民国时期包头设治局和包头县建置时间考

摘 要：民国时期，随着1923年年初京绥铁路延伸至包头镇，包头一跃而为绥远地区的第二大市镇，设治问题便提上了日程。1923年，设置了包头设治局。1926年，包头设治局升格为包头县。到目前为止，涉及内蒙古地方行政沿革的著作，有关包头设治时间的记述存在较大出入。关于包头设治局的设置，有认为是1922年的，有认为是1923年的，还有认为是1924年的。即使认为是1923年的，有认为是1923年3月设置的，有认为是1923年5月设置的。关于包头设治局改为包头县，有认为是1925年11月的，有认为是1926年1月的。通过查阅可靠的资料并辨析相关事实，可以确定包头设治局设置的时间应该是1923年11月，包头设治局改包头县的时间是1926年1月。

关键词：民国；包头设治局；包头县

Examining the Establishment Dates of Baotou Administration Bureauand Baotou County during the Republic of China Era

Yu Zeyuan

（School of History and Culture，Inner Mongolia Normal University，Hohhot 010022）

Abstract：During the Republic of China era，with the extension of the Beijing-Suiyuan Railway to Baotou Town at the beginning of 1923，Baotou rapidly emerged as the second-largest town in the Suiyuan area，bringing the issue of administrative establishment to the agenda.In 1923，the Baotou Administration Bureau was established，and in 1926，it was upgraded to Baotou County.So far，in works regarding the administrative evolution in Inner Mongolia，there is significant discrepancy concerning the dates of the establishment of Baotou Administration Bureau.Some suggest it was established in 1922，others claim it was in 1923，and yet others believe it was in 1924.Even among those who believe it was in 1923，some argue it was established in March，while others say it was in May.Regarding the upgrade of the Baotou Administration Bureau to Baotou County，some believe this occurred in November 1925，while others assert it was in January 1926.Through consulting reliable sources and analyzing relevant facts，it can be confirmed that the Baotou Administration Bureau was established in November 1923，and it was changed to Baotou County in January 1926.

Key words：Republic of China；Baotou Administration Bureau；Baotou County

1809年，包头村升格为包头镇，隶属于萨拉齐厅管辖。京绥铁路延展至包头镇后，初置包头设治局，后改包头县。目前有关包头设治的时间有以下几种说法：关于包头设治局，有1922年3月、1923年3月、1923年5月、1924年等数种观点；关于包头设治局改置包头县，有1925年11月、1926年1月、1926年6月等三种观点。究竟哪一种说法符合历史事实，本文做初步考证。

一、民国时期包头设治时间记述的出入

关于包头设治局和包头县设置的时间，发行范围广且人们容易找到的几部内蒙古地方史著作，存在着表述不一致的问题。

曹永年主编的《内蒙古通史》，关于包头设治局设置历史的描述是：“1922年3月，析萨拉齐、五原、固阳、东胜四县局各一部，设包头设治局。”［1］28

郝维民、齐木德道尔吉主编的《内蒙古通史》，关于包头设治局和包头县设置的时间的描述是：“1923年3月，划包头镇及附近土默特旗、乌拉特前、后2旗与伊克昭盟达拉特旗地，设包头设治局。1926年1月改建为包头县。”［2］475

周清澍主编的《内蒙古历史地理》，描述包头设治局和包头县设置情况是：“1923年3月，划包头镇及附近土默特旗、乌拉特前、后2旗与伊盟达拉特旗地，置包头设治局，1926年1月改建为包头县。”［3］277

张贵著《包头史稿》是第一部包头地区的通史性著作，分上下两册。下册为1919年至1949年包头地区的历史。关于包头设治局和包头县设置的时间，《包头史稿》的描述是“直至1923年京张铁路修筑到包头，包头镇才改置为包头设治局”“1926年1月，包头设治局改为县公署”。［4］2-3

这几部著作都属于通俗性的学术著作，发行量大，影响比较大。

专门研究行政区划沿革的学术著作，有周振鹤主编的《中国行政区划通史》、张在普编著的《中国近现代政区沿革表（1820-2004）》、宋志刚著的《内蒙古疆域考略》。

周振鹤主编的《中国行政区划通史》是多卷本的著作，中华民国卷由傅林祥、郑宝恒著，关于包头设治局和包头县设置的时间与前述说法均不同，“民国十三年3月析萨拉齐县包头镇及五原、东胜2县和固阳县地置包头设治局。治包头镇（今包头市城区）。民国十四年11月改为县。”［5］434

