超大城市治理数字化转型：逻辑、进路与优化

□邱 倩 张继颖 初程程

（中共北京市委党校（北京行政学院），北京 100044）

引言

在城市治理谱系中，超大城市作为超常规的存在，诸多治理难题持续涌现，且在风险时代愈演愈烈，衍生出了国家治理现代化必须解决的各种最前沿、最复杂问题[1]，其治理转型成为当务之急。随着第四次工业革命的到来，数字技术为城市治理转型带来了契机，世界各国纷纷将数字创新引入城市，以应对城市规模扩张带来的治理挑战。面对数字化转型的时代浪潮，党的二十大报告明确提出：“加快数字化发展、建设数字中国”，要求“以数字化转型驱动治理方式变革”[2]，为超大城市治理转型指明了方向。然而，实践中超大城市治理数字化转型如何实现仍不甚明朗，在技术应用悖论下[3]，转型还面临着陷入数字官僚主义[4]泥潭等危机。在此背景下，如何深入推进超大城市治理数字化转型，是理论界和实务界共同关心的热点议题。

当前，学术界关于治理数字化转型的研究主要立足于两种路径：一是技术驱动路径。此路径强调技术是治理数字化转型的驱动因素，技术通过向个人和组织赋权以及对政府治理能力赋能[5]，从而驱动治理制度、组织形态和治理技术体系的变革。二是组织变革路径。该路径强调组织与制度对技术治理的影响[6]，认为组织的管理活动才是数字化的驱动因素，自上而下的数字化战略能够显著推动数字化转型[7]，而组织层面的功能整合和跨部门协同、组织结构与流程自我优化和革新是转型的关键所在[8]。上述两种研究路径形成了一对竞争性视角，但忽视了技术与组织间的交互作用和对数字化转型的整合性影响。

此外，学术界基本认同数字化转型是一个过程[9]，但已有研究大多以静态结构视角对城市治理数字化转型的内涵、动因、效果、经验等进行分析，缺乏对转型从触发到发展的动态过程的深入讨论。对此，本文试图跳出“技术—组织”二分法，将数字化转型视为外部技术因素与内部组织因素共同作用城市治理改革的过程，从整合性、过程性视角对其进行研究，并结合实践案例，运用中观分析框架透视治理数字化转型的关键要素与发展进路，进而寻找推进我国超大城市治理数字化转型的优化路径。

一、超大城市治理数字化转型的逻辑起点

（一）超大城市的基本特征及其治理挑战

根据国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》，“城区常住人口1000 万以上的城市为超大城市”[10]。目前，我国有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津和武汉共8座超大城市①数据来源于2021年《中国城市建设统计年鉴》。。与其他城市相比，超大城市的特征不仅在于人口规模更大、更稠密，还在于其社会系统的高度复杂性，包括社会的多元性和流动性、区域发展的差异性、问题跨界性、风险的关联性和叠加性等。这些都给超大城市治理带来了巨大挑战。

1.规模超大与治理资源不足之间的张力。人口规模巨大既是超大城市的本质特征，也是超大城市治理的困境之源。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城市化进程，预计将用50年左右的时间完成欧美国家上百年的城市化之路。然而，大量人口的持续涌入在推动各超大城市快速发展的同时，也造成城市“治理超载”问题[11]。例如，在过去20 年里，北京和上海的人口增长幅度分别为58%和49%，年均增加40 万人左右②数据来源于2003—2022年《中国统计年鉴》。，对生活资料和生产资料的需要也必然呈现快速增长态势。而与此同时，政府公共服务供给却受到自然资源基础、公共财政基础以及以户籍为导向的资源配置体系等多重制约。这种供需之间的不匹配导致交通拥堵、房价高企、环境污染等“城市病”的高发和难解。

2.异质性强与治理方式粗放之间的张力。超大城市存在更高程度的社会要素多样性和利益需求异质性，从而对治理方式的灵活性和精准性提出更高要求。首先，由于资源禀赋、功能规划、发展程度以及社会结构等不同，超大城市内部分化出了更多异质性空间。其次，超大城市人口在民族、文化、职业、收入、福利等方面更具多样性，产生更多需求分歧和利益殊异，差异性焦虑更强烈[12]。再次，超大城市更快接受新技术，多元的行业与组织类型创造出更加多样化工作场景与生活场景，进而引发一系列全新的治理问题。然而，传统城市治理却强调线性管理，方式单一、粗放，理念僵化、滞后，往往呈现出“一刀切”的特征，不仅难以适应区域差异化发展的要求，也难以回应民众多样性的利益诉求，更难以应对新治理场景和新生问题带来的治理挑战。

