人大监督检察机关的方式

金文浩 张源

权力必须受到制约，否则必然导致腐败。这是由权力自身的运行特征，即非人格化所决定的，在为社会公众服务的同时，其势必要借助于具有个人偏好的自然人来行使，此时会自觉或不自觉地受到个体因素的影响。人大监督是国家监督体系中最为重要的一环，亦是国家最高层次的监督，监督的对象涵盖了行政权、检察权、审判权等。习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[1]检察机关作为法律监督机关，必须接受人大的监督；人大作出的决议决定，其必须予以执行；提出的意见建议，应当认真研究处理；如有必要，人大还可行使对检察人员的撤职权。

一、 听取和审议检察机关工作报告

我国宪法第三条规定，国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会通过审议年度工作报告和专项工作报告的方式加强对检察机关的监督。一般而言，由于人民代表大会一年只召开一次，且会期有严格限定，因此，对检察机关的常态化监督由人大常委会来行使。自20世纪80年代中期开始，我国开始探索述职评议和工作评议，随着2006年监督法的颁布实施，专项工作监督遂成为人大常委会使用频次最高的一种监督方式。

（一）专项工作报告议题的选定

由于各级人大常委会承担着对“一府一委两院”的监督工作，线多面广，任务繁重，因此对于专项工作报告议题的选定便显得尤为重要[2]。根据监督法的规定，人大常委会在选取议题时考量的因素主要有关系改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会關注度三方面。为了确保专项工作报告议题选取的精准性，监督法同时规定了六种确立途径：一是在开展执法、司法检查中发现的重大问题；二是人大代表提出的意见、建议；三是人大常委会组成人员反映比较集中的问题；四是人大的内设机构在开展调研活动的过程中收集的问题；五是聚焦新时代人民群众在某些领域反映的问题；六是在社会上引起较大关注度的问题。据此可知，确立专项报告选题必须秉持问题意识，以群众诉求为导向。结合检察工作实际，检察机关专项工作报告在选题上需体现如下特点，一是具有普遍性。必须是某一专项工作或者类案所反映出的问题，不能是个案办理过程中所发现的个别性问题。二是具有突出性。该问题是执法、司法领域长期存在的顽疾，或者可能影响案件公平正义的实现。检察机关专项工作报告议题的选取必须根据履行监督职责过程中所发现的问题来确定，而不是简单、空泛的听取、审议报告，要更加凸显人大监督的时效性及针对性。

（二）专项工作报告的审议

对检察机关专项工作报告的审议，需要人大常委会的相关部门协作配合，充分发挥法律专门工作委员会及办事机构的作用。首先，人大常委会应当事前对专项工作议题进行调查研究。在听取检察机关专项报告之前，人大常委会应当组成调研组，前往检察机关开展实地调研，掌握基本情况，了解专项工作开展情况及实践中存在的问题，并听取相关部门、有关人员的意见建议。其次，人大常委会应当广征民意。人大常委会办事机构应当在听取检察机关专项工作报告前，通过网络、电话等方式广泛收集人民群众对该项工作的看法、意见建议，并进行汇总整理，交由检察机关进行专门研究之后在报告中作出回应。再次，人大常委会应当整理审议意见并交检察机关办理。人大常委会对于检察机关专题工作报告审议之后，应当及时整理审议意见，并按照法定程序交由检察机关研究处理。最后，人大常委会要做好跟踪问效。专项工作报告审议结束之后，检察机关相关部门要负责与人大常委会及时联系，做好后续处理工作，对于处理不到位的，要加强督促问责。

（三）专项工作报告审议意见

根据监督法，检察机关专项工作报告由检察长向本级人大常委会报告，以召开全体会议的方式进行，审议时由分组会议或全体会议进行皆可。人大常委会在审议专项工作报告时，检察机关应当派员到会参加，听取审议意见，回答相关询问。

