地方政府债券发展途径及实施策略探析

成依洁

摘要：地方政府债券能够实现对地方规范预算的有效管理，缓解外部压力，促进健康发展。基于此，本文通过阐述地方政府债券相关概念，明确其主要作用，细分其主要类型，对地方政府债券发展、完善路径及可行策略进行探究，为地方政府债券的发行和管理工作提供实践模式和研究支持，以供参考。

关键词：地方政府；债券；对策

DOI：10.12433/zgkjtz.20233330

为应对金融形势和市场发展变化的需求，有关部门在地方债券的发行、管理和完善方面不断积极尝试。在新时期下，地方政府债券的重要作用不断得到重视，有关部门不断加大支持力度，增加有效投资，地方债券的管理工作得到完善和创新发展。本文对地方政府债券发展问题探究并提出发展途径和完善策略，能够在一定程度上帮助完善地方政府债券的管理，促进地方政府债更好、更快的发展。

一、地方政府债券概述

（一）地方政府债券相关概念

地方政府债是指地方政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。就地方政府债券发行而言，其主要发行方为财政部门，并且由其进行代理和担保。针对地方政府债券实行的税收政策与国债基本相同，对比分析，地方债票面利率比同期国债略高。地方政府债券通过发行后，在证券交易所以及银行在债券市场上市、流通。依照国家相关规定发布、流通、上市和监督管理债券。地方政府债券募集的资金去处和用途主要集中于地方公共设施建设，这种债券模式的担保主要是当地政府的税收能力，在信用评级方面表现良好，国债一般为金边债券，而地方债券在信用评级中定为AAA，是银边债券。正因如此，地方政府债券的风险稍大于国债。地方债券的本息偿付模式主要采取按年付息，到期一次性还本付息。

（二）地方政府债券主要作用

就地方政府债券的作用而言，在发行债券时，财政部明确指出发行置换债券是规范地方政府债务管理的既定政策安排。早在2014年，通过《预算法》修正案对地方政府债券明确规定：地方政府债务通过发行地方政府债券举借。地方政府通过发行地方政府债券置换，最大限度地实现对规范预算的有效管理，是规范预算的有效途径之一。

就外部市场经济环境而言，有专家学者认为，地方政府债券最大限度缓解压力，但外部经济压力大导致地方财政收入增速放缓，不利于开展地方政府工作和维护市场运行。因此，通过发行地方政府债券最大限度保障项目融资和项目运行过程中资金链不断裂，帮助地方政府更好处理债务问题，促进债务与稳增长协调发展，实现对地方政府债务结构优化，降低利息负担，以此促进地方重点项目建设资金流动和周转。地方政府所需要的公益性基础设施建设项目周期一般在8 ～10年，而地方政府通过融资平台举债的存量债务周期为3年左右，周期差可以使地方政府债务期限结构得到合理匹配。

二、地方政府债券分类

地方政府债券主要包括一般债券和专项债券两种类型。其中，一般债券针对地方政府所实施的无收益项目而发行，其还本付息的资金主要来源于一般公共预算收入。专项债券针对地方政府所实施的有一定收益的项目发行，以所对应的项目所实现的基金、专项收入等作为还本付息的资金来源。

（一）一般债券

地方政府一般债券是省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。一般债券的发行和管理按照我国相关法律法规规定开展和进行。财政部在2015年发布了关于地方政府一般债券发行管理的相关政策文件，标志着地方一般债券的相关工作逐渐科学化、规范化。其主要目的是加强对地方政府的债务管理，地方政府一般债券发行等行为进行科学、有效规范，从而更好、更合理地保护投资者合法权益。关于债券的定息，由地方政府所发行的一般债券的计息方式主要为“记账式固定利率附息”。这是由于地方一般债券由人民代表大会常务委员会批准，其债券资金收支列入一般公共预算管理。关于债券的发行期限，地方政府一般债券的发行期限为1、3、5、7、10年，发行和偿还主体为地方政府。由各地遵循公开、公平、公正的原则，按照市场化原则自发自还。

（二）专项债券

与一般债券相比，地方政府还可以发行专项债券。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券全称为“项目收益与融资自求平衡政府专项债券”。同一般债券，专项债券发行和管理的也需要按照国家的相关要求和规定。2014年，我国相关规定赋予了地方政府适度举债融资的权限。2015年，国家专项债券的预算管理和发行管理等作出初步规范。2017年、2018年地方性文件对专项债的使用范围、操作细节、管理办法等都有更详尽的规定和更清晰的表述。这一类型的债券由省级政府分类发行专项债券、转贷市县使用，发行专项债券能够帮助健全规范地方政府举债融资机制，遏制地方政府隐性债务增量；引导社会资本加大投入，保障重点领域合理的融资需求。