3.问题复杂性与治理碎片化之间的张力。超大城市作为一个复杂巨系统，多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂等特征，决定了其社会问题的高度复杂性[13]，即绝大多数问题并非孤立存在，而是呈现出跨域、跨界、关联性强的特点。这一客观现实要求提升超大城市治理的整体性和系统性。然而，以科层制为组织基础的传统城市治理往往遵循分解和简化的还原论，将城市系统分割成为若干子系统分别进行专业管理。但是超大城市各个子系统之间关系的复杂交错性又使其难以被简单分解，同时分解出的小系统也无法保有全部系统特征。这一方面造成了部门间职责交叉不清，另一方面也导致部门间存在管理缝隙。实践中，政出多门、扯皮推诿、管理“死角”和“盲区”等现象时有发生。

（二）超大城市治理数字化转型的逻辑取向

进入21 世纪以来，以新一代信息技术应用为核心的第四次工业革命有力地驱动着超大城市治理向数字化方向转型。该转型指向复合逻辑，在“以人民为中心”作为核心价值逻辑和有效治事实践效用逻辑的导向下，不断撬动超大城市治理体系和治理能力优化升级以适应新时代超大城市治理的新态势。

1.人民属性：超大城市治理数字化转型的价值逻辑。人民性是我国城市治理的本质属性。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念[14]8+40，为超大城市治理数字化转型提供了根本遵循。其一，治理数字化转型不是“为了数字化而数字化”，其出发点和落脚点是让市民多元化、动态性的需求得到及时回应与有效满足，不断实现人民群众对美好城市生活的向往。其二，治理数字化转型不是政府单方面转型，而是在政府治理转型的同时通过数字技术激发人民群众参与城市治理的积极性和创造力，将全过程人民民主贯穿超大城市治理的全过程。其三，治理数字化转型不是为了少数人一时发展需要的转型，而是遵循包容性原则，让全体市民共享城市发展成果，并将人的全面发展视为城市发展的终极目的[15]。

2.有效治事：超大城市治理数字化转型的效用逻辑。“有效治事”是超大城市治理数字化转型的首要目标[16]，即借助数字技术和数据要素更好地发现问题、处置问题和防范风险，实现城市高效能治理。一是以人机结合治理替代传统城市治理中的“人海战术”，降低超大城市治理的人力成本。例如，以摄像头、传感器等电子眼代替人眼发现城市运行中的问题。二是以主动敏捷治理替代传统城市治理中的被动处置，提高超大城市治理的时效性。通过数字技术及时捕捉、精准分析城市治理问题，并优化治理流程、创新治理手段，对每件事情予以高效回应。三是以大数据支撑型治理替代传统城市治理中的经验判断，提高超大城市治理的科学性。例如，依托海量数据要素和不断迭代升级的数据分析技术和模拟仿真技术，挖掘城市运行规律和问题发展趋势，为治理决策提供有力的依据支撑。

3.撬动改革：超大城市治理数字化转型的发展逻辑。数字赋能超大城市治理不仅在于发挥数字技术的工具效用解决城市治理痛点问题，还在于数字技术与城市治理体系在更深层次上的互动和融合，进而驱动治理迈向现代化。首先是驱动治理理念现代化。治理理论认为数字时代的治理应集中在公共管理的重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化等方面，这使得网络化、协同、整体、参与、公共价值等理念得到进一步强化[17]。其次是驱动治理体系的现代化。推动政府组织形态逐步从分立式结构向网络化结构转变，并使多元主体得以更加便捷地参与到超大城市治理之中[18]。最后是驱动治理能力现代化。以大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术提高系统治理、依法治理、综合治理、源头治理能力，不断提高超大城市治理精细化水平。

二、结构—过程—功能：超大城市治理数字化转型的理论进路

当前，学界普遍以整体性治理、智慧治理等作为城市治理数字化转型的理论基础。但是作为宏观层面的理论，这些理论更多是为治理数字化转型提供了一种思想指引，即以数字技术推动政府内部机构和部门整体性运作[19]。而这一整体性智治是如何实现的，还需要中观层面的理论阐释。

超大城市治理数字化转型本质上是在超大城市治理场域内借助数字化转型，将中国特色社会主义制度优势转化为实践治理效能的过程。对此，笔者借助政治社会研究领域经典的“结构—功能”分析范式，并在此基础上结合转型的过程性以及结构和过程的一体两面性，引入过程性视角，形成“结构—过程—功能”分析框架，以此来探讨超大城市治理数字化转型的实现进路。具体而言，这一进路表现为从调整地方政府行政体制和治理结构到优化各层级部门行政流程与机制变革，进而释放超大城市社会治理整体效能的层层递进。