对于检察机关专项工作报告的审议意见，由人大常委会交由检察机关研究处理。检察机关应当以书面报告的形式向人大常委会报告对审议意见的后续处理情况。就其性质而言，虽然人大常委会的审议意见不具有法律上的约束力，但作为人大监督的重要方式，其反映了人大对监督事项的看法，因此，检察机关要高度重视、深入研究。对于存在的问题，要采取有力措施予以纠正，对于合理的意见，要在今后工作中充分吸纳。根据监督法的规定，检察机关必须要对人大常委会审议意见予以回应，并吸纳合理部分，以解决突出问题。

专项工作报告与检察机关年度工作报告具有较大的差异性，人大常委会一般不会作出决议，只有在其认为必要时，才会考虑作出决议。倘使人大常委会对专项工作报告作出了决议，则检察机关必须要在法定期限内对执行情况予以报告。

二、规范性文件的备案审查

规范性文件的备案审查是确保我国法律秩序统一的重要方式。根据监督法的规定，备案审查制度一般采取主动审查与依申请审查相结合的方式，检察机关在制定了相关规范性文件之后，要在公布之日起30日内报请人大常委会备案，人大常委会亦可根据报送备案的规范性文件进行主动审查。如果在备案审查过程中发现存在问题，则人大常委会通过书面形式向检察机关提出审查意见，检察机关在收到审查意见之日起的两个月内研究决定是否进行修改。此外，倘使检察机关制定的规范性文件与上位法相抵触且其不予修改时，人大常委会则会提出予以撤销的议案。

实践中，人大常委会对检察机关制定的规范性文件进行备案审查呈现出如下特点，一是有件必备。将检察机关颁布的各项规范性文件纳入备案审查范畴，真正发挥人大监督作用。二是有备必审。对于检察机关报送备案的规范性文件，加大审查力度，通过依申请审查、主动审查等方式，围绕检察机关阶段性重点工作，譬如生态环境保护公益诉讼、食药安全案件办理等进行审查。三是有错必纠。对于备案审查过程中发现的问题，通过及时与检察机关沟通，督促依法纠正解决。

三、询问、质询

人大常委会审议相关报告时，检察机关应当派员参加，听取意见，接受询问。常委会组成人员有权就相关问题提出询问，并通过联名方式向检察机关提出质询案。但从实践来看，质询方式适用较少。

专题询問模式最早由全国人大常委会在2010年工作报告中提出，主要是对人民群众普遍关心的问题听取国务院相关部门的意见，并由主要负责同志回答询问。此举一经提出，便引起热烈拥护，并于同年相继开展两次专题询问。2018年10月，全国人大常委会对检察机关开展民事诉讼与执行活动监督进行专题询问，收到了良好的效果。在审议专题工作报告时开展询问，已成为人大监督检察机关的重要方式，一方面，有利于加深对专题工作报告的审查，在一问一答之中，深刻剖析原因，提出可行性对策；另一方面，能够最大程度凝聚社会共识，汇聚解决问题的巨大推力。此外，对于检察机关而言，亦有利于促使其更加深入地思考司法办案过程中存在的问题，切实有效整改。

专题询问已成为人大监督检察机关的重要方式，要切实发挥好制度优势，增强监督实效，从以下方面着力抓好，一要做好事前准备工作。人大常委会要通过实地走访、调查研究等方式，多方面了解实际情况，收集问题，检察机关要积极配合，为人大常委会开展工作创设便利条件。二要提升质询质效。人大询问应当切中要害、直击本质，围绕主题展开，所提问题要具有全局性、代表性，不能在细枝末节上浪费时间。检察机关回答问题要客观准确、直截了当，不能长篇大论，亦不能等同于汇报成绩时的表态发言，更不能对人大提出的问题进行回避，推诿搪塞，避重就轻。三要做好宣传报道。不论是人大常委会还是检察机关，都应当做好专题询问的宣传报道，让公众知晓检察机关工作的重点所在。四要做好跟踪问效。检察机关在现场未能全面回答的问题，应当在会后通过提交书面材料的方式予以补充，并及时梳理改进举措，将进展情况向人大常委会报告。

