覃昙
摘要:新形势下,落实耕地保护政策至关重要,关系到社会稳定和国家经济长远发展。长期以来,各地都在加强耕地保护,为确保国家粮食安全积极承担责任,将耕地保护职责落实到位,高效利用科学规范的耕地保护制度,采取措施严格守护耕地红线。本文主要分析了耕地保护存在的难题,探究了耕地保护监测监管体系的构建,提出了加强落实耕地保护监测的措施,以供参考。
关键词:耕地保护;监测;措施
近年来,我国实施的土地政策将对耕地保护产生长期影响,例如,发展用地政策、生态退耕政策等。当前,我国耕地保护形势十分严峻,虽然耕地保护制度十分严格,但是没有彻底解决全国耕地面积减少的问题,依旧存在非农化、粗放利用等问题。
一、耕地保护存在的难题
我国耕地面积总体平稳,但个别地区呈下降趋势。在总耕地面积中,中等耕地与低等耕地占据绝大部分比重。对于建设占用耕地,主要采取补救方法为耕地占补平衡,在实际过程中需要应对诸多问题,如耕地偏远、水土条件不佳等,使得耕地面积在一定时间内流失严重。
耕地开发利用强度过大,不够重视生态环境。当前,在重视耕地利用的同时轻视耕地养护,由于耕地资源、数量等因素影响,无法真正改变长时间过度利用耕地的情况,诸多问题越来越严重,如耕地污染、耕地生产力下降等。
二、耕地保护监测监管体系的构建
首先,确定监测对象,丰富监测地类。要针对造成耕地尤其是永久基本农田增加或减少的一系列因素,实施全面监测监管。在落实退耕还林政策、开展土地综合整治工作等的过程中,可能会导致耕地地类有所变化,需将养殖用地、种植园用地等作为监测对象。
其次,围绕监测问题进一步细化分类。以耕地增减、土地污染等为切入点,详细划分监测问题的种类。其一,耕地增加情况的出现一般是因为开展高标准农田建设、城乡建设用地变化等,同时林地、园地等农业结构调整,尤其是要注意水田增加等发生的质量变化。其二,对于建设占用耕地,应当正确区分设施农业用地占用耕地、违法违规占用耕地等。其三,由于农业结构调整而占用的耕地,严格监测从耕地或者永久基本农田转变为经济作物用地或者养殖用地。其四,不仅建设占用会造成耕地破坏,所开展的其他建设活动也会导致耕地压占等情况。另外,还存在自然灾害或者人为因素导致耕地被破坏。其五,在生态退耕还林还草还湿工作落实过程中,应当加强监测大面积植树造林等具体状况,以及耕地转变成林地、草地等发生的地类变化情况。其六,对于耕地质量变化,主要监测耕地质量生态变化,如永久基本农田出现的沙化情况、地质灾害风险等。除此之外,还需要注重耕地尤其是永久基本农田存在的撂荒、休耕状况。
再次,整合归纳基础数据与技术方法。其一,应当分类梳理耕地保护方面的基础数据,如长期以来产生的关于高标准农田、设施农用地等的一系列数据,做好数据叠加分析,针对耕地变化图斑强化其提取精确性,降低外业核实工作量。其二,根据年度变更调查遥感监测等具体状况,建立健全工作机制,精确提取耕地变化图斑,及时下发存在问题的图斑,由地方核实检查并提供证据,由部级复核并准确反馈,合理利用监测成果。借助国土空间基础信息平台,科学合理构建耕地保护在线监管系统,做到部、省、市、县各级联通,尽早发现并有效处理耕地保护落实期间出现的问题,促进日常监测工作发展,实现常态化目标。其三,改善调整智慧耕地管理平台,做好各方面的日常监管工作,如耕地利用情况、耕地占补平衡等,有机结合日常监督和年度考核,形成完善的数据分析与监督机制,根据耕地保护具体状况加大全流程动态监督管理力度。
最后,加强监测成果利用。其一,对于耕地保护实际应用以及监测的具体状况,应当及时向地方有关部门通报,清晰指出所需要改正的问题,针对不同区域中已有苗头的问题第一时间预警。其二,结合耕地保护应用实际情况做好年度形势分析。全方位对比分析,准确评价耕地数量以及利用情况等,尽快反馈耕地保护发生的变化及其形势,围绕异常变化与主要区域做出合理建议。其三,成为省级政府耕地保护责任目标考核的一部分,着重考核重点区域取得的监测结果,如耕地、设施农业用地等,在开展期末考核、年度自查等工作的过程中,作为重要的量化评分前提和基础,并且在地方耕地保护落实期间作为奖惩依据。