（一）结构调整：从碎片化分管到整体性共治

“碎片化”的治理体制是超大城市治理数字化转型需要着力解决的结构性问题，既包括政府内部的条条分割、条块分割问题，也包括“政府—市场—社会”多元主体协同问题。

长期以来，我国城市管理职能分散在各专业部门，部门之间缺乏协调联动，导致很多问题难以统筹解决，引发“八个大盖帽管不了一顶破草帽”的怪相。以渣土车治理为例，从源头工地、路上运输到消纳环节，涉及住房和城乡建设、城市管理、交通执法、生态环保等多个职能部门。各部门虽都具有执法权，但力量分散，各管一段，经常出现管理漏洞和管理盲区，治理效果十分有限。而在条块分割方面，作为条条的职能部门尽管掌握了较多的管理权力和管理资源，但面对各种城市管理问题，往往是“有权管却看不见”；相反，处于基层直接面对群众的属地街镇，在城市日常管理中虽能发现问题，却又缺乏相应的执法权。如是，在条块联动不足的情况下，“看得见的管不了、管得了的看不见”的城市治理困顿尤为突出。

学界普遍认为条条分割、条块分割的治理目标不在于消除它，而在于形成一种动态“纠偏”的机制，以增加各治理主体之间的协调性[20]。然而，如何突破制度惰性形成的治理路径依赖，破除部门利益和地方利益带来的治理壁垒，却是国内外政府推进整体性治理面临的共同难题。从既有实践看，我国条块关系的调整主要包括两种方式：一是通过机构改革和权力清单制，进一步厘清横向部门和纵向层级之间的职能和权责分工。改革开放以来我国已累计开展九轮政府机构改革，以大部门制为导向不断厘清部门职责交叉、关系不畅等问题。二是通过专项治理和项目运作，实现对条条和块块资源的双重动员。如成立跨部门、跨层级的议事协调机构，开展跨条块的项目制和运动式执法等[21]。但是，前者作为一种体制性的刚性改革，不仅改革成本较高，且相对经济社会的快速发展，政府机构设置和职能配置必然存在一定滞后性，难以保证充分的科学性。而后者作为结构性或程序性协调机制，虽具灵活性，但时效性较强，一旦项目和阶段性任务结束，条块关系随即复位，难以取得持久的共治实效。

党的十八大以来，随着党的领导作用持续强化，由党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集和功能重组，在条块关系的统筹协调中发挥了重要作用[22]。数字技术发展更是为这种条块结构整合提供了新的动能。平台化是数字时代的主要组织模式。数字化治理平台的搭建将传统条块型政府分解为“前端政府”和“后端政府”，前端连接市场主体和社会主体，后端连接政府各部门和各层级。前端问题的统一输入有利于增强上级党委政府对条块关系及其治理绩效的感知，进而根据数据分析结果进一步推进治理权力下放、资源下沉、重心下移，形成“条抓块统”的治理格局。后端管理与服务的一致对外有利于从结构层面实现对各条线部门资源的一体整合，进而以数据共享推进管理协同。以渣土车治理为例，信息化治理平台的搭建可将涉及渣土车治理的各部门全部纳入，并将其治理资源特别是数据资源全部汇集到一起。在技术支撑下，由系统对渣土车违法场景进行取证、研判和派单，各部门即便不开协调会也能实现对渣土车全生命周期协同治理。以平台为基础，前端输入和后端输出的双向交互不断使市场主体和社会主体参与到超大城市治理之中，同时亦不断弥合条条之间、条块之间的治理“裂隙”，进而推进形成整体智治的治理体系。

（二）过程优化：从各自为战到协同治理

“各自为战”是超大城市治理数字化转型中需要着力解决的过程性问题。在超大城市治理实践中，受结构性因素影响，各城市管理部门基于业务分工形成相对封闭的运行体系，并构建起一套服务于其自身职能实现的业务流程、管理工具、技术标准与行为规范。这一体系遵循线性逻辑，把“消除复杂性”作为应对治理城市问题的核心策略，即输入相应的“因”便会得出预计的“果”，整个过程是先验的，以高度稳定性为前提[23]。而当治理问题变得复杂时，则倾向于投入更多人、财、物资源，以维持系统运行。

在这种相对封闭线性运行的治理模式下，由于信息分散、资源分割且缺乏统筹，各部门、各街镇习惯于以自身掌握的信息和职权范畴进行单一式、简单化处置，往往“头疼医头、脚疼医脚”，无法从根本上解决问题。随着问题反复出现，积累到一定程度时，则会动用大量资源，采取运动式治理方式予以处置，使城市治理陷入“整治—反弹—再整治—再反弹”的循环怪圈。并且，条块分割和权责不一的结构不仅制约政府间合作关系建立，还进一步驱使基层政府采取多种行动策略独自应对上级的考核与监督，从而催生基层形式主义、基层政府避责不作为、基层干部负担过重等治理困境。因此，超大城市治理数字化转型在解决结构性问题的，同时还需要对治理过程进行疏通和整合。

