人大参与基层治理的价值和路径

李章军 谢崇科

推进基层人大，特别是代表联络站与基层治理平台融合共建，通过强化服务群众、参与综合治理、督政议事等路径，有利于彰显新时代以人民为中心的核心要义。

一、人大参与基层治理的价值内涵

浙江省第十五次党代会提出，在高质量发展中奋力推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行的奋斗目标，并提出打造“8个高地”的具体目标。其中，“高水平推进平安浙江法治浙江建设，打造全过程人民民主实践高地”，为新时代人大工作赋予广阔舞台、提出新的课题、明确更高要求。平安浙江、法治浙江与全过程人民民主实践高地的关系，实质是民主与法治的关系。有学者从持续民主、真实民主、广泛民主、协商民主四个法治向度阐析全过程人民民主理念[1]。也有学者认为，全过程人民民主应当以人民享有广泛权利、人民全面参与法治建设、国家治理高效、社会和谐稳定、权力运用得到有效制约和监督的法治检验标准[2]。“国家治理能力现代化，本质上是人民高效参与治理能力的现代化。只有在人民当家作主的民主制中才能真正实现人民治理。”[3]基层治理水平在一定程度上反映了全过程人民民主的实践成果，基层治理需要多方主体协同参与。“随着我国进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾的历史性变迁客观要求将国家治理现代化顶层设计落实到基层，全力推动社会治理重心下移。”[4]需要各级人大发挥自身政治优势、制度优势、组织优势、职能优势，履行立法、监督等职能的同时，积极参与社会治理，助力形成“党委领导、人大支持、政府协调、司法保障、社会协同、公众参与、齐抓共管”的治理格局。确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到人民的聲音，从而真正体现“人民至上”的重要理念。

二、人大参与基层治理的实践意义

（一）彰显新时代以人民为中心的核心要义

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，“必须坚持以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”全过程人民民主，具有时间连续性、内容系统性、运行兼容性、参与广泛性、效果实质性等特点。人大工作涵盖了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节。通过践行全过程人民民主，将人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作的方方面面，把各方面社情民意统一到最广大的人民利益之中，扩大人民群众有序参与政治的范围和渠道，有效提高人民群众的民主意识、法治意识、权利意识、参与意识和主人翁意识。

（二）为基层治理注入更多法治思维和法治元素

在整体国家治理现代化建设中，基层社会治理是以“细胞”的形式而存在的，构成国家治理宏观体系中最基本的治理单元。其治理法治化的建设水平直接影响着、制约着地方区域乃至国家整个社会有机体的生存状态、功能发挥和整体活力[5]。公平、公正、和谐、秩序、效率是基层治理最基本、最朴素的目标要素，这些要素无一例外需要法治予以保障，法治化的治理能力和治理体系才符合省域现代化先行的要求。基层治理并不是机械、僵化地适用法律，或者单方面约束群众的行为，而是所有治理主体共同维护法治权威、法治尊严，运用法治思维和法治方式处理基层事务。人大及其常委会作为坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关，参与基层治理，完全契合法律至上、权力制约、公平正义、权利保障、正当程序等法治要素，能够更好地凝聚社会共识构建法治秩序，从而夯实基层治理法治化道路。

（三）形成释放社会压力的“解压阀”

当前，我国社会总体安定和谐，但因利益纷争产生的矛盾纠纷难以消除，并将伴随经济社会发展而长期存在。土地拆迁、医患纠纷、财产经济利益、家庭邻里纠纷等基层矛盾较为集中的领域，需要被及时预见、发现和化解，否则容易造成矛盾堆积扩大，引发社会冲突、群体性公共事件。因此，构建预防和化解社会矛盾机制，有效协调社会利益关系、确保人民群众安居乐业、维护社会稳定，是社会治理中的重大理论和实践课题[6]。人大践行全过程人民民主，以实际行动参与基层社会矛盾纠纷化解，才能将根本政治制度的显著优势转化为治理效能，促进基层治理更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。人大常委会、人大代表吸纳民情民意、整合社会诉求、协调主体关系，对基层社会矛盾、冲突及由此引发的公共事件具有重要“缓震”作用，为社会冲突和矛盾提供释放消极因素的制度和实践空间。