张在普编著的《中国近现代政区沿革表（1820-2004）》是工具书，以表格的形式记载行政区划沿革。在包头市的“辅记”栏，注解了包头设治的情况：“1923.3划萨拉齐县包头镇置设治局，1926.6改县，仍治包头。”［6］42

宋志刚著的《内蒙古疆域考略》，是内蒙古行政区划沿革的专门著作，关于包头沿革有如下考述：“一九二三年（民国十二年）始置包头设治局，一九二六年（民国十五年）升为县，属归绥道”。［7］103

周振鹤主编的《中国行政区划通史》、张在普著的《中国近现代政区沿革表（1820-2004）》和宋志刚著的《内蒙古疆域考略》有工具书职能，是学术界研究相关历史时，比较多地查阅并引用的著作。

从引证的原文可知，关于包头设治局和包头县的设置时间，有以下几种说法：

第一种，1922年置包头设治局。曹永年主编《内蒙古通史》持此种说法。

第二种，1923年置包头设治局1926年改包头县。周清澍主编的《内蒙古历史地理》，郝维民、齐木德道尔基主编的《内蒙古通史》，宋志刚的《内蒙古疆域考略》，张在普的《中国近现代政区沿革表》，张贵的《包头史稿》，均持此种说法。

第三种，1924年置包头设治局1925年改包头县。周振鹤主编的《中国行政区划通史》（中华民国卷）持此种说法。

有关包头行政区划沿革的学术论文，有刘忠和的《包头的行政变迁及其特点研究》、王硕的《从村到市：包头行政建制沿革研究——19世纪中叶至20世纪90年代初》，孙超的《近代绥远地区县级政权初探（1901-1937）》，胡敏的《〈包头市志〉研究（1943年）》，均持第二种说法。

刘忠和在《包头的行政变迁及其特点研究》中指出，“1923年，京绥铁路延修至包头。铁路的开通，为包头迎来新的发展机遇。同年，包头镇改置为包头设治局”，“1925年9月9日，绥远都统李鸣钟请命于北京政府，要求改包头设治局为包头县。”“1926年1月，包头设治局改建为包头县公署。”［8］王硕的论文关于该问题描述的稍微详细一些：“1922年6月，平绥铁路从归缓（呼和浩特）修筑至包头。至此，包头成为西北的水路、公路、铁路等三路交通要道、运输枢纽，东接天津港、西连甘宁青，交通愈加便利，商业更加发达，进出口贸易比前激增。1923年，包头镇改置为包头设治局，脱离萨拉齐县（1912年萨拉齐厅改县设知事）管辖，直接隶属于绥远特别行政区都统领导。”［9］10 “1925年9月，绥远都统李鸣钟报请北京政府拟将包头镇改设县治。1926年初，包头设治局改为包头县公署，局长改称县知事。”［9］13孙超在论文中编制了《绥远地区各县沿革概况》表，认定“1923年由萨拉齐县析置包头设治局，1926年改县。”［10］7胡敏依据1943年编纂的《包头市志》中的《行政之沿革》和《大事表》两部分的相关记载，认定“民国十一年（1922）筹备包头设治事宜”“民国十二年（1923），置包头设治局。”“民国十五年（1926），成立包头县。”并依据《绥远通志稿》认定第一任设治局局长刘秉堃到任时间为“民国十二年五月”，第一任包头县知事是“民国十五年初任”。［11］40-41

从上述罗列和引证的成果可知，认定包头设治局设置于1923年、包头县设置于1926年的成果比较多，而认定包头设治局设置于1922年和1924年、包头县设置于1925年的成果最少，各有一项成果。

二、民国包头设治史实辨析与结论

包头设治的时间只能是上述说法中的一种，上述说法全部成立的可能性是没有的。那么，究竟哪一种说法符合历史事实呢！

首先看1922年置包头设治局的说法。

1922年3月置包头设治局的说法，仅见曹永年主编的《内蒙古通史》第四卷。第四卷系民国时期内蒙古历史，由于永担任该分册主编。该文注明的文献出处是绥远省政府1933年编印的《绥远概况》（下册）第5-6页。《绥远概况》分上下两册，时间上自战国下限至1933年，是绥远地区首部官修通志。在《绥远通志稿》成书前，《绥远概况》是了解绥远地区的重要参考书。仔细比对《绥远概况》（下册）第5-6页原文与《内蒙古通史》第四卷第28-29页有关设治的内容，可以看出二者既有一致之处也有不一致处。《绥远概况》的原文是“十二年一月固阳设治局正式改县。同年三月析萨拉齐、五原、固阳、东胜四县各一部地，设包头设治局。十五年一月正式改县。”［12］5-6而《内蒙古通史》第四卷相关表述是“1922年3月，析萨拉齐、五原、固阳、东胜4县局各一部，设包头设治局。”［1］28二者比对，可以发现，只有年份有出入。由此可见，1922年3月置包头设治局的说法是靠不住的，应该是误读了《绥远概况》的记载。