数字技术具有的开放、共享、高效、联动等特征，为建立联勤联动、敏捷高效的超大城市运行体系提供支撑。数字技术的应用通过将治理活动转化为特定的数字、符号，使整个治理过程清晰可见[24]，推动从问题发现、流转、处置全过程流程再造与治理过程协同。一是整合问题发现机制，数字技术为超大城市提供了多种形式的感知系统并基于平台运作对其进行整合，既包括电子监控、传感设备、智能服务系统等物感工具，也包括智能热线和问政平台等人感渠道，帮助治理者更加全面、及时、准确地感知城市生命体征，让问题更容易被发现。二是将治理链条从单线封闭变为多线并行。数字技术能够使信息快速传递到达治理体系的各个节点，而且通过对工单字段进行标准化、字典化梳理，可以在原有问题工单逐级分流转办的基础上，基于问题属性，按照职能管辖、属地管辖和就近管辖等进行分类自动派发，由此转变治理链条和流程。三是统合问题处置力量。一方面应用数字技术打破原本各部门封闭运行下的信息闭锁，进而以信息的开放共享、公开透明为切入点，破除部门利益壁垒，将以原本部门为中心的治理理念转变为以事件处置为中心的治理思路，为跨部门跨层级协同治理奠定基础。另一方面，依托数字平台推进各部门线上责任入网，线下力量入格。在事件处置过程中，通过手持端、PC端和大屏端的一平台运行，实现多部门统一听指挥，同步响应、无距沟通、联勤联动、无缝衔接。

（三）功能转变：从粗放应对到精准治理

“碎片化”治理结构和“各自为战”治理过程，使得超大城市治理呈现出回应性不足、效率低下、资源浪费等粗放型管理特征。主要表现为三种管理形态：一是行政推诿，即对于一些职能交叉、权属不清的事项，出于避责心态，对行政相对人的请求或自身应当行使的职权予以推诿拖延、拒绝行使[25]，导致城市治理问题得不到解决，群众的服务需求得不到满足。二是重复治理，即对于上级关注的议题，如某些“一票否决”型议题，出于考核压力，打破常规程序，投入大量资源进行集中整治，甚至不同部门同时向同一事务倾斜资源，不仅造成服务过载，也使治理成效的持续性不足。三是“大水漫灌”，即对于不同状态下治理对象采取同等对待方式，并不关注治理对象的差异状态，从而引发治理供需结构失衡、公共服务结构的错位，治理高投入只能解决部分问题和满足少量需求。

治理数字化转型通过调整治理结构、优化治理过程，为超大城市精准治理创造了良好条件。信息采集、识别、共享、交互以及智能监测系统建设为超大城市精准治理奠定了信息基础，在数字赋权民众与数字赋能政府的基础上，超大城市治理中出现的问题与迫切需求能够得到准确识别、快速响应。基于持续累积的信息，机器学习和算法优化进一步推动实现从模糊决策向科学决策、从被动应对到主动治理的转变。

具体而言，一方面，电子信息数据与经验数据相结合，为政府循证决策和精准治理提供了治理资源。数字化转型重构了信息采集网络，拓宽了信息通道。实时在线的多维度信息构成了超大城市治理的数据基础。而精准识别与深度分析相结合，推进供需匹配，降低了治理的模糊性和不确定性。其一，数字技术能有效整合多方信息，并以“画像”方式识别和对接每一类管理和服务对象的需求，提高服务的精准性[26]；其二，动态大数据结合城市空间区划，可以精准绘制问题分布图，以供相应责任主体开展分级分类分层行动，将有限的治理资源优先配置到重点与热点区域。另一方面，在快速响应基础上，大量治理数据的积累为治理主体的主动施策与预判提供了可能。一是推动源头治理。以集中性热点问题为导向，通过摸排问题演化情况，发现问题产生根源，适当调整已有政策方案或者设计新的政策方案，以求彻底解决问题。二是推动前瞻性治理。通过数字技术延伸政府治理触角，对可能存在的问题隐患进行排查，及时进行防范和化解，以求在最早时间，以相对最小成本，解决可能发生的最突出问题。

三、经验比较：超大城市治理数字化转型的实践进路

党的十八大以来，在党中央、国务院的战略部署下，各超大城市从治理体系和治理能力现代化出发，充分把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，积极推进治理数字化转型，涌现出了“接诉即办”“一网通办”“一网统管”“一网协同”等系列创新实践。通过比较分析，这些治理创新虽然在政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化等方面均取得显著成效，但却采取了不同的实践进路。一种是基于问题压力自下而上推进机制改革，并在改革过程中引入数字技术予以加持，其典型代表是北京的“接诉即办”改革；另一种是基于数字技术发展对科层制运行的主动反思，并通过新技术引入自上而下实现政府治理的革新，其典型代表是上海的“一网统管”。对此，本文分别以“接诉即办”和“一网统管”改革为例，对超大城市治理数字化转型的差异化模式进行解析。通过转型动力、转型路径、转型深化三个阶段的比较分析，全面展现两种转型模式从发生到发展整个演进过程的区别所在。