四、特定问题调查及撤职案

根据宪法和相关法律的规定，就特定问题组成调查委员会的主体是县级以上人大及其常委会，其工作流程主要是在进一步查清案件事实的基础上，对该问题的解决提出合理的方案。但是，实践中县级以上人大及其常委会对于特定问题的调查，都持慎之又慎的态度。监督法为了进一步规范对特定问题的调查程序，对诸多事项予以细化处理。一是适用范围。人大常委会只能就其职权范围内的事项需要作出决议，而该事项处于事实不清的状态时，才可以就特定问题组织调查委员会。二是调查的组织程序。特定问题调查的提议主体包括委员长会议与主任会议，五分之一以上的常委会组成人员亦可以作为提议主体。三是调查委员会的职责权限。调查委员会在履行职责的过程中，相关机构及个人都有义务积极配合，并提供必要的材料。对于公民要求保密的材料，调查委员会应当予以保密。四是关于特定问题调查结果的处理。调查委员会在调查结束后，应当向产生其的常委会提出报告，常委会根据调查情况作出相应的决议。

人大常委会对于其任免的检察人员，可以通过撤职的方式在其任期届满或正常卸任之前解除相关职务。根据监督法的相关规定，县级以上人大常委会可以撤销其任免的副检察长、检委会专职委员，检察员及人民检察院检察分院检察长职务。关于撤职案的提出主体，包括人民检察院与人大常委会主任会议，在撤职案中要说明理由，并辅之以相关材料。撤职案由主任会议审议后交付人大常委会表决，采取无记名投票的方式，常委会组成人员半数以上通过即可。为了充分保障被撤职检察人员的合法权益，其在表决之前可以提出口头或书面申辩意见。随着打击腐败、正风肃纪的深入推进，撤职案在实践中的适用也日益增多。

五、监督方式辅助机制建设

（一）加强沟通交流，彰显监督实效

人大对检察机关加强监督是为了实实在在解决司法实践中遇到的难题，而不是摆样子、走过场。具体而言，监督成效是否实现，可通过客观、量化的标准予以衡量：首先，对于监督的问题检察机关是否得以纠正；其次，相关人员是否追究了责任；再次，长效机制是否得以建立。为了切实取得监督实效，人大常委会应当与检察机关加强沟通交流，具体表现在四个层面，其一，在正式监督程序启动之前应当通气碰头。人大常委会在对专项工作进行监督之前，应当及时向社会公布审议计划，并征求公众意见。在整合、归纳公众意见的基础上，人大常委会办事机构要将汇总的问题交由检察机关进行研究，并在专项工作报告中作出全面回应。其二，在监督过程中应当交换意见。检察机关向人大常委会报告相关工作开展情况及问题，人大常委会在审议之后应当将评价意见向检察机关反馈，由检察机关研究处理。其三，在审议意见处理过程中应当加强互动。对于人大常委会的审议意见，检察机关应当在调查研究的基础上形成书面材料，并及时向人大常委会报告后续处理情况。其四，在后续跟踪监督的过程中要加强沟通协商。人大常委会认为有必要的，可以对专项工作报告作出决议，检察机关要在法定期限内对决定执行的情况向人大常委会进行报告。人大与检察机关在监督过程中的沟通互动，充分彰显了中国监督的特点和优势。

（二）综合运用多种手段，增强监督合力

只有将多种监督手段综合起来，才能够最大化发挥监督合力。从实践中来看，人大对检察机关的监督手段主要有法律监督与工作监督、初次监督与跟踪监督等。要根据监督事项的具体特点，灵活选用监督方式，凝聚监督合力，增强监督质效。

（三）广泛收集意见，提升监督能力

充分激发监督的主动性与积极性，是人大加强和改进检察机关监督工作的重要内容。要不断完善检察人员选任机制，确保正确用人导向。同时，要将人大对检察机关的监督置于人民的视野之下，保持同人民群众的血肉联系，通过征求意见、咨询调研等方式广泛听取人民呼声，积极回应人民群众诉求，做到民有所呼，我有所应。

注释：

[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（四）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1768页。

[2]许安标：《坚持正确监督、有效监督——新时代加强改进人大监督工作的实践与探索》，载《中国法律评论》2021年第5期，第4页。

（作者单位：兰州大学哲学社会学院，甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院法律政策研究室）