其次看1923年置包头设治局1926年改县的说法。

这种说法最早见于周清澍主编的《内蒙古历史地理》第四章。该书系内蒙古自治区高等教育自学考试教材，编印于1991年，第四章由已故内蒙古大学教授金海撰写。由于该书系教材，属于通俗读物，所以全书均无参考文献，无注释，故无法知晓1923年置包头设治局1926年改县的说法源于何处。1994年《内蒙古历史地理》修订后正式出版，书后附录了参考文献，其中有《绥远通志稿》《绥远概况》《绥远省分县调查概要》等。这几部地方志有绥远设治的内容。既然作者将其列为该书的参考文献，表明包头设治的知识点来源于这几部志书。郝维民、齐木德道尔吉主编的《内蒙古通史》，其第六卷由金海、赛航两位老师主编。该书第475页有关包头设治的时间与《内蒙古历史地理》第277页有关包头设治时间的表述是一致的，应该是利用了《内蒙古历史地理》的相关内容，但是仍然没有注明该知识点的具体出处。同样，宋志刚著的《内蒙古疆域考略》和张在普编著的《中国近现代政区沿革表（1820-2004）》，关于包头设治的时间均未注明所参考的具体文献。

刘忠和的论文《包头的行政变迁及其特点研究》，关于包头设治的内容，依据的是1943年编纂的《包头市志》。《包头市志》关于包头市沿革的描述是“十二年（一九二三年）置包头设治局”“十五年（一九二六年）成立包头县。”［13］99王硕的硕士学位论文关于包头设治局和改包头县的内容，均未出注，无法知晓文献依据。孙超的硕士学位论文关于包头设治的时间，记载于其编制的《绥远地区各县沿革概况》表中，但是没有包头设治的具体注释。从《绥远地区各县沿革概况》表的总注释可以看出，作者参阅了傅增湘主纂的《绥远通志稿》和傅林祥、郑宝恒著的《中国行政区划通史》（中华民国卷）。这两部文献关于包头设治的时间的说法完全不同。《绥远通志稿》关于包头设治的时间的表述是1923年置设治局1926年改县。《中国行政区划通史》（中华民国卷）关于包头设治的说法是1924年3月置设治局1925年11月改县。显然，这是两种完全不一致的观点。孙超采用了《绥远通志稿》的说法而没有采用《中国行政区划通史》（中华民国卷）的说法，但是没有给出取舍的理由。

民国时期编撰刊印的含有包头设治的文献，相对容易查阅并被广泛利用的有《绥远河套治要》《绥远通志稿》《绥远概况》《归绥县志》《绥远省分县调查概要》等志书。

《绥远河套治要》系周颂尧撰写，1924年成书刊行，1929年开始在《绥远建设季刊》连载。连载时，内容有增加。《绥远通志稿》由绥远省政府组织编纂，初修于1931年，聘请李泰芬担任总纂，1936年聘请傅增湘重纂，已经定稿付印但是毁于战火。《绥远通志稿》中的疆域沿革部分是土默特文豪荣祥所撰。《绥远概况》由绥远省政府于1933年编印。《归绥县志》是郑裕孚主纂，开始于1933年，1934年完成，1935年出版。《绥远省分县调查概要》由绥远省民众教育馆于1934年调查并编印。

民国时期的这几部志书，关于包头设治时间的记载，有的笼统一些，有的具体一些，设治年份的记载是一致的，而设治月份的记载既有相同之处也有不同之处。1929年9月发表的《绥远河套治要》的记载是：“十二年，又析乌拉前山西山咀及后山七分子以东属包头设治局”，“十五年包头设治局又复改县”。［14］《绥远通志稿》的记载是：“民国十二年五月，始更析今县，置包头设治局，十五年一月升为包头县。”［15］124《绥远概况》的记载是：“（十二年）年三月析萨拉齐、五原、固阳、东胜四县各一部地，设包头设治局。十五年一月正式改县。”［12］5-6《归绥县志》的记载是：“十二年改包头设治局，十五年设县。”［16］872《绥远省分县调查概要》的记载是：“迨民国十二年，因平绥铁路之到达，商贾云集，蓬勃万千，遂成立设治局，划分萨拉齐县自磴口车站以西之地，及五原县乌拉前山西山咀以东之地，归包头设治局管理。十五年一月，始成立县治。”［17］145