（一）转型动力：问题倒逼与技术驱动

2019 年北京市在“街乡吹哨、部门报到”改革基础上进一步延展“吹哨”主体，将群众诉求直接转化为“哨声”，建立接诉即办工作机制。构建数字平台，整合全市64 条政务便民服务热线汇入12345 一个号段，并将343 个街乡镇、16 个区、65 个市级部门、46 家承担公共服务职能的国有企业全部接入平台系统，全天候受理群众来电，对各类问题诉求快速响应、高效办理、及时反馈。

接诉即办改革以公众急难愁盼问题为触发机制，政府以问题解决为目标，积极回应公众提出的各种诉求，诊断并完善公共服务供给机制，体现了问题倒逼改革的逻辑。改革实施以来，首年受理群众来电696.36万件，次年受理量突破1100万件，大量市民诉求获得满意解决。然而，随着诉求量的持续增长，政府治理资源和治理需求之间的不对称问题也愈发凸显，且许多问题无法通过“有一办一”的方式简单快速解决。在这些问题压力的促发下，北京市进一步强化科技赋能，推进接诉即办改革数字化转型。一方面，在接单、派单、分析、预警、评价各环节强化智能手段的应用；另一方面，运用大数据、云计算等数字技术深挖热线积累的民生数据富矿，探索主动治理的实现路径。例如，针对高频难点问题，建立“每月一题”工作机制，由高位统筹推动问题从根源解决；针对诉求集中、治理基础薄弱的街乡镇，开展区域专项治理，强化资源禀赋、提升治理能力。从单个问题到一类问题，从表层问题到深层次问题，接诉即办改革始终以问题为导向，驱动城市治理实现革命性重塑。

上海城市运行“一网统管”建设始于2018年浦东新区城市综合管理智能化和精细化的实践探索。习近平总书记对该做法予以肯定，并指示城市治理“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”[14]156。为落实习近平总书记指示精神，上海市开始探索城市管理“一张网”建设，并于2019 年明确提出推行“一网统管”建设，聚焦“一屏观天下，一网管全城”的愿景，以智慧公安建设成果为依托集成各部门信息系统，初步建立了“观”“管”“防”同步的城市运行体系。同年11 月，习近平总书记再次考察上海，将城市运行“一网统管”定位为城市治理的牛鼻子工作。2020 年，上海市委、市政府出台《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，“一网统管”从探索设想进入全面建设阶段。

与接诉即办改革不同，“一网统管”是由政府高层基于技术进步发起的城市治理变革，体现了强大的技术驱动逻辑。其中，物联网、大数据、云计算、5G、人工智能等现代信息技术是“一网统管”的关键技术内核。依靠这些技术可以推进形成算力、算法和数据“铁三角”，赋予城市管理者更多城市治理的想象空间，并帮助城市管理者将虚拟的治理设想变为现实。此外，技术的应用在赋予城市本体更多自我感知、自我判断、自我调整能力的同时，也推进形成更加扁平化、网络化的组织形态和更加灵活高效的协同治理机制。上海“一网统管”从数字技术出发，不断为城市管理者减负增效，推进超大城市治理体系完善和治理能力提升。

（二）转型路径：自下而上与自上而下

接诉即办改革通过建设政务热线平台以及构建与之同步的统筹机制、协作机制和考评监督机制，形成了以市民诉求驱动政府有效运转的超大城市数字化治理模式。在接诉即办机制运行过程中，先由12345热线和网络平台汇聚来自社会一线的市民诉求，并将诉求以工单形式派往街乡镇、职能部门等相应责任单位。接着由接单部门在规定的时限内对诉求进行办理，如果街乡镇办理不了，则可以运用吹哨报到、工作专班等跨部门协同机制，召集相关部门集体会诊、联合行动。最后，当办理时限期满后，由平台对诉求人进行统一回访，并依据回访结果对诉求办理部门进行考评激励，形成“赛马效应”。整个实施过程遵循由市民至政府、由城市基层至城市治理与决策层的自下而上运行路径，将市民精准诉求与政府有效治理有机链接起来。首先，将公众而非基层管理者作为政府行动的“哨源”，上级政府可依靠便利统一的政务热线和互联网平台直接获取基层信息，绕过街头官僚的信息壁垒并打破科层结构的信息阻隔[27]，开辟自下而上的城市治理诉求表达新通道。其次，以市民评价为核心建立反馈机制，通过包括以响应率、满意率、解决率的“三率”考评机制为内容，赋予市民对政府治理行动的评价权，而人工智能、大数据等技术更提高了收集市民反馈信息的效率、准确度和客观性。这形成了政府各部门回应城市治理需求的倒逼机制，即公众通过评价自下而上参与到城市治理中，以评价权平衡政府的行政权[28]，促使政府“向下看”并解决城市一线问题。再次，通过数据技术快速生成月度、季度、年度的诉求反馈数据和排名，为上级政府对各部门绩效考核提供量化数据支撑，并帮助其第一时间准确掌握城市问题，有针对性地激励基层政府的回应行为，进而建立以民为本而非以上级任务为指挥棒的自下而上绩效管理机制[29]。