（四）构建共建共治共享的基层治理格局

党的十九大提出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。

多方主体相互合作对实现社会治理现代化目标不可或缺。共建，即社会治理不只是党委和政府的责任，也需要社会各方的共同参与。共治，即推动政府运用法治思维和法治方式，引导群众依法维权、依法办事，化解社会矛盾、解决社会问题。共享，即社会治理成果共同享有。人大代表是各行业、各领域的先进成员，来自经济、社会、文化、教育、科技、医疗卫生、生态文明等各个方面，具有不同的专业优势和职业背景。基层人大代表更是长期深耕基层，在群众中具有较高的威望和影响力，了解掌握基层第一手情况，宣传基层治理的目标要求和政策措施，更易于为群众所接受，从而提升治理效果。

（五）构筑国家机关与人大代表、人民群众沟通的桥梁

国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须符合人民的意愿，公共决策机制必须有人民的广泛参与[7]。充分发挥人民代表大会发展全过程人民民主的主要渠道作用，促进政府、监察委、法院、检察院等国家机关与人大代表、选民群众的“三方”对接，为开展民主协商、推进民主决策、实施民主管理、落实民主监督创造有利条件。通过人大核心业务和“一府一委两院”重大业务下沉到人大代表联络站，助推领导干部人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员进代表联络站开展活动，方便群众了解、参与党委政府重大决策、司法惠民措施的出台落实，有助于提升公众有序有效政治参与的质量和水平。

三、人大参与基层治理的有效路径：推进人大代表联络站与基层治理平台融合共建

人大代表联络站是植根基层的民主民意表达平台，是各级人大常委会在基层践行全过程人民民主的重要载体。借助数字化手段迭代升级代表联络站，建设运行基层单元应用场景，牵引驱动代表联络站功能拓展，打造人大实践全过程人民民主基层单元，促进代表联络站与社会治理中心（社会矛盾纠纷调处化解中心）、共享法庭等基层治理平台融合共建，贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，承接落实人大法定职责，强化代表履职服务保障，有机融入基层治理体系。

（一）强化服务群众的功能

习近平总书记强调，“更加注重系统观念、法治思维、强基导向。”人大理应依托人大代表联络站覆盖全省各乡镇街道的全域优势，推动解决群众关心的实质性问题，提升群众对人大代表联络站的认同感。一是提升代表履职识别性和身份荣誉感。推动人大代表在工作、生活等场所公开身份信息、联系方式，借助人大代表联络站码、代表码等数字化手段，方便人民群众找到人大代表、反映问题，打造“全时空履职”的人大代表联络站。二是强化人大“双联系”。在坚持开展领导干部人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员进代表联络站基础上，以制度化手段全面推动“一府一委两院”等国家机关及其工作人员进代表联络站接待选民群众，现场协调解决群众反映的重点难点问题。三是强化主题活动。结合助推共同富裕、六访六促、助力经济稳进提质等专题活动，组织代表主题接待，汇聚代表与群众意见建议，梳理重点意见建议，供“一府一委两院”负责人参考。四是完善民主协商机制。推动各级人大围绕立法、监督、重大事项决定等工作中群众关注的共性问题，与人大代表和人民群众开展协商、论证，推动人大履职行权提质增效，将人大代表联络站拓展为人大立法联系点、人大监督联系点。五是完善群众意见汇总梳理、分析研判、交办督办、反馈评价等闭环机制。与基层治理“四平台”打通联通，便捷交办处理人民群众具体意见和要求，使人民群众反映的具体问题、民生小事直达“一府一委两院”及相关部门，推动问题及时处理落实，让人民群众有参与的获得感。