这几部志书之间的渊源关系，未见明确记载。从时间上看，《绥远河套治要》成稿的时间最早，其他几部志书都是在1931年至1934年间形成的。从理论上说，晚出的志书应该会参考之前的印行的志书。例如，南京国民政府铁道部财务司调查科1931年5月调查编写的《包宁线包临段经济调查报告书》记载包头设治事宜有如下描述：“十二年，包头以蕞尔小镇，居水路交通之中心，因平绥铁路之到达，乃一跃而为商贾云集之大镇，蓬勃万千。设治之议，同时成熟。始析萨拉齐县自磴口车站以西之地，及五原县自乌拉前山西山咀以东之地，另组包头设治局治理之。”［18］364这段话与《绥远省分县调查概要》关于包头设治局的记述高度雷同，可以推断1934年编印成书的《绥远省分县调查概要》参考了1931年成书的《包宁线包临段经济调查报告书》。

与图书比较，报纸和杂志出版发行时效性强。尤其是报纸，新闻报道特别讲求“新”字，对于当时发生的事件的报道准确程度较图书的记载要高。《政府公报》之类的期刊，具有“政书”的性质，权威性毋庸置疑。

关于包头设治局设置的时间，《绥远月刊》的记载是具有权威性的。《绥远月刊》由绥远特别区教育厅于1925年编印，主要刊载绥远特别区的政令政务事宜，类似绥远特别区都统署的公报。在《绥远道行政公署指令》部分，附有《包头设治局呈文》。该呈文是包头设治局奉绥远都统第470号训令，关于改升县治的准备工作呈给绥远道尹的报告，其中详细地记载了包头设治局设置的经过，明确地记载了与设治局有关的几个时间点：“案查勘放乌拉特三公旗地亩局兼包头设治局办法大纲第十一条，内载地亩局兼设治局应遵限于二年之内，将设治事宜一律布置完备，次年呈都统派员复查后，分别呈、咨，撤销地亩局兼设治局，改为包头县。”“自民国十二年四月筹办起，至本年三月底止，期限已经届满，自应改成县治，以符原案。”“奉此，遵查职局于十二年十一月×日正式成立，业经呈报在案。……拟于本年七月一号撤销地亩局兼设治局，实行改为包头县行政公署，以符原案。”［19］引文中的“本年”是指1925年。虽然《包头设治局呈文》刊印在《绥远月刊》中，但是其“档案“属性并没有改变。在原始档案无着落的情况下（笔者曾赴内蒙古档案馆查阅该呈文被工作人员告知无存），无论是从文献形成的时间判断，还是从文献的来源判断，无疑该文献的价值远远高于民国地方志的文献价值。由该呈文可以断定，民国地方志中的1923年3月和1923年5月成立包头设治局的说法都是不准确的，正确的时间应该是1923年11月成立了包头设治局。

关于包头设治局升格为包头县的时间，据1926年1月5日的《益世报》（北京）报道，1925年12月26日，绥远都统署召开都统署政务会议，邓道尹提议“包头设治局，按月薪十分之三，共捐洋二千元，送给伤兵医院，作为伤兵之用费”。［20］这条新闻说明，截止1925年12月26日，包头设治局还没有改县。同样是该报1月16日《绥远近讯一束》的报道，则称“包头县张耀宗、刘如举、梁得清等……”。［21］《益世报》（北京）的两条新闻的比对可以发现，包头设治局改县的时间是1926年1月上旬。能够佐证这个观点的是绥远实业厅编印的《绥远》。该书的作者是傅焕光，有两个版本，分别是1925年5月5日印行的《绥远》和经过增补后1926年1月印行的《绥远》。这两个版本都有包头设治的记载。1925年版的记载是“民国十二年又设包头设治局”，［22］21926年版的记载是“地方行政已设十县二设治局，皆属于绥远道尹。其县局名称曰：归绥县、萨拉齐县、武川县、五原县、和林格尔县、托克托县、清水河县、东胜县、固阳县、包头县、临河设治局、大佘太设治局”。［23］4从记事的准确性看，傅焕光编著《绥远》时间距离包头设治的时间最近，其记载的准确程度当然要比成书于20世纪30年代的几部志书高。1925年5月版的《绥远》没有“包头县”的记载，1926年1月的《绥远》有“包头县”的记载，这说明包头设治局改建为包头县的时间不会早于1925年5月，不会晚于1926年1月。