“一网统管”改革的本质是数字时代平台治理模式的构建[30]。依托数字技术平台和政府组织流程再造，“一网统管”改革重塑了城市全域面貌的感知系统并优化政府组织协作架构，从而提升城市治理的准度与效度。这条转型路径着重于从管理者角度对城市进行统筹管理，其建设和运行遵循一种自上而下的逻辑。首先，“一网统管”改革的出发点就是解决如何加强政府对市域复杂系统自上而下的监控能力。在物联网、人工智能、大数据等信息技术的赋能下，“一网统管”运用行政手段对城市运行感知系统进行统合和统一标准的智能化升级，覆盖人、物、组织、场景等因素，汇聚“主动案件”“被动案件”“自动案件”，建立系统性多维度的城市运行监测体系。关键信息、动态数据与实景得以在“一屏”展示，使政府能够智能化分析各类城市场景并对问题快速反应，从而强化政府对城市运行的监测能力和管理能力。值得一提的是，相较于接诉即办改革，公众在“一网统管”中更多扮演发现城市问题的补充主体角色，而非问题发现的主要源头和评价主体。其次，服务于“一网统管”目标的城市运行管理中心平台建设是一种自上而下的政策需求。事实上政府内部对于破除组织僵化与条块分割所产生的治理困境存在更紧迫的需求，而城市运行管理中心平台建设正是政府对此作出的反思和积极应对。如前所述，“一网统管”是由高层级政府推动，重在统筹和管理，不仅城市运行管理系统是基于政府城市管理需求设计，而且后台派单与指挥机制都是明确以统筹管理和协同联动为原则进行搭建。其创新改革以政府提升城市管理的战略构想为起点，遵循自上而下的集权控制逻辑，采取的是指令性规模管理手段[31]。并且，上层制度建设与城市运行管理平台建设同步，遵循“整体设计一步到位、应用实施分步推进”的思路，自上而下设计并规划实施方案，为下级政府实施数字化治理转型提供方向和依据。

（三）转型深化：技术供给与制度供给

“接诉即办”与“一网统管”实践通过差异化路径促进了科层组织与数字化创新的磨合，在数字技术的辅助和驱动下，有效调动起科层组织的条块能动性和协调性。但是，两种创新实践向纵深方向推进仍面临着技术和制度层面的诸多问题，有待进一步解决和完善。

“接诉即办”改革带有压力型体制下的治理特征，如何保持良好的可持续状态成为值得思考的议题[32]。2021 年9 月，《北京市接诉即办工作条例》颁布实施，通过建章立制固化改革成果。然而，实践中复杂多元的公众诉求与全响应、都解决、很满意的考核要求，一方面加剧了基层政府负担，基层干部普遍感受到控制约束多而正向激励少；另一方面也导致公众对政府依赖性增强，模糊公私界限，将诸多问题都交由政府解决，弱化了居民自治和公众参与能力。因此，在制度供给的基础上，改革实践的持续深入，仍需以技术赋能治理供需平衡的实现。一方面，以技术赋能市民诉求减量。一是同一诉求的识别和合并。利用数字技术打造过程可视的诉求反映平台，让市民了解该问题已被反映和受理，并赋予市民实时查看问题处置进展的权限，发挥全过程监督作用；由政府将原本多个诉求合并为同一工单，减少了回应、办理、反馈、考核等的工作量，提高了办诉效率。二是同类诉求的主动治理，通过民生大数据分析发现和研判热点性和规律性问题。通过民生数据与部门行业数据一体分析发现潜在问题，并针对这些问题开展主动治理，实现源头减量。另一方面，以技术赋能办诉能力提升。一是优化智能客服，提高咨询类诉求的回复准确性；二是在推进政府内部协同治理的同时，打造线上线下协商平台，以自主协商、分类众包等方式，激励多元主体共同参与治理问题的解决。

