价值论上坚持法治在治理方式中的基础地位，在方法论上关注法治理念在技术逻辑中的有机嵌入。

（二）转型指向：便利化、市场化、国际化

作为优化营商环境的战略选择，数字化转型应当服从服务于营商环境建设的固有目标，不仅要通过其自身追求创新和用户满意的价值内核，来强化既有的营商环境治理理念，还要以大数据、云计算、互联网、人工智能、区块链等“信息技术群”为治理工具，弥补传统营商环境建设手段之不足，以营造便利化、市场化、国际化的一流营商环境。

首先，数字化转型应当促进营商环境便利化。世界银行Doing Business（DB）项目所作的营商环境排名后期被称为“营商便利度排名”，意指该评估指标的设计系以便利度为中心。借由该指标体系可知，与营商环境便利化程度高度相关的一个概念是“成本”，包括企业在开设、经营、关闭等全生命周期中从事商业活动、纳税、执行合约等各方面遵守政策法规所需要的时间、金钱和人力成本。这些成本的降低便意味着营商环境便利化的提升。亦即，便利化营商环境可表现为政务服务和行政效率。有研究表明，营商环境的便利化水平由制度环境与物质环境两方面因素共同决定[15]，而本研究认为，数字化转型在这两个层面均可发挥作用。一方面，数字技术能够赋权企业实现合作治理，更有利于通过政策变迁与制度变革解决那些由制度带来的体制机制的堵点痛点，降低市场主体的制度性交易成本。另一方面，数字技术能够赋能政府实现整体治理，这意味着政府职能协同化水平更优，政务业务在线化程度更高，业务流程设计更简洁优化。换言之，市场主体办事将更简单、快捷、省心，亦即更便利。

其次，数字化转型应当促进营商环境市场化。市场化是指营商制度设计以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为目标，而这一目标的实现以一个充分准入、公平竞争的统一市场的建立为前提。但是，我国目前重点领域的地方保护和市场分割问题依然明显，知识产权侵权依然易发多发，偏见导致的民营企业与国有企业无法公平竞争的现象依然常见，外资“准入不准营”问题突出，准营外企也面临在招投标和政府采购中被区别对待或其他机会受限等问题[16]。营商环境的数字化转型或可为市场化的阻碍提供一定的解决方案。第一，数字技术能促进市场竞争。如公正的算法使得中小微企业与大型企业的服务和产品获得均等的被消费者感知并获取的机会，事实上流行多年的“美团”等平台已经使更多“小餐饮”企业真正参与到行业竞争中来，既丰富了消费者的选择，也促使“大饭店”持续改善产品与服务质量。第二，数字技术能促进形成统一市场。在数字技术的支撑下，以京东、淘宝等电商平台为代表的线上交易平台具有向其他行业和领域扩张的趋势与前景，从而可在一定程度上规避地方保护和地区分割问题，全国统一大市场或许可在线上率先实现。

第三，数字技术可以通过影响信用体系的科学化构建，为政府和相关机构提供更加具有客观性和前瞻性的指标，有利于全社会对市场主体尤其是实体经济进行更加科学的预判，提高社会资金使用效率，规避市场风险。例如，实证研究表明，2010—2020 年数字技术支撑下形成的数字资产，的确提升了我国上市商业银行对高科技企业和中小企业的风险偏好和授信效率, 商业银行等金融机构信用创造能力得以提升，金融服务实体经济能力也得以提升[17]。

最后，数字化转型应当促进营商环境国际化。优化国际化营商环境有多层含义：在战略上，指我国坚持对外开放的基本国策，营商环境建设要扩大对外开放尤其是制度性开放；在方法上，指对标国际一流营商环境水平，将我国营商制度与国际通行经贸规则对接打通；在目标上，指建成国际化一流营商环境，使我国营商环境不仅具有国际吸引力，能够将外资“引进来”，也能作为获得国际广泛认同的营商环境，更好地实践“走出去”，将我国的做法与经验传播给其他国家复制借鉴。为了实现营商环境的国际化，必须提高我国投资贸易的便利化程度，形成竞争力，而数字技术在此领域大有可为。如相较于传统纸质提单，国际航行船舶电子提单的应用将显著提升跨境贸易业务办理的效率，而区块链等数字技术将极大地助力电子提单的落地应用及广泛使用。又如，基于相关数字技术构建海关全要素数字管理能力的智慧海关解决方案，让跨境贸易更安全、更便捷。

