把解决人民利益问题摆在首位

陈航

党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署、提出明确要求。2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021 年 10 月，党中央召开中央人大工作会议，习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”习近平总书记关于全过程人民民主的一系列重要论述，丰富和发展了社会主义民主政治理论，进一步拓展了人民代表大会制度的时代内涵和实践要求，同时也为做好新时代人大财经监督工作指明了方向。新时代的人大财经监督要在如何实现最广泛、最真实、最管用的全过程人民民主进行深入研究，以不断增强人大财经监督工作实效。

一、发展全过程人民民主是做好人大财经监督的必然要求

人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质特征、核心内容和基本要求。人大财经监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责，是人民代表大会制度的重要组成部分。推进全过程人民民主是保障人民当家作主的重要制度安排。发展全过程人民民主是做好人大财经监督的必然要求，做好人大财经监督也是发展全过程人民民主的具体实践，二者相互融合，高度统一。

（一）人民立场是人大财经监督的落脚点

人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，以人民为中心是党的根本立场。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治制度优越性的生动体现，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。最管用，是因为它始终把维护人民群众根本利益作为根本目标，始终把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题摆在首位。随着我国经济持续快速发展，国家实力显著增强，预算收支规模持续扩大，2021年，从全国看，GDP达到114.37万亿元，一般公共预算支出规模已经达到24.63万亿元；从大连看，GDP达到7825.9亿元，一般公共预算支出规模达到近980亿元[1]。经济发展与财政资金是实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的重要支撑和基本保障。经济发展与预算支出是不是真实维护了人民群众的根本利益，就需要人大加强财经监督，彰显人民代表大会制度在国家治理体系中的基石作用。

（二）广泛参与是人大财经监督的着力点

中国民主是广泛真实管用的民主，民主不是装饰品，更不是走过场。从制度看，国家制度围绕人民当家作主构建，国家治理体系围绕实现人民当家作主运转，具有完整的制度程序[2]。从实践看，坚持选举民主与协商民主相结合，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，国家政治生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音。而人大财经监督，就充分体现了民主的真义。从制度保障看，监督法、预算法针对国民经济和社会发展计划、预算审查监督作出不同规定，要求设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意見时，应当邀请本级人民代表大会代表参加；人民代表大会举行会议审查国民经济计划、预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见。从实践情况看，每年在审查政府国民经济计划、预算草案编制前，都通过召开多种会议的形式，认真听取市人大代表、专家智库等社会各界关于国民经济计划、重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议，积极发挥人大代表和专家作用，切实提升财经监督能力水平。

（三）全面覆盖是人大财经监督的立足点

我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一[3]，贯穿了从选举、决策、管理到监督的全过程，实现了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督的完整闭环链，使得民主成为一个有机的系统[4]。人大财经监督也是全过程、全覆盖的审查监督。从审查监督的对象看，五年发展规划、年度经济社会发展计划，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”全部囊括在内，并把国有资产、政府债务的审查监督也一并纳入。从审查监督的环节看，五年发展规划及中期评估，国民经济计划安排与执行，预算安排与执行、预算调整、决算全过程纳入审查监督范围，实现事前、事中、事后全面覆盖。

二、人大财经监督践行全过程人民民主的实践发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，对人大财经监督工作提出了许多新任务新要求。全国人大常委会分别对预算法、审计法、全国人大常委会议事规则、关于加强经济工作监督的决定、关于加强中央预算审查监督的决定进行了修改，新制定了关于加强国有资产监督的决定，建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制，建立改进审计查出突出问题整改情况向人大报告机制，建立政府向人大报告国有资产管理情况制度，提出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，向全国各省推广预算联网实时监督的经验[5]。地方人大在建立经济监督区域协作机制、加强政府投资项目跟踪监督、开展全口径预算审查、提高群众对人大财经工作参与度方面做了很多创新实践，在增强人大财经监督刚性的同时，也生动体现了人大财经监督践行全过程人民民主的政治性、针对性、规范性和人民性，为发展全过程人民民主积累了丰富的经验[6]。

近年来，大连市人大财经监督在扩大人民有序政治参与，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实等方面也做了积极实践和探索。