“一网统管”改革在运行过程中则面临着典型的协同障碍。一方面是数据层面的协同障碍，三级城运中心体系建设中数据的共享和流通还存在诸多问题。另一方面是组织层面的协同障碍，各区和街乡镇城运中心“小马拉大车”，协调的权威性和统筹的指挥力不足。数字化不等于数字化转型，城市治理数字化转型不是仅靠数字基础设施和信息化系统建设就能实现的[33]。因此，推进“一网统管”建设，实现城市治理数字化转型，不仅依赖技术的创新和应用，更要聚焦政府职能转变、组织结构改进、工作流程再造、运行机制优化等方面。这些方面的深入推进需要构建和完善相应的制度体系予以保障。虽然上海市在“一网统管”建设中一直关注制度和规范的建设，但与治理数字化转型的规范化和制度化要求仍存在较大差距。深入推进“一网统管”建设需进一步在建章立制方面着力，包括参照《上海市公共数据和“一网通办”管理办法》《上海市“一网通办”平台运行管理暂行办法》等制定出台“一网统管”地方规章或规范性文件，对“一网统管”的职责体系、平台的运行管理等予以规范；对信息化项目进行规划管控，推进信息化项目规范化、集约化、标准化建设，避免出现重复建设和“数据烟囱”；优化数据治理的制度规范，明确数据采集、汇聚、共享、应用、安全等方面的部门职责、标准规范；健全监督考核制度，通过全面监督、科学考评保障城市治理数字化转型围绕人民需求，沿着“善治”的方向迈进。

四、超大城市治理数字化转型的路径优化

超大城市治理数字化转型是一个不断持续、发展、深化的过程。在此过程中，理念、组织、技术和制度四大要素共同形塑着治理数字化转型。其中，理念是转型的引领。数字化转型只有遵循“以人民为中心”的价值逻辑，有效治事的效用逻辑以及撬动改革的发展逻辑引领，才能保证超大城市治理数字化转型的目标与手段统一。组织是转型的行动者。组织变革是数字化转型的本质要求。治理数字化转型应当体现为组织在关系网络、业务流程等方面发生根本转变[34]。特别是政府组织作为城市治理的主导者，是推动治理数字化转型的关键。无论是主动转型还是被动转型，都需要推进跨层级、跨地域、跨部门组织协同，行政管理和服务流程优化，进而带动社会治理结构和治理过程整体转变，形成新的治理网络和治理模式。技术和制度是转型的双重驱动因素。技术嵌入为数字化转型带来潜能，而制度则为这种潜能的释放提供实现机制[35]。当下各地开展的数字化转型虽取得一定实效，但仍表现出较为明显的单核驱动特征，不利于转型累积效应的长期发挥。随着城市治理数字化转型的全面深入推进，应当以技术赋能引领制度重塑，以制度优化推进技术创新，在二者良性互动中真正实现城市治理数字化的顺利转型。

基于城市治理数字化转型的理论分析和实践探索，未来深化超大城市治理数字化转型还需要从以下几方面着力：

（一）自上而下和自下而上良性互动

超大城市治理数字化转型根植于地方发展环境，因而其转型路径必然不是整齐划一的。但上海“一网统管”和北京“接诉即办”实践表明，无论是自上而下的转型路径还是自下而上的转型路径均各有利弊。前者发挥行政主导优势，有助于快速引入先进技术建立统一数智管理平台，优化政府组织运行模式，增强政府城市统筹管理能力和效率，但主要调动的是政府内部势能，对其他主体动员不足；后者发挥社会参与和基层创新优势，以一线问题倒逼、驱动政府治理模式变革和整体组织结构重塑，加强政府对城市问题的回应能力，但对于改革转型向更深、更广处有力演进却缺乏持久支撑。超大城市治理数字化转型意味着整个城市治理体系系统性能级提升、治理模式变革和治理要素的重新整合，需要动员政府、社会、市场等多元治理主体和不同治理层级共同参与推动，只有将自上而下设计和自下而上驱动两条路径相结合、行政主导与多元参与相融合，才能持续提升超大城市治理能级、推进超大城市治理数字化转型。

形成自上而下与自下而上的良性互动关键在于整合改革的“需求导向”和“供给导向”。一方面，从政府本位的管理转变为民本位的治理，建立面向人民需求的超大城市数字化治理体系。自下而上的改革路径实质是对社会声音和公民需求的遵循和顺应，在城市治理中“找回人民”，把社会以及市场的需求表达视为治理要件，通过构建自下而上的、包容性的诉求表达、互动、反馈空间[36]，推进以人民需求为导向的城市治理数字化转型。另一方面，需要建立一种联合行动的有效组织机制，形成面向城市问题解决的有效供给模式。重塑城市问题解决的组织模式可视为城市治理供给侧结构性改革，这种改革须依靠自上而下的顶层设计和政治行政权力推动。在相互补充的两种导向下，超大城市治理转型既能发挥自上而下的内在行政动能，进行组织运行的自我重构，又能形成自下而上的参与和创新驱动，进而在两条改革路径的良性互动中推进超大城市治理数字化转型。