（三）转型重点：数字法治政府建设

营商环境数字化转型是一项系统工程，涉及营商制度与数字技术两个可封闭运作结构的耦合，也涉及立法、执法、司法多个制度子系统的数字化协作，以及市场环境、政务环境、法制环境等多个环境子系统的数字化整合。笔者认为，在营商环境数字化转型纷繁错综的任务清单中，数字法治政府建设的重要性尤为突出。这是由我国优化营商环境的自身属性和核心任务决定的。

首先，优化营商环境的目的是发展市场经济。由于市场经济是以市场在资源配置中起决定性作用的经济模式，对政府限权则成为优化营商环境的题中应有之义。但是，一方面，为了应对市场失灵等问题，政府的“有形之手”不可或缺；另一方面，作为公共产品和公共治理结果的营商环境所具有的非排他性、非竞争性、社会需求性，以及多元性和复杂性等特征，要求政府在营商环境治理中充分担当。因此，良好营商环境的营造需要政府在拥有权力的同时审慎克制地行使权力，这与权力天然的扩张性相悖。而在所有既能规范权力又能确保其有效运行的治理方式中，法治无疑是首选，因为法治意味着“政府要维护和执行法律与秩序，而且政府本身也要服从法律规则”[18]。亦即，行政法治建设是营造优良营商环境的基础性工作，优化营商环境必须建设法治政府。

其次，营商环境被广泛认同为制度环境，《优化营商环境条例》第2 条亦采此理解。当然，此处所指“制度”为正式规则或称外在制度，唯此可被构建式地“优化”或“营造”。在制度的生成与运行中，政府皆占一席之地。在制度生成方面，由于我国立法权在横向纵向上均进行了多元配置，政府是重要的立法主体，影响正式营商制度的形成。一方面，我国实行议行复合结构，为国务院职权立法奠定了宪法基础，在我国法律体系中，行政法规的效力仅次于法律；另一方面，国务院各部委和省、自治区、直辖市，设区的市、自治州的人民政府还可制定规章，尽管规章不是“法律”，但部门规章与地方政府规章在我国是法的正式渊源，无论在体系上还是实效上都是我国营商制度的重要组成部分。在制度运行方面，司法机关作为救济主体发挥的是“最后防线”作用，政府作为行政机关承担了主要的维持制度运行的任务。

最后，优化营商环境意指降低运行必要营商制度给市场主体造成的成本。在既定的制度下，市场主体遵守法律规范所需付出的实际成本往往由政府提供服务与监管的质量和效率决定，且对市场主体而言，相对只能被动接受，难以对该成本进行优化。优化营商环境的上述目标与数字政府建设的要求不谋而合。“十四五”规划要求“将数字技术广泛应用于政府管理服务”，其目的正在于“推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。实证研究表明，营商环境的影响可内化至微观层面，直接导致企业所面临的诚信状况差异，诚信的营商环境能显著抑制对企业危害更大的真实活动的盈余管理行为，提升会计信息质量[19]。可见数字政府建设的目标是服务型政府，而后者可有效改善政务环境，降低市场主体负担。此外，在政府数字化转型驱动下，营商环境还可通过组织机制调整、业务流程优化、信息技术应用的协调发展与融合创新等路径得到持续优化。

概言之，政府在营商环境建设中处于中枢位置，传统营商环境要求建设法治政府，营商环境数字化转型则要求建设数字化法治政府。那么，数字化法治政府如何促进营商环境建设、实现营商环境优化？笔者认为，其方式在于通过数字政府建设推动“放管服”改革向纵深发展，让数字技术赋能政府更好实现其在优化营商环境中应当承担的角色，即营商就绪度（B-Ready）项目所设计之“服务”与“监管”。