三、加强对落实耕地保护监测的措施
(一)加强耕地保护,严控城乡建设和生态建设占用耕地
第一,对于耕地保有量及永久基本农田,要加大保护强度。根据生态治理红线,结合自然保护地具体范畴,整体妥善处理生态退耕,做好上图入库操作,围绕国土空间,加快落实整体保护与土地综合治理工作。按照规划以及专项规划编制,加强管理和控制非农建设占地,确保可持续利用耕地总面积数量稳定,实现保护耕地的最终目标。
第二,在城乡建设与生态建设方面,严控其占用耕地,尤其是永久基本农田。相关行业管理部门需要全面、客观地论证建筑工程占地与永久基本农田是否规范、科学。在工程建设占用耕地中,对于挖填造湖、造景占用耕地,应当根据国家规定及时办理完善的用地审批手续。杜绝在违反国家法律法规的条件下占地进行非农建设,杜绝占用永久基本农田进一步增加自然保护地面积,杜绝占用耕地与永久基本农田打造标准以外的绿色通道。
(二)严格管控耕地“非粮化”,落实撂荒耕地整治工作
第一,全方位杜绝危及耕作条件的操作,尽早改正达不到严控“非粮化”标准的农业扶持政策。对于市县两级政府主管部门而言,在行政区管辖范畴以内,针对粮食生产功能区、永久基本农田、一般耕地,根据具体规定做好种植管护工作,合理指示与引导农业生产活动,而且做好动态监测。杜绝以土地综合整治为名占用永久基本农田,严禁占用永久基本农田用于林果种植,不得种植苗木进行绿化,禁止永久基本农田撂荒。
第二,对于目前多样化新型经营主体,需要支持其托管所有撂荒耕地或者重点生产环节。第一时间开展复耕复种工作,合理规划整合耕种条件达标的土地,对于当下尚未达到耕种条件的土地,应编制完善的整改方案,清晰制定与掌握时间表、路线图,按照相应批次科学安排该工作。针对原属耕地尤其是达到高标准农田建设要求的残次果园和林地,应当全面梳理,根据资源条件等选定能够复耕的地块,采取土地综合整治、农业种植结构调整等多样化方式,按批次进行复耕。针对由于土地流转受阻造成的耕地撂荒情况,应当通过托管、代耕代种等推动土地流转。针对缺乏良好耕种基础设施尤其是排灌设施无法运行造成的耕地撂荒情况,应当加强中小型水利等方面的设施建设,为其提供全方位支持,贯彻落实土壤培肥等工作。
第三,加强监管流转耕地行为。对于市级农业农村局而言,需要针对全市农村土地,在经营权流转时做好统一监管,为县级农业农村部门提供正确指导,使其准确细致完成相关信息入库,主要包括耕地面积、流转主体等,全方位利用信息手段实现实时动态监督管理。县级农业农村部门应当密切联系相关发展改革部门,严格审核农业产业项目准入。对于乡镇政府部门及土地发包人来说,需要以承包农户为对象严格监管其流转耕地。如果与耕地相关的土地经营权流转,需要在签订协议中清晰注明种植用途。结合国家的法律法规加强土地保护,严禁耕地撂荒情况出现,一旦发现不符合产业要求的大面积流转耕地存在的“非粮化”行为,应当严厉打击并及时纠正,取消扶持项目。如果破坏耕作层不能恢复,必须承担法律责任,作出相应的赔偿。如果社会资本在不符合相关规定的情况下改变耕地用途,而且拒不整改,应当将该企业划为失信人,联合惩戒。
(三)加强耕地综合整治,拓宽耕地来源渠道
第一,加大事中、事后管理与控制的力度,有效防范补划地块质量不达标、距离过远等情况出现。当地需要在开展高标准农田建设及土地综合整治工作的过程中,全方位优化耕地和永久基本农田。在实际土地综合整治试点工作时,如果需要调整永久基本农田布局,应当结合具体规定和要求合理编制调整方案并严格审核,一旦审核通过,需要将相关内容整合成为试点实施方案的一部分,同时纳入国土空间规划中,将全体整治任务落实到位并验收达标后,优化更新永久基本农田数据库。