再次看1924年3月置设治局1925年11月改县说法。

1924年3月置包头设治局1925年11月改包头县的说法，虽然仅见于周振鹤主编，傅林祥、郑宝恒著的《中国行政区划通史》（中华民国卷），但是作者给定了清晰且有权威的依据，那就是《政府公报》。《政府公报》是民国北京政府发布政令的平台，创刊于1912年，按照公历时间每日出版1号，刊载前一日的政令。至1928年北京政府倒台，共刊印了4352期。傅林祥、郑宝恒著的《中国行政区划通史》（中华民国卷）关于包头设治局设置的时间引自《政府公报》第2880号。《政府公报》第2880号关于包头设治局的历史信息是第556号大总统指令：“令内务总长程克、财政总长王克敏、暂行代理部务司法次长薛笃弼、农商总长颜惠庆，呈会核绥远都统拟定包头镇设治办法大纲一案，酌加修正，缮单呈鉴由。呈悉。准如所拟办理，即由该部转行遵照。此令。大总统盖印。国务总理孙宝琦、内务总长程克、财政总长王克敏、司法总长、农商总长颜惠庆。中华民国十三年三月二十七日。”［24］作者由此资料认定1924年3月置包头设治局。

傅林祥、郑宝恒著的《中国行政区划通史》（中华民国卷）关于包头设治局改县的时间引自《政府公报》第3464号，是第1796号临时执政指令，原文如下：“令内务总长龚心湛、财政总长李思浩、署司法总长杨庶堪、代理部务农商次长莫德惠，呈会核绥远都统定期拟设包头县暨酌定应支经费一案，拟请照准由。呈悉。准如所拟办理，即由该部转行遵照。此令。中华民国临时执政印。内务总长龚心湛、财政总长李思浩、司法总长杨庶堪、农商总长。中华民国十四年十一月二十四日。”［25］因此作者认定包头设治局改县的时间是1925年11月。

从上面的资料和分析可知，第二种说法包头设治局设置于1923年改县于1926年，第三种说法包头设治局设置于1924年改县于1925年，都有可靠的文献依据，都符合历史事实。所不同的是两种说法依据的标准不同。第二种说法依据的是包头设治局实际的成立的时间和实际的改县时间，第三种说法依据的是民国北京政府批准包头设治局设置的时间和批准包头设治局改置包头县的时间。

虽然都符合历史事实，但是采用哪一个标准科学呢！

既然相关史学成果的表述为包头设治局设置的时间和包头设治局改县的时间，那就应该以包头设治局实际设置时间和包头设治局实际改为包头县时间为准，而不能以政令发布的时间为准。因为有的设治局，虽然已经发布政令批准设置，但是实际上并没有设置。例如，1929年11月8日国民政府第2573号指令，批准宁夏省申请设置陶乐、居延、紫湖设治局，［26］实际上只有陶乐设治局如期设置，而居延设治局和紫湖设治局到1947年亦未设置。［5］422如果以政府命令为标准确定设治时间，那就会把事实上未成立的设治局表述为已经成立。

通过前两部分的论述，关于包头设治局设置的时间和包头设治局改县的时间，可以得出比较准确的结论，那就是包头设治局设置的时间，既不是1923年3月，也不是1923年5月，更不是1924年3月，应该是1923年11月；包头设治局改为包头县的时间，不是1925年11月，也不是1926年6月，应该是1926年1月。

参考文献：

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［20］绥远特派员惟均.绥远二十九日通讯［N］.北京：益世报，1926-01-05（06）.

［21］绥远近讯一束［N］.北京：益世报，1926-01-16（6）.

［22］傅焕光.绥远［M］.归绥：绥远实业厅，1925.

［23］傅焕光.绥远［M］.归绥：绥远实业厅，1926.

［24］大总统指令第五百五十六号［J］.政府公报，1924（2880）：4.

［25］临时执政指令第一千七百九十六号［J］.政府公报，1925（3264）：5-6.

［26］国民政府指令第2573号［J］.国民政府公报，1929（317）：4.

（责任编辑 郭晓勇）

收稿日期：2023-02-17

基金项目：内蒙古哲学社会科学规划项目“晚清民国时期内蒙古地区文化认同状况研究”（2022NDE108）阶段性成果。

作者简介：于泽元（1997-），男，内蒙古赤峰人，研究生，研究方向为内蒙古地区史。