一方面，数字政府建设帮助政府更好地履行服务角色。首先，电子政务平台是政府最重要的服务设施之一，数字政府建设可提高电子政务平台的覆盖范围、集约程度、实用可用性等，从而改善政务营商环境。其次，区块链技术的应用不仅使政府部门之间的信息流动更为安全且畅通，不再依赖办事人提供证明文件，可实现行政流程的去中介化；还因其防篡改性，而在事项办理要件各项信息的自动核验方面具有应用前景，也可以实现行政审批流程去人工化，减少不必要的文书工作并提高行政效率、降低行政成本。最后，数字政府建设推动营商环境从“信息化”实现“数字化”并走向“智慧化”，即以“数据+算力+算法”驱动营商环境的治理变革，推动政务办事的主动办、一体办、精准办。如实现涉企事项“一网办”，进一步拓展应用场景，尝试“无人干预自动审批”“无感申办”“智能秒批”等；打造惠企政策一体化平台，探索惠企政策一站汇聚、精准查询、精准推送、在线办理和“免申即享”模式，真正实现“政策找人”等[20]。

另一方面，数字政府建设帮助政府更好地履行监管角色。首先，数字技术能够创新监管方式。对企业进行准确、高效的监管是市场畅通运行的保障，但“监管俘虏”的存在使得传统监管手段无法满足政府对企业的监管要求[21]，建立以信用风险为基础的事前、事中、事后全流程信用监管机制具有必然性。而信用监管之所以有效，在于政府依托数字技术放大自身对海量信息数据的收集与处理运算能力，将信用风险制度性预防、执法强化等行政效能的发挥内嵌于信用工具中，实现对市场主体的动态性、差异化、分级分类的回应型监管。其次，数字技术能够提升监管效能。如2023 年6月牧原、温氏、双胞胎、正大四家龙头生猪养殖企业为“减少行业内卷”而发布所谓的“互不挖人公约”，有违《反垄断法》精神，且不利于促进劳动力要素合理畅通有序流动，市场监管总局通过互联网监测到这一违法倾向，进而进行行政约谈，要求立即整改并消除危害，避免了损害后果实际发生[22]。最后，数字政府建设可通过对数据的研判，实现由传统的“惩罚性监管”到“预防性监管”的提升。传统上，企业往往会基于“理性人”的基本考量，作出“遵守规则即失去竞争优势”的判断，甚至有的企业已经将罚款作为一种必要的“经营成本”，而采取“理性违法”的经营策略[23]，导致监管失灵。数字技术能帮助政府建立模型，以数据推演的方式为企业确立一系列合规管理义务，在不打扰企业生产经营的前提下提前预知并反馈，实现了由“惩罚”向“预防”、由“补救”向“指导”的转变，并减少或避免企业“理性违法”成本，进一步优化营商环境。

结语

治理领域的数字化转型实质上是由数字技术驱动的智慧治理，优化营商环境的本质则在于通过现代化治理方式打通营商体制机制的关键堵点，以提升治理效能、改善营商环境，从而促进经济高质量发展。因此，优化营商环境和治理数字化转型存在功能耦合，借助智慧治理的营商环境优化具有逻辑上的必然。但必须承认的是，伴随着数字化转型而来的，还有诸多传统营商环境不曾面对的风险和挑战。无论是政府在营商环境数字化转型过程中掌握大量作为经济要素的数据而引发的权力风险，还是企业信息、个人信息高度数字化和数字平台企业崛起引起的权利挑战；无论是技术改变社会运行方式、组织交往规则引发的法治风险，还是算法黑箱、算法滥用、算法未知、数字鸿沟、数字贫困等问题引起的数字挑战，都需要我们以包容但审慎的态度认真对待，否则将反噬数字化转型给营商环境治理带来的美好希望。