（二）强化参与综合治理的功能

坚持和发展新时代“枫桥经验”，人大参与深化诉源治理，进一步完善社会矛盾多元化解机制，强化矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，提高矛盾纠纷多元化解的整体效果和效力。一是助推代表联络站与社会治理中心、社会矛盾纠纷调处化解中心、共享法庭等融合对接。鼓励支持人大代表下沉到村社、行业等最前端，兼任共享法庭庭务主任、人民调解员，助力深化诉源治理、化解矛盾纠纷，打造一站式多元解纷、一站式基层治理的最小支点。如南浔区探索融合“两站一庭”（人大代表联络站、社会治理联动工作站和共享法庭），凝聚各方解纷力量，形成社会治理共同体，推进“基层大事、小事、烦心事不出站，矛盾不上交”，有效助力诉源治理，推动社会矛盾纠纷得到妥善化解。二是深化“代表进网格”“代表亮身份”等经验，组织人大代表及时排除、预警、化解各类矛盾隐患和风险，最大限度调动积极因素、化解消极因素。如海盐县结合选区把县乡两级人大代表编入民情网格，定期开展“进选区、入网格”走访活动，收集民情民意。龙游县探索“一网三联”工作，组织代表联系网格，结对基层治理重点户、生活困难户、经济发展户，助力共同富裕和基层治理。三是强化法治供给。条件成熟时，人大常委会可出台相关决定，为打造一站式、实体化运行的代表联络站、社会治理中心、共享法庭提供法治保障，助推形成“一站式接受、一揽子调处、全链条解决”的工作格局，建设“解纷资源一个系统应用，纠纷事件一个平台处置、治理数据多个部门共享”的工作场景，促进社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制建设走深走实。四是强化数智赋能治理。依托“基层单元”数字化场景、“共享法庭，一根网线、一块屏”为媒介，构建五级人大代表和人大代表联络站数据库。人大代表、人民调解员在调处纠纷时，通过“共享法庭”平台获得司法人员的在线指导、专业法律咨询和司法服务，增强调解工作的权威性，让当事人更加信服，推动纠纷得到圆满化解，并以案释法，扩大法治宣传的影响力和覆盖面，培育基层群众的法治意识。

（三）强化督政议事的功能

加强和创新基层治理，出发点和落脚点是为了保障人民群众的合法权益，以代表联络站为依托，抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，问需于民、问计于民，提升民主决策、民主管理、民主监督的质量和水平，让经济社会发展成果更多更公平地惠及全体人民，将党的群眾路线优势转化为社会治理效能。一是助推中心工作落地落实。支持服务“一府一委两院”及相关部门围绕改革发展稳定重大问题、重大规划、重要政策的制定实施、人民群众的急难愁盼等，引导人大代表及时反映相关政策和措施在实施过程中遇到的痛点堵点难点问题，督促有关国家机关加强和改进相关工作。二是强化民生事项专项督促。通过人大代表联络站收集上报人民群众关注的“民生大事”“关键小事”，加强上下级人大之间协同协作，指导乡镇街道人大在开展年度监督工作、民生实事人大代表票决以及上下联动监督活动，组织人大代表开展视察座谈、询问约见等活动，促进群众利益表达，扩大群众有序政治参与。如宁波市全域推广“代表督事”机制，建立问题收集、转办交办、吹哨报到、开展监督、调查研究、评价评议等工作流程。三是强化法治政策宣传。发挥人大代表联络站凝聚民心的重要作用，广泛宣传党和国家路线方针政策和宪法法律法规，深入解读重大决策和重要措施，形成凝心聚力助发展、促和谐的良好氛围。

注释：

[1]胡玉鸿：《全过程人民民主的法治向度阐析》，载《法学研究》2022年第3期。

[2]许身健：《中国式民主的法治保障》，载《人民论坛·学术前沿》2022第3期上。

[3]刘须宽：《国家治理体系和治理能力现代化》，人民日报出版社2019年版，第16页。

[4]高铭暄、傅跃建：《新时代“枫桥经验”与国家治理现代化：内在逻辑与实现进路》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第4期。

[5]龚廷泰：《新时代中国社会治理法治化发展进程的逻辑展开》，载《法学》2022年第6期。

[6]赵致远、钟壮壮：《新时代社会治理的内涵、原则与路径研究》，载《哈尔滨学院学报》2022年第3期。

[7]莫纪宏：《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》，载《中国法学》2021年第6期。

（作者分别系浙江省人大常委会研究室副主任，浙江省人大常委会研究室宣传处副处长）