（一）坚持党的领导，为人大财经监督全过程人民民主提供政治保证

大连市人大财经委牢固树立宗旨意识，把坚持党的领导作为人大财经工作必须遵循的政治原则。每年谋划年度工作时，财经委都做到“三个对标”。一是与党的决策部署对标。紧紧围绕中央、省委、市委确定的重大方针政策和决策部署，以及党代会、经济工作会议提出的要求，确定年度工作计划。如，围绕党的中心工作对培育完善内需体系进行视察，对做好结构调整“三篇大文章”、推进供给侧结构性改革、装备制造业新旧动能转换听取专项工作报告。二是与上级人大工作对标。密切与全国人大财经委、省人大财经委的沟通联络，结合上级人大年度工作计划确定工作方向。2022年结合省人大开展优化营商环境条例实施情况开展大连市法制化营商环境的视察。三是与发达地区人大对标。与上海人大、深圳人大财经委沟通联络，参考借鉴好的工作思路。2022年深圳人大开展政府债务管理情况的专项监督，大连人大也对标中央要求和先进地区做法，协助常委会听取政府债务管理情况的报告。此外，在开展工作的过程中，财经委还做到“两报告”。一是法定审查提前向市委报告。在开展年度预算、决算、预算调整审查时，将审查结果报告和决议草案提前向市委报告。二是重要工作及时向市委和人大常委会党组报告。贯彻落实中央、省委、市委以及全国人大、省人大重要部署和文件要求，工作中需要市委、常委会党组掌握的情况都及时报告。

（二）倾听人民呼声，为人大财经监督全过程人民民主拓宽表达渠道

大连市人大财经委在监督调研过程中最大限度地深入实际，吸纳民意、汇集民智、凝聚民力。过去的4年时间里，市人大财经委共邀请46人次全国、省、市人大代表参加立法座谈，邀请160人次市人大代表和30多人次社会各界人士开展工作调研，广泛吸纳社会各界对人大财经工作的意见建议。在“十四五”规划纲要编制和审批过程中，两次开展“我为家乡‘十四五高质量发展建言献策征集”活动，收集广大群众、社会各界的意见和建议4600多条；组织常委会委员、人大代表深度参与规划制定，围绕规划若干重要问题开展专题调研，形成调研报告26篇，切实把社会期盼、群众智慧、基层经验充分吸收到纲要中。在2021年开展审计查出问题整改情况专题询问的前期调研过程中，前往7个区市县和先导区、与35个市及县区级政府部门召开座谈会，实地察看了4个乡镇、9家村卫生室的基层公共卫生服务情况，听取30多名基层群众的意见建议，将群众的呼声转化为审计整改监督的发力点和落脚点。

（三）重视外脑智慧，为人大财经监督全过程人民民主搭建谏言平台

大连市人大财经委着力搭建谏言平台，建成由计划预算审查联络代表、社会各界人士、财经咨询专家组成的“三维一体”外脑智慧网络，广泛听取对人大财经审查监督工作的意见建议。一是成立计划预算审查代表联络小组。十六届人大期间，市人大财经委在12个代表团400多名人大代表中，选取有相关专业背景和工作经验的代表30余名，确定为市人大预算审查联系代表，并进行专业培训，使他们更加熟悉人大计划预算审查工作，成为人代会审议计划预算报告的“领头雁”和“宣传员”。二是广泛听取社会各界意见建议。2016年11月全国人大常委会办公厅印发了《关于建设预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》。2017年开始，市人大财经委连续五年召开计划预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议座谈会。每年都会邀请大连高校、科研机构和关注人大财经工作的群众代表参与其中，开门纳谏。三是组建大连人大财经咨询专家顾问团队。2022年，市人大常委会聘请了11名具备相关专业背景的财经专家顾问，为人大财经工作注入更强智力支持。

（四）强化科技赋能，为人大财经监督全过程人民民主提升工作效能

大连市人大财经委注重将科技成果应用到人大财经监督工作中，推动民主发展提质增效。一是不断创新大连人大预算联网监督。2017年全国人大、省人大常委会部署预算联网监督工作后，大连市人大便迅速行动，一年一个台阶，一年一个目标。2020年市及10个区市县人大全部设立预算联网监督系统。2021年建成具有大连特色的大连人大财经审查监督网络平台，实现查询、分析、预警、服务功能，居于全省领先地位。二是实现计划预算线上线下同步审查。2020年起，市人大财经委在“代表履职”App上增设了“财经监督”模块，代表可以随时查询国民经济和社会发展计划草案、预算草案等，通过“审查意见”栏提交审查意见。计划、预算报告在提供纸质版的同时，还被转换成二维码，供代表随时扫码阅读。2022年针对换届特点，编辑了3分钟的线上审查教学短视频。通过一系列科技成果的运用使代表履职更加便捷、高效。

