国土综合整治转型升级的探索

摘要：国土空间主要指国家主权管辖范围内的地域空间，分别为陆地领域、海上水域、内水领域、领海领域及其底土和上空领域，属于现代经济社会实现快速发展目标的重要基础。基于此，国土开发工作尤为重要，要将陆地国土空间作为核心开发对象，以人口聚集与经济建设方式，执行高强度和大规模城镇化建设与工业化建设行动。本文以上述内容为核心，针对国土空间开发格局优化背景下的国土综合整治转型升级工作展开深入研究，总结相关经验，提出针对性发展建议，希望可以为同行提供参考。

关键词：国土空间开发；格局；转型

新时期下，土地整治工作不仅要与乡村振兴战略、区域协调发展战略、生态文明建设任务、脱贫攻坚任务等重大国家战略做到有机结合，还要以科技创新作为根本驱动力，不断强化山、水、林、田、湖、草等生命共同体的建设，确保生产、生活与生态空间之间的优化具备协调性，同时，要专门进行土地调查评价工作、土地质量提升调查工作、土地生态修复工作、指出建设工程节地发展目标和土地立体开发新技术使用的注意事项。在此背景下，推动现有土地整治工作向国土综合整治转型方向发展，以“五个更加”作为未来发展的终极导向，主动服务供给侧结构性改革任务，积极融入区域协调发展和新型城镇化建设工作中，确保乡村振兴战略的施行得到有效推动，坚定推进耕地“三位一体”保护发展战略，自觉担负起生态文明建设的重要使命和工作责任。

一、国土空间开发需要面对的主要问题

从我国国情出发，国土空间是十分宝贵的重要资源，但在过去阶段的实际开发过程中，区域性国土资源开发和利用工作还存在一些问题。

以资源利用角度为出发点，我国土地特征为：山地地形多、平地地形少，全国有1/3左右的国土资源无法做到有效开发与利用。其中，海拔高度在4000米以上的高原地区或者高山地区面积广大，约为193万平方千米，戈壁面积约56万平方千米，流动沙丘总面积约45万平方千米，合计约为294万平方千米，这部分国土空间而具有极高的开发与应用难度，占全国陆地面积的31%左右，占比较高。

以粮食安全为基点，我国现有耕地面积合计18.27亿亩，合计总量较高，但人均持有耕地面积严重不足，仅为139亩，该数据水平接近于世界人均土地资源持有量的33 %。由于耕地资源极为有限，优质高产耕地资源较为稀缺，部分地区缺乏足够的水源，面临着十分严重的土地干旱、土壤退化、水土流失以及污染问题，导致耕地面积减少的比例过高。目前，我国共有县级单位数量超过2800个，但人均耕地的占有量远低于联合国粮农组织设定的0.8亩，低于警戒线量值的地区数量超过600个，情况较严峻。

以经济布局情况和人口分布信息为基点研究，在经济布局方面呈现一种向沿海地区过度集聚的发展趋势，中西部地区在发展过程中一直受到资金限制，使得企业聚集度过低，在质量和数量方面均有不足，导致就业机会增加率与人均收入水平相对不足。

二、国土空间问题起因分析

我国国土空间方面的开发工作面临较多问题，原因具有多样性，由于缺少对国土空间资源利用的正确认知，没有设定合理的规划方案、缺少有效的管治手段，导致部分地区无视资源与环境存在的客观约束作用，盲目发展产业，片面追求产业带来的经济回报速度，无视产业造成的负面影响，导致国土资源处于无序开发状态，造成资源浪费。

（一）部分地区的发展模式有待调整

部分地区无论自身的生态环境多么脆弱，都会将主要发展思路放在区域经济发展方面，在一定程度上无视固有生态环境，这不但会约束未来阶段的发展，甚至会限制人口发展。

部分地区将区域经济发展作为主要发展动力，未能从全局出发制定发展策略，也未能策划未来发展方向，导致缺少综合指导性。在这样的发展背景下，即使在某一时段内取得了经济建设成效，但无法从根本上形成持续推动力，在资源生态协调和可持续发展方面还可能事与愿违。

（二）整体经济发展格局失衡

我国现有陆地国土资源主要分为东、中、西以及东北四个部分，每个区域的国土面积均在240万平方公里左右。针对面积广大的地域资源，如果仅采取某一项单独的区域发展调控政策，往往缺少足够的持续性保障。例如，西部地区在自然环境、经济发展方面的差异尤为突出，面对这种发展局面，如果地方政府实行的发展战略过于单一，则无法取得理想效果，因此，政府部门要确保自身制定的指导策略可以发挥实际效用，保障发展战略具有因地制宜以及因时制宜的特点，全面提升区域发展的综合性。

