浅析行政事业单位预算绩效管理存在的问题及对策

摘要：2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，该意见明确提出，行政事业单位要以预算绩效管理为切入点，提升财政资金的管理效率和公共服务质量。全面预算绩效管理构建蓝图，要求行政事业单位不仅要开展项目预算绩效管理，还要做好各级政府部门绩效管理工作。当前，预算绩效管理已成为财政资金高效使用的重要工具，对行政事业单位管理水平提升起着非常重要的作用。但是从目前开展情况来看，行政事业单位普遍存在着一些管理层对预算绩效不重视、预算绩效管理工作执行不到位、预算绩效指标体系不健全等问题，不利于管理工作开展。基于此，本文从基层行政事业单位预算绩效管理角度入手，重点分析预算绩效管理中存在的问题，并针对这些问题提出相应的管理策略，旨在切实提升财政资金的使用效率。

关键词：事业单位；预算绩效；考核

随着供给侧改革深入推进，基层行政事业单位管理工作模式也在不断优化。预算绩效管理作为基层行政事业单位管理工作的重点之一，构建科学合理的预算绩效管理体系，能够有效降低管理成本，压缩管理经费，提升服务管理水平，积极响应和落实上级管理政策，为政策执行奠定坚实的基础。从预算绩效管理工作来看，以预算绩效管理为依托，合理配置各个科室的资源，并将预算执行结果与绩效考核工作深度融合，全面提高工作人员的积极性，实现行政事业单位健康、稳定发展。

一、基层行政事业单位加强预算绩效管理的重要意义

预算绩效管理工作一直是基层行政事业单位的一项重点工作，尤其在当前压减行政开支、厉行勤俭节约的情况下。预算管理工作的高效开展离不开绩效考核管理，将两者有效联动，开展预算绩效管理工作有利于提升管理水平。具体来说，基层行政事业单位开展预算绩效管理的重要意义体现在以下三个方面：一是有效提升财务管理水平。预算绩效是财务管理工作的重点和基础，财务工作中的每个环节都与预算绩效管理相关，如资金支出需要以预算为依据、国有资产管理需求与预算联动、财务考核需要全面分析绩效目标等，加强预算绩效管理能全面提升财务管理水平，实现财务精细化管理。二是有效提升财政资金的利用效率。预算绩效管理的核心是有效统筹现有资金，如何在财政资金紧张的环境下，充分发挥资金管理效益，优化配置有限的资金，保障各项重大项目支出、民生项目支出，提升资金管理效益，避免资金出现沉淀。三是有效降低单位风险。预算绩效管理涉及管理工作的每个环节，尤其可以推动内控管理体系不断完善，预算绩效管理可将内控管理中问题全面呈现出来，包括绩效考核体系是否完善、预算管理流程是否合理、费用审核程序是否到位等。

二、基层行政事业单位预算绩效管理中存在的问题

（一）对预算绩效管理认识不到位，管理意识有待增强

行政事业单位全面推行预算绩效管理，但是执行情况并不理想，尤其是单位管理水平较低、人员配置不强，未构建预算绩效管理体系。主要原因是管理者对预算绩效管理工作不够重视，管理意识不高，未将预算绩效管理工作作为重点工作管理，具体体现在以下两个方面：一方面，很多单位的管理重点集中在具体事务性工作上，对预算绩效管理工作认识不够，认为预算绩效管理工作由财务部门负责完成即可，不需要投入过多的精力和时间，只需要按照上级管理任务要求完成工作，导致整个单位对预算绩效管理的认知一直停留在表层管理状态。另一方面，单位对预算绩效管理工作的开展采取何种管理模式、如何细化管理流程、如何下达绩效目标等工作上没有整体的认知，很多单位简单地根据上级文件布置工作，未整体考虑工作布置是否合理、预算绩效是否符合单位要求等，基层员工也不知道需要从哪些方面配合预算绩效管理工作的开展，整体预算绩效管理意识有待增强。