三、人大财经监督践行全过程人民民主的问题初探

人大财经监督践行全过程人民民主，应重点做好两个方面。一方面要增强人大财经监督的刚性，从程序性监督向实质性监督转变，使人大能够更好地代表人民行使国家权力。另一方面要体现人大财经监督的民主性，积极扩大人大代表和人民群眾的有序参与。从目前的工作实践看，还存在一些问题和不足，需要我们不断加强改进。

（一）听取和审议工作报告制度有待健全

1.计划预算报告存在重叠。根据宪法和法律规定，各级人大在会议期间开展财经监督工作主要有三种形式：听取和审议政府工作报告有关经济工作部分；审议计划执行情况和计划草案报告，审查计划草案，批准计划；审议预算执行情况和预算草案报告，审查总预算草案，批准本级预算。政府工作报告、计划报告、预算报告构成一个整体，计划报告、预算报告实际上是政府工作报告的重要补充。从实践看，政府工作报告内容十分广泛，涵盖经济、政治、文化、社会、生态环保、政府自身建设等各个方面，计划报告、预算报告与政府工作报告有关财经工作内容存在部分重叠，报告的针对性弱化。此外，目前计划报告和草案中关于政府预算内投资计划的内容是粗线条、框架式的，细化程度不够。

2.财经专项工作报告模式化。根据宪法和法律规定，各级人大常委会要听取关于国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告，关于国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况的中期评估报告，决算报告，审计工作报告，审计查出问题整改情况的报告，国有资产管理情况的报告等。每年或一定时间内都会听取和审议这些报告，成为常态性工作，容易出现重点不突出、内容雷同、监督方式单一等情况。

（二）五年规划和年度计划审查监督有待加强

1.专项规划编制和监督全面性不够。国民经济和社会发展规划、计划是加强和改善宏观调控的重要手段，重点解决“干什么”，专项规划和区域规划重点解决“怎么干”，城乡规划和土地利用规划重点解决“在哪里干”，中期财政规划重点解决“靠什么干”[7]。目前，我们依据监督法开展了五年规划和年度计划的审查监督以及五年规划执行的中期评估，但是在专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划、中期财政规划的监督方面做的还比较少，参与度不足。

2.发展指标体系建设动态性不足。国民经济和社会发展五年规划、年度计划主要由指标体系构成，包括约束性指标和预期性指标。指标体系是动态的，总是随着时代变化而不断发生变化。但是目前报送人大审查的指标体系比较固定，与时代和经济社会发展的匹配度、适应度不够，能够反映高质量发展指数的指标较少。人大在审查时，对指标尤其是对完成不够理想的约束性指标监督力度还不够大。

（三）预算和决算审查监督有待改进

1.重点支出监督有待深化。从预算支出看，政府重大投资、重要建设项目、专项资金是经济社会发展的载体和动力，也是人民群众关注的重点和热点[8]。近年来，大连市人大一直在加强重点支出的监督。但在审查批准预决算报告和草案时，对政府投资基金、产业引导基金的重点审查还不够深入，对重要建设项目的专项审查及后续进一步通过视察、执法检查、专题调研等形式开展跟踪监督还比较少。

2.政府债务监督有待强化。2021年6月，中共中央办公厅印发关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见，对地方人大加强和改进政府债务审查监督提出了新的要求。从大连市来看，政府债务已经纳入审查范畴，但是由于部分专项债项目目前还处于建设期，因此，对项目收益平衡、项目实施等的监督还需要跟踪跟进，对债务资金管理绩效的监督也需要加强。

3.预算联网监督有待拓展。2017年6月，全国人大对推进人大预算联网监督工作进行了部署。2017年开始，各级人大常委会实施预算联网三年行动计划，取得了初步成效，大连市也建成大连人大财经监督网络平台。从大连市的情况看，目前联通的主要是财政数据以及国民经济发展的时点数据，与政府发改、国资、审计等经济部门还未联通，线上发现问题的反馈落实机制尚未建立，平台的分析、预警功能还不完善等。

（四）国有资产管理监督有待完善

1.报告内容有待进一步充实。2017年中共中央印发关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见，2018年大连市委也印发了相关意见。大连市从2018年起陆续听取了企业、金融企业、行政事业、国有自然资源资产的专项报告，2022年听取了综合报告并开展专题询问。从几年的报告情况看，部分报告内容不够全面和细化，对国资运营管理的未来趋势、潜在风险等内容报告较少，对问题的分析不够深入。

2.评价指标体系有待建立。长期以来，国有资产数据不完整不充分、管理情况缺乏量化评价等问题一直影响着人大国有资产监督效果[9]。报送人大审查的国有资产数据不够充分，对管理情况定性多，量化评价少，相应的报表体系和管理指标评价体系尚未建立，没有将全口径国有资产信息报送人大财经联网监督平台，信息共享不充分。