第二,制定项目信息管理及有关核定规则。在高标准农田建设过程中,如果存在耕地与产能增加的情况,县级农业农村主管部门应当及时联系同级自然资源主管部门,由其申请核定,然后上报到省自然资源厅进行复核,成为该省耕地占补平衡年度计划管理的一部分。根据高标准农田建设情况,贯彻落实补充耕地或者提高耕地质量的项目,应向同级农业农村主管部门反馈项目信息,如新增耕地坐标等,待省农业农村厅审核通过,方可纳入高标准农田建设任务完成量。
(四)构建耕地保护激励约束体系
第一,将县、乡、村集为一体,实现三级联动,落实耕地保护网格化监督管理,做到监管全覆盖。充分发挥奖惩机制作用,将该制度和基层干部绩效评价相结合,促进耕地保护责任落实。加强控制耕地“非农化”“非粮化”发展,并将该任务作为耕地保护责任目标,同时在粮食安全责任考核中作为一项重要内容,在开展耕地保护工作的过程中,一旦发现失职渎职、违背指令等不良行为,严肃追责问责。在“非农化”“非粮化”遏制上,由市县两级人民政府承担主要责任。
第二,根据实际情况,建立健全耕地保护补偿制度,优化调整粮食种植导向,完善激励约束机制。尽量满足耕地卫片监督条件与要求,形成科学完善的动态监测评价机制,借此落实耕地保护与粮食种植工作。对于各个地区的土地出让收入,应持续增大其在农业农村中的占比,加强落实耕地保护尤其是高标准农田建设等任务,如果开展的农业生产经营活动达不到耕地用途管制标准与要求,应取消财政扶持,造成耕地数量缩减且质量降低的,应当按照相应法律法规责令限期整改。
(五)拓宽资金渠道,建立健全耕地保护长效激励机制
其一,为落实耕地保护工作,设立专项资金,将这些资金投入监测监管、补偿激励等工作中。其二,积极探索多种资金在耕地保护监督管理工作及补偿激励工作中的应用,主要包括新增加建设用地土地有偿使用费、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂结余资金等。其三,在合乎法律法规前提下增加占用耕地的成本,结合征占耕地实际情况严格控制其规模与速度。
(六)集成先进技术,对耕地定期全面“体检”
各地构建的耕地保护监测监管体系以全区耕地为对象定期实施全面“体检”。通过监测可以发现变化图斑以及耕地增减地块。全面分析违法违规占地、耕地撂荒、耕地增加等情况,在此基础上尽早明确耕地变化,将数量、质量和生态集为一体,实现“三位一体”保护,同时在管理决策时作为重要参考依据。
为落实耕地全面、细致“体检”,必须有效处理诸多技术难题。各地构建的耕地保护监测监管系统要充分利用多种现代化信息技术,如高分遥感、大数据技术等,科学合理构建信息化管理系统,有机结合自动解译、业务监管等多种功能。
全面整合大量卫星资源,如高分遥感卫星、商业遥感卫星等,得到亚米级遥感影像资料数据,实现区域全覆盖,优化完善基础数据,提高其精确性、综合性。
全面整合当前土地利用实际情况与规划、耕地质量、耕地占补平衡等一系列基础数据,围绕耕地保护构建起科学完善的综合应用数据库。
建立遥感自动监测解译规则集,结合当地具体状况,合理划分解译规则集类型,利用先进图像解译技术完成自动化智能解译,确保解译的精确度,客观、精准判定耕地变化图斑。
围绕耕地保护科学合理构建监测监管技术体系,实现“天地网”一体化,打造自动化业务工作流程,包括监测、分析、监管等环节,做到数据处理、专项分析、业务监管等的有机融合。
四、结语
综上所述,耕地保护需要科学合理地规划农业生产布局,清晰划定耕地利用流程,加大耕地监测管理力度,切忌将经济效益作为耕地用途选定的唯一标准。结合相关调查,本文认为还应全方位落实耕地资源监测工作,优化完善耕地卫片监督机制,严格管控耕地用途转变,强化耕地占补平衡,这样才能确保粮食安全。
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