（二）预算绩效管理执行力度不强，目标难以有效落实

基层行政事业在单位预算管理过程中较突出的问题之一是下达的预算绩效管理目标难以有效落实，执行力不强，从而导致整体预算管理效率较低。其主要原因有：一是存在重视前端预算编制，轻视中端预算执行和控制，在预算编制前期会经过多轮沟通和反馈，尽量保障全年预算数据符合单位的实际情况，但是往往在预算编制完成后，难以根据预算管理目标细化绩效考核任务，也难以将监督管理融入日常预算管理工作中，导致预算整体执行力较弱，缺乏有效的管理工具和方法。二是缺少专业的预算绩效管理部门，一些基层单位都是临时从各部门抽取人员组成预算管理团队，在预算绩效执行工作中难以做到动态跟踪管理，经常出现预算绩效管理工作的事后管理问题，如确定的预算绩效目标中关于“三公”经费控制需下降3%目标，但是在日常预算管理工作中执行力不强，审核力度不够，缺乏响应的管理程序，导致后端对“三公”经费分析时就初选管理目标未完成或“三公”经费超支严重的问题，使预算管理流于形式。

（三）预算绩效指标评价体系不完整，缺乏科学的标准

对于基层行政事业单位来说，预算绩效评价涉及内容多且项目类别详细，需要管理层高度重视各项评价指标体系，避免制定统一化的评价指标，阻碍后续的预算绩效管理工作开展。预算绩效评价指标体系方面的问题主要表现在以下两个方面：一方面，预算绩效指标评价体系统筹考虑不够，未结合年度整体管理目标，也未全面分析各项目类别，只是简单地根据政策要求将绩效管理目标下发，如基层单位项目类别包括实物性项目支出、消耗性支出、投资项目支出等类别，但是一些基层单位并未充分考虑这些项目区别，制定统一的绩效评价指标体系，各项目的实际完成情况难以做到横向和纵向对比，收益率并不直观。另一方面，绩效评级指标体系难以量化，不具有可操作性，很多指标根据既定的结果导向倒推制定，对具体工作的开展指导意义不大，如部分基层单位为了实现绩效管理目标，对外界呈现很好的绩效工作完成情况，在设置绩效指标时便会将部分指标设置较低、设置不够清晰，导致指标不科学、不合理、不全面，并不能反映工作的完成情况。

（四）预算绩效管理职责不够清晰，绩效评价流于形式

预算绩效管理工作需要高素质专业人才来胜任，明确清晰的管理职责，从目前的基层行政事业单位预算绩效管理职责来看，存在的问题还是较多，主要表现在：一是很多部门并不了解预算绩效管理工作内容，也不知道如何配合开展预算绩效管理工作，财务部门也未与其他部门深入交流和沟通，相关管理职责一直停留在较模糊的状态。二是预算绩效管理目标未及时细化分解到各职能部门，压实绩效管理责任，明确各部门的管理职责，确保预算绩效管理工作顺利完成。同时，预算绩效评价流于形式，其预算评价结果分析统计后并未运用到相关工作中，也未与绩效薪酬联动，基层单位只是按照工作任务要求在年底完成预算绩效分析，对评价结果只是简单地通报，完成情况好坏都不会对相关绩效有实质性影响，未将预算绩效工作完成结果与下一年度各部门的预算经费挂钩，因此，很多部门不会对预算绩效管理工作加以重视，预算绩效评价工作未起到真正提升资金管理效益、完善内部控制等作用。

三、基层行政事业单位加强预算绩效管理的对策分析

（一）增强对预算绩效管理的认识，加强对预算绩效工作的重视

管理层对预算绩效工作工作的认识决定了预算管理工作的具体方向，管理层需要做到以下三点：一是班子成员提升预算绩效管理认识，将预算绩效管理理念融入日常工作中，建立“花钱必问效，无效必问责 ”的观念，让各项工作的开展都能围绕预算绩效管理目标，切实增强预算绩效管理工作意识。二是建立完善的预算绩效管理制度，在预算管理工作开展前，从事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价和结果运用全流程体系出发，将每个环节的管理工作内容汇总编制成预算绩效管理制度，用以指导后续预算管理工作开展。三是因预算绩效管理工作涉及多个部门，加快形成“党委政府领导、财政牵头组织、预算部门执行落实、相关业务科室共同参与、人大审计社会监督”的工作机制。严格落实用人管理制度，明确相关部门要配备预算绩效管理专职人员，提升预算绩效管理人员的专业素养，避免预算绩效管理工作的随意性。同时，加强与其他地区、部门的业务交流力度，提升基层单位工作人员的绩效管理业务水平。