（五）人大财经监督的人民参与度有待提高

1.代表参与财经监督的能力有待增强。人大财经监督尤其是预算监督专业性较强，大部分代表对预算“看不懂、审不清、督不实”的痛点依然存在。虽然近年来，大连市人大预算工委编印了《人大预算审查监督指南》，财政编写了《预算解读》，为代表提供了财经监督APP，也开展了多次培训，但是代表对预算报告的关注热度低于政府工作报告，对预算监督的参与热情也不够强烈。

2.人民群众参与财经监督的渠道有待拓宽。在开展国民经济计划、预算草案编制过程中，邀请了部分财经专家学者参与其中，但是对普通民众的开放程度还不够，群众直接了解和参与人大财经监督的渠道较少。

四、人大财经监督践行全过程人民民主的路径探索

人大财经监督要在党的领导下，在法律框架下，不断增强监督实效，提升履职能力，扩大人民有序参与，使全过程人民民主理念贯彻到人大财经监督的全过程。

（一）健全听取和审议工作报告制度

1.避免计划、预算报告与政府工作报告内容重叠。依照法律和工作惯例，政府、计划、预算报告第一部分分别为上一年度政府主要工作、计划执行情况、预算执行情况，报告第二部分分别为下一年度政府工作任务、计划草案说明、预算草案说明。代表大会审议报告第一部分实质上是行使监督权，审议报告第二部分实质上是行使重大事项决定权。人大需要监督政府处理好计划报告、预算报告与政府工作报告的关系，特别是要避免计划报告、预算报告与政府工作报告有关财经工作内容的过多重叠，使审议更具针对性。

2.丰富财经专项工作报告内容和形式。国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告、五年规划实施情况中期评估报告、决算报告、审计工作报告、审计查出问题整改情况的报告、国有资产管理情况的报告要紧密结合当年或当阶段的工作实际拓展报告范围、改进报告方式、完善审议审查程序，突出报告和监督重点，增强监督实效。

（二）加强五年规划和年度计划审查监督

1.积极参与规划编制和实施监督。依照法律规定和工作惯例，人大及其常委会要积极参与专项规划、区域规划的编制和实施监督，增强各项规划的科学性、民主性。人大在审查批准计划及计划执行情况报告时，应当加强对土地利用年度计划执行情况的监督。要结合审查批准年度预算报告、预算执行情况的报告，探索参与中长期财政规划的监督，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，推动中期财政规划与其他中长期规划衔接协调。

2.督促建立高质量发展指标体系并加强监督。人大要督促有关政府部门研究增加反映经济运行质量的水平指标、结构性指标，增加贯彻新发展理念的总量指标、速度指标，增加高质量发展指数的指标，建立高质量发展指标体系[10]。人大对约束性指标的监督具有强制性，对完成得比较好的指标可以适当加码，对完成得比较勉强的指标维持不变，对完成得不够理想的指标加大工作力度，提出更加严格的要求。

（三）改进预算和决算审查监督

1.加强重点支出监督。人大及其常委会在审查批准预算报告、草案以及决算报告、草案时，要对重大投资特别是政府投资基金、产业引导基金的预算安排、资金来源、投资周期、投资管理進行重点审查，逐步实现重大投资审查监督规范化、制度化；要对重要建设项目的预算安排、建设规模、招投标程序、资金到位情况、工程建设进展情况、工程竣工后使用情况进行重点审查，通过听取报告、视察、专题调研、专题询问等形式加强重要建设项目的跟踪监督。

2.开展债务全过程监督。加强债务使用、管理、偿还方面的监督。人大及其常委会批准政府债务收支预算，要统筹当前和长远，统筹债务资金用途、收益测算、偿还资金来源、最终偿债责任，发挥资金作用，提高使用效益；准确把握政府债务的限额和余额、债务期限结构、项目安排、债务资金使用管理，提高债务资金管理绩效；强化政府债务决算审查批准，加强债务审计查出问题整改监督，督促到时还本付息。

3.完善预算联网监督。充分发挥预算联网监督系统的作用，特别是实时监测、预警、智能分析等功能，把线上发现问题与线下推动问题解决紧密结合起来，把监督工作做深入、做扎实。建立信息共享机制，拓宽聯网部门和数据范围，切实解决预算执行监督存在的信息不对称、监督手段有限等问题。推进公开透明，除依法不予公开的内容外，市政府及其部门应按规定及时公开国有资产报表，接受社会监督。