（二）技术与制度共同发力

技术和制度均是超大城市治理数字化转型的必要而非充分条件，两者既缺一不可，又相互作用、互相依赖。数字技术为制度变革提供技术支撑的同时，也需要制度变革为其提供开放包容的创新环境。并且，从超大城市治理数字化转型实践看，无论是走制度主导、技术支撑的转型路径还是走技术先导、制度跟进的转型路径，转型的深化发展都需要进一步破除制度和技术的制约。因此，理想的状态是在超大城市治理数字化转型过程中走“技术+制度”融合发展路径。在“以人民为中心”的价值引导下，围绕具体治理目标不断推进技术和制度双向调适。

一方面，充分发挥技术作为工具的支撑作用，以技术敏捷迭代为城市治理注入智慧；充分发挥技术作为生产力的变革效用，推动城市治理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。另一方面，以制度调适突破科层制结构中的束缚与障碍，消解技术方案不能彻底消解的制约性因素。如通过清晰合理的权责分配、整合畅通的流程设计、灵活有效的权力配置以及开放的决策过程等重塑制度体系形态，为组织的运转供给新的规则。需要明确的是，技术为转型提供了契机，但主要工作和转型潜力在于组织内部[37]，技术进步提供了进行整体性治理的可能，但决定技术运用的因素是政治而非技术[38]。因此，制度变革对于以组织变革为本质要求的治理数字化转型而言尤为重要。概而言之，既要遵循技术迭代自发逻辑，也要积极开展有预见性的制度设计调适，使制度和技术相得益彰、互为助力、共生发展，将超大城市治理效能提升与数字治理的发展周期有机融合。

（三）从机制创新到体制改革

在理论上讲，超大城市治理数字化转型通过技术赋能推进治理结构调整、治理过程优化，进而实现治理效能提升。然而，改革实践往往以流程优化的机制创新为主，部门分割、条块分割等深层次体制性结构问题较难被触及。原因主要有两个方面：一是科层体系是极具稳定性的组织形态，正如韦伯所说，“一旦充分实行，就属于最难摧毁的社会实体”[39]。因此，在治理数字化转型过程中，与机制创新相比，进行体制性改革的阻力更大。权责分配等结构调整必然会触及部门利益，从而遭到利益受损部门的消极应对甚至强烈抵制。二是虽然赋能性是数字技术得到广泛应用的基础，但这种赋能亦是有限度的。在技术和制度互相调适的过程中，当技术带来的规则改变与既有体制相符则容易被吸纳，如若不符，则容易在既有体制的掣肘下走向消解。

虽然体制性改革难度系数较高，但治理数字化转型不能仅停留在机制创新层面，否则不仅改革成效容易打折扣，亦会面临可持续问题。因此，随着城市治理数字化转型的全面开展，改革需更加聚焦机制创新的制度化。实践中，数字化平台的兴起为城市治理创新提供了方案。平台将传统治理的层级结构与数字治理的网络结构相结合，构建起一种更加灵活高效的弹性体制。依托数字化平台，政府既可以调适性地进行权力配置，推进权力下放；又可以对部门进行模块化重组，形成整体性结构；还可以拓宽非政府主体的参与渠道，扩展治理网络[40]。以此形成纵向权力线和横向行动线有机结合、垂直权威模式与平行协商模式一体运行的数字治理格局。在以“人民为中心”的价值引领下，新型数字治理格局实现了政府回应的高效能，民众切实的获得感和满意度成为机制创新可持续的驱动力，不断促进机制创新的制度化循环，为体制改革夯实基础。

结语

治理数字化转型是适应当代数字技术发展的必然要求，是形成数字治理新格局、推进城市治理体系和治理能力现代化的重要途径。本文从整合性、过程性视角出发探讨了超大城市治理数字化转型的理论逻辑与实践过程，指出在治理数字化转型过程中，理念是先导，技术与制度相互调适，催发结构调整和流程优化等组织变革，进而形成治理转型的实效。文章以北京“接诉即办”和上海“一网统管”为例，展现了数字化转型在不同治理情境下的实现过程，并得出深化超大城市治理数字化转型的启示，这有助于更好理解技术与治理之间复杂的互动关系。当然，超大城市治理数字化转型的逻辑机理仍需更多实践案例的验证和拓展，尤其是技术与制度是如何互相调适的，以及情境因素对治理数字化转型的影响，仍需基于社会实验、多案例研究等方法，进一步深入追踪与分析。