（三）部分地区的发展策略规划约束力不足

新时期下，部分地区的经济体制仍不够完善，存在过度开发经济的发展模式，在快速推进工业化建设发展以及城镇化建设过程中，往往会引发多种不同形式的问题，因此，不同发展规划的执行要做到有据可循、协调统一。目前，对国土规划工作而言，已充分认识到约束和规范市场企业行为的重要性，形成了相对一致的正确认知，即：要在经济建设的过程中，保护生态环境。在此期间，对于部分地区的规划内容而言，不仅要做到兼顾环境保护，还要约束政府自身执政行为，确保各项政策不会阻碍地区的未来发展。

地方政府要正确认识此前工作中存在的误区：首先，部分地区将规划任务划归到政府编制体系内，但起到的直接约束效果有待提升。其次，未全面了解规划工作具有的重要作用，部分地区要实现自身制定的经济增长目标，需要付出沉重的代价，导致经济发展和地区资源环境保护工作出现矛盾，所以，需要避免此种情况的发生。

三、未来阶段的国土主体功能区规划发展存在必然性

（一）主体功能划分与主体功能区划分

主体功能主要是指在综合开发中居于主导地位的国土资源类型，在地区经济建设中发挥主要作用。以国土资源为基础带动地区的经济发展，要做到以下四项内容：第一，以提供基本的工业品为主要功能。第二，提供基本的服务产品，将此作为自身发展的主要功能。第三，尽可能提升农产品产业发展速度，使其成为经济发展的主体功能。第四，以提供区域性生态产品为地区经济发展的主体功能。在上述内容中，彰显主体功能的同时，并不会产生严重的其他功能排斥现象。

（二）合理利用国土资源的相关对策

1.科学规划国土资源

在国土资源管理的过程中，要以相关法律法规内容为参考依据，充分结合先进的流域管理思想，在确保不同区域同步开发的前提下，进一步强化治理力度，在执行多元素共同参与的前提下，积极制定更为有效的管理体系，通过共同协调的作用，确保水资源的综合治理效果与科学利用。在此期间，国土资源不能单独治理，也不可分散规划，必须确保所有治理区域共同的治理方案，并确保在竞争中维持相对的平衡。由于流域范围内的规划会直接影响周边地区的经济，必须为流域规划工作制定相应的法律法规，以此确保管理工作的有效性与落实程度。

2.采用更为先进的管理方式

目前，政府管理部门要转换传统形式的水利工程用途，确保水利资源的多元化利用，建设更具现代化特点的水利工程，从传统的单纯治水变成合理用水，确保人与自然之间的和谐相处，保障水利工程与生态环境处于相对稳定的发展状态，在保持各种水利工程发挥应有作用的同时，充分遵循自然发展规律，不断完善风险应对补偿体系，维持水资源的有效开发和利用，确保水资源的有效利用，并将节约用水与水资源保护工作放在首要位置。

3.设定健全的地区水资源监管机制

一般情况下，流域范围内的水资源污染问题均有专门的机构负责，并制定保护措施，以此保护水资源。但是，如果此机构在自身负责范围内的工作成绩不理想，达不到应有的治理效果，导致水污染情况变得愈发严重，就可以将其视为政绩考核的部分内容，并进行相应处理。与此同时，要进一步明确不同工作岗位需要承担的工作责任，避免在出现水污染问题后找不到责任人，防止出现责任人互相推卸责任，导致问题始终无法解决。因此，政府要提高对水污染规划和治理工作的重视程度，并有针对性的制定年度评估制度，以便对责任人进行责任追究和考核评估。在上述内容基础上，还要以治理水资源环境为地区性经济发展的主要条件，在水资源污染治理工作中投入更多的精力，确保水利工程经济效益和社会效益，并将水污染问题的治理工作设定为一项考核工作绩效的关键因素，不断加强分析，确保各项水污染问题的治理工作达到理想效果。

在实际开发过程中，做到优化开发，主要指部分经济较发达、人口较密集的区域，例如，京津冀地区、珠三角地区以及长三角地区。进一步加强环境保护，并将其视为未来规划管理工作的核心内容，不断强化自主创新能力，以此达到建设资源集约型经济的目的，实现区域经济的可持续发展，实现现代化区域经济体系的建设目标。

四、结语

综上所述，以自然资源为基础的经济建设，要确保合理开发国土空间，确保资源最终用途管制手段以及生态保护修复工作落到实处，真正做到山、水、林、田、湖、草资源的整体保护、系统修复、综合治理目标，以此为基础，才可以真正完成国土综合整治任务。

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作者简介：周蕊（1980），女，山东省泰安市人，本科，工程师，从事国土空间规划、土地管理工作。