（四）完善国有资产管理监督

1.充实报告内容。国有资产管理情况报告要紧扣“全口径、全覆盖”要求，努力将各种类别、各种形态的国有资产全部纳入报告范围，如有重大投资项目还应另行报告，使人大全面掌握相关国有资产家底。报告内容要真实、全面、准确、细化，既能反映一定时期的国资运营管理情况，又能反映国资运营、管理的未来趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。企业（不含金融企业）国有资产、金融企业国有资产管理情况报告主要着眼于保值增值，防止流失[11]。行政事业性国有资产管理情况报告主要着眼于有效使用，避免浪费。国有自然资源资产管理情况报告主要着眼于节约集约使用，保护生态。

2.建立指标体系。人大及其常委会要督促政府建立健全国有资产报表体系、管理指标评价体系，建立全口径国有资产信息共享平台，并通过预算联网监督系统向预算工委报送相关数据信息，推进人大监督由定性向定量拓展[12]。常委会可以围绕国有资产管理问题、国有企业改革问题，对企业国有资产法开展执法检查，增强监督实效。

（五）提高人大财经监督的人民参与度

1. 增强代表参与财经监督的能力。人大代表是人民代表大会的主体，履行代表人民当家作主的职能，是实现全过程人民民主的重要方式。由于代表任期为5年一届，且来自社会不同领域、不同层级，因此，可以将代表按照专业背景、从业经历分为财经专业代表和非专业代表，按照不同的目标导向，分别提高履职能力。对于财经专业代表，着眼于加强国民经济计划、预决算、国有资产等方面的深度培训，使他们能较好参与专业性较强的财经审查监督工作。对于非专业代表，着眼于调动参与财经监督履职热情，能够代表所属职业或行业群体，参加调研、视察等活动，提出促进经济社会发展的具有针对性、建设性、可操作性的意见建议。同时，加强预算联网监督平台的宣传，使代表能够利用现代信息技术手段更好地履职，提高履职专业性。

2. 拓宽人民群众参与财经监督的渠道。除了通过人大代表反映人民群众的利益诉求，还可以进一步拓宽群众直接参与财经监督的渠道。一是监督议题公开征集。可在每年10月，向社会公开征集第二年财经监督议题。同时，依托人大代表工作站、人大代表之家等平台，广泛了解群众所思所想所急所盼，把群众迫切需要解决的问题列入议题安排。二是财经监督过程请公众参与。完善“开门监督”机制，扩大人大代表和人民群众对监督工作的有序参与，探索建立人民群众旁听常委会会议、参与常委会活动的机制，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。三是监督情况向社会公布。通过新闻媒体、微信公众号、代表接待选民等适当方式，定期通报财经监督工作情况。对社会关注度较高的议题，通过各类媒体进行跟踪报道，主动接受人民群众的监督。

全过程人民民主的实践无止境。人大财经监督作为人大监督的重要组成部分，要在常委会党组的领导下，不断丰富实践内容，创新实践形式，扩大人民有序政治参与，保证人民依法享有广泛权利和自由，切实发挥人民代表大会制度作为实现全过程人民民主重要制度载体的作用。

注释：

[1]数据来源：《2021年国民经济和社会发展统计公报》《2021年大连市国民经济和社会发展统计公报》。

[2]《中国的民主白皮书》，新华社，http：//cn.chinagate.cn/。

[3]赵淑杰：《积极发展全过程人民民主》，载《中华魂》2022年第9期。

[4]刘乐明：《发展全过程人民民主（新论）》，载《人民日报》2021年8月26日。

[5]席文启：《十八大以来人大制度实践的新发展》，载《新视野》2022年第1期。

[6]付宇程：《如何在基层人大发展全过程人民民主》，载《人大研究》2021年第11期。

[7]尹中卿：《聚焦重点任务 强化监督重点 增强新时代人大财经监督工作实效》，载《人大研究》2022年第9期。

[8]许美群：《加强人大监督助推供给侧结构性改革》，载《人大研究》2016年第11期。

[9]史耀斌：《贯彻落实习近平法治思想 修订加强中央预算审查监督的决定 制定加强国有资产管理情况监督的决定》，载《中国人大》2021年第9期。

[10]尹中卿：《依法审查批准“十四五”规划和2021年计划》，载《瞭望》2021年第1期。

[11]曹华：《加强人大国有资产监督职能的思考》，载《人大研究》2014年第3期。

[12]邓力平：《 “以人民为中心”发展思想与新时代人大对预算国资监督》，载《财政研究》2018年第1期。

（作者单位：辽宁省大连市人大常委会预算工作委员会）