（二）强化预算绩效执行力度，有效落实预算绩效目标

预算绩效工作编制完成后，就需要基层单位落实预算绩效目标，强化预算绩效执行刚性，确保各项工作都能如期完成，主要从以下两个方面入手：一方面，预算绩效工作需要专业团队监督管理，将监督管理融入日常工作中，及时发现预算绩效执行过程中的问题，并结合管理目标分析完成情况，将问题反馈至职能部门，督促其优化管理措施，确保预算管理目标顺利完成。另一方面，预算绩效管理目标需要各职能部门高度配合，完成分配的工作任务，从战略整体上高度配合管理目标，对执行过程中出现的特殊性情况要及时与预算绩效团队沟通，共同制定管理措施，如预算绩效执行过程中出现的上级政策变化导致前期制定的预算执行率难以按目标完成，就需要基层行政单位从整体上来调整预算绩效目标，剔除不可控因素。

（三）健全预算绩效指标体系，建立科学预算绩效标准

绩效指标和标准体系是基层单位开展绩效评价的标尺，也是指导基层单位树立目标导向、精准配置资源、实现高质量发展的基础支撑。以预算为主线，以人、财、物的配置效率为重点，深度衔接上级部门的绩效考核结果，完善基层单位的绩效指标体系。具体可从以下两个方面把控：一方面，在确定预算绩效指标体系过程中，从“核成本、评绩效、找差异、促管理”四个流程，结合基层特点，围绕党委政府重大决策部署及基本公共服务政策等确定绩效目标，确定的预算绩效目标要符合基层单位管理需求，切勿过大或过小，评价指标需要重点关注资金、经费控制等关键内容，如资金指标内容就需要重点关注，提前确定好全年度的资金状况，根据资金状况安排其他指标的工作任务，确保下达的工作任务目标有充足的资金保障。另一方面，预算绩效标准需要从多维度考虑各项工作目标，既要建立长期的绩效评价指标，也需要建立短期的绩效评价指标。既要考虑财务方面的绩效评价指标，也需要考虑非财务方面的绩效评价指标。既需要考虑动态的管理指标，也需要考虑静态的指标，预算指标体系的建立是系统性、综合性的过程，建立的指标可量化、可操作，避免指标指导性不强的问题。

（四）制定清晰的预算职责，确保预算绩效评价开展

基层单位在预算工作开展前需要制定清晰的预算管理职责，明确各部门的预算管理任务，并将预算目标细化分解到相关职能部门，将管理职责压实，让各职能部门和责任人能清晰了解年度预算工作任务，在后续工作中能对照预算绩效目标按进度完成，确保基层单位的整体目标达成。同时，为确保预算绩效评价工作的高效开展，可以从以下两点着手：一是预算绩效评价结果需要深入运用，将工作完成情况及时反馈到相关职能部门，与年度预算绩效任务对比，做出正确的评价，尤其针对未完成的工作需要采取适当的措施优化，如预算绩效工作，需要加强专项资金管理，确保专项资金合规使用，在年末分析该项绩效目标时，要重点分析专项资金管理未按用途使用、超支使用、使用进度较慢等问题，逐一分析各项问题，与管理部门对接具体原因，并制定后续管理措施。二是充分利用第三方力量，结合专家评审库来开展预算绩效管理工作。预算绩效管理工作的开展有着特定的管理程序，其执行效果通常会借助于第三方审计管理机构来对相关工作精细检查，站在客观公正的角度发现管理中的问题，正确评价预算绩效管理工作的完成情况。

四、结语

综上所述，预算绩效管理工作是基层行政事业单位当前管理的重点工作，需要关注的内容较多，同时面临的难点也较多，所以需要基层单位管理层高度重视，结合实际情况，制定科学合理的预算绩效评价管理体系，切实发挥预算管理的指引作用，从而推动内控管理水平提升，凸显财务管理价值。

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作者简介：李玲玉（1989），女，山东省潍坊市人，本科，中级经济师，研究方向为预算绩效管理。