三、地方政府债券发展途径

（一）强化财政预算约束

地方政府债券的发展和创新可以由多种途径实现。首先，为更好发挥地方政府债券优势，应当充分强化地方财政预算约束，由此实现地方债券的金融功能，满足财政需求。预算约束力可以提高政府财政防范化解经济风险的能力。强化预算约束力，要求地方财政在现有管理基础上，建立健全地方债券预算绩效管理体系，完善和创新地方债券绩效评估机制。同步强化市场约束，依托市场需求，促进地方债券市场化发展，进一步优化和创新地方债券的相关配套设施，以此实现对地方债券发展的协同。强化财政预算约束，促使地方债券的发行和管理工作的基础更扎实、发展更稳步。

（二）完善专项债券管理

与一般债券相比，专项债券具有较强的特殊性，一些地方政府更倾向于面向社会发放专项债券。因此，要完善专项债券的管理工作。在地方债券发展过程中专项债券具有特殊作用。基于项目基础促进地方政府债券资金的预算、使用和偿还，以及通过项目收益实现收益与融资的平衡，降低地方政府债对财政的依赖，提高财政风险防范。不仅如此，项目类型的差异、涉及层面和范围的广泛性，在一定程度上充实和完善债券投资者结构。因此，面对数量多、金额大的专项债券，地方政府要加大管理力度，完善对专项债券的管理体系，创新管理模式，应当充分关注到针对专项债券的创新管理和管理机制的完善，及时处理专项债券所可能出现的隐性问题，减少债券碎片化，从而实现对地方政府债券发行成本的有效控制，增强债券的流动性，促进市场有序发展。

（三）创新引入金融科技

创新采用金融科技为地方政府债券管理工作赋能。金融科技技术手段是在信息化社会快速发展的背景下形成的重要辅助手段，创新债券管理工作需要创新管理方法，借助新的技术手段帮助更好的实现科学管理。在债券管理过程中金融科技的应用意义主要体现在三个方面：其一，借助金融科技技术手段优化地方债券发布、实施和管理的业务流程，如在对业务审批、申报、审核和确认时，采取自动化和智能化的办公手段。其二，在对债务数据的搜集、传输和储存过程中，利用金融信息技术确保信息数据的完整性、信息传播的高效性、信息公开的透明性等，实现可信可控的数据存储，提升对项目的管控，降低金融和数据风险。其三，通过金融科技技术创新地方政府债券管理方法，运用新技术使地方政府财政预算更合理，科学、及时地对地方债券的发行和管理进行动态监督和调整。

（四）创新监督管理结构

地方债券的发布和管理工作必不可少的一环是监督管理，也是较为容易被忽视的一环。在针对地方政府债券的监督管理方面，应该加快建立内外联动的监督管理制度，从而实现对地方政府债务管理工作的完善和保障。贯彻落实国家相关规定和要求，在债券体系完善和发展的同时，采取科学监督管理举措，不仅可以提高地方政府债券的质量，还能降低债券市场的隐性风险。在地方政府债券发展过程中，容易出现地方债务风险防控机制欠缺细化的问题。因此，可以从财务预警指标数值的规定与公布、管理人员的考核机制、发行率波动调控、信用评级等不同方面着手，实现对地方政府债券的监督和管理工作，达到自我监督与社会监督的联动，以风险为导向，建立内部约束和外部评价机制，以债券发行主体稳定促进债券发行平稳，优化信用评级机制。

四、地方政府债券实施策略

（一）合理规划专项债支出进度

地方政府债券在实施过程中，可以通过合理调控专项债支出进度，避免或减少专项债项目出现资金闲置。专项债一般通过地方集中发行，应考虑到债券发行市场的实际情况，合理安排和规划地方申报项目工作周期，避免出现由于项目自身的问题导致的专项债券支出进度缓慢，比如由于项目前期工作不成熟等因素，导致项目推进出现问题，产生资金闲置沉淀。另外，统筹推进专项债项目，提高参与项目的各部门间的配合程度，以求合理安排项目进度。而且，要着力避免项目前期筹备不扎实、启动项目需大量时间，导致空付利息的情况。

（二）统筹规划债券发行期限

与一般债券的发行期限不同，专项债发行期限受到专项项目期限的影响。因此，长期项目的增加导致超长期限的专项债券发行规模不断扩大，许多15～30年期限的专项债券应运而生，长期债券的管理和跟进都较为困难，所面临的情况也较为复杂，专项债券发行容易出现过度举债的情况。从项目运行角度而言，通过拉长项目收益期限能够在一定程度上帮助实现项目融资自求平衡，但是，从监督和管理方面来看，导致相关人员对债券项目运营管理的懈怠，且导致盲目举债动机滋生。因此，在专项债券的实际发行时，要关注到发行期限的合理性和科学性，统筹安排专项债的发行期限，减少由于发行期限过长导致的潜在风险和隐性问题出现。

（三）完善地方发行机制

就地方政府债券的发行机制而言，发行制度的差异化和个性化程度是值得关注的问题，直接关系到发行机制的内化动力。地方债券发行应以满足地方发展和建设的资金需求为目的。当前，地方政府债券的发行模式主要采取审批发行制度。同级政府之间的实际情况存在一定的差异，因此省级政府作为发债单位对下级政府的统筹和兼顾是影响地方债发展的重要因素，影响着地方政府债券规划、预算和发行的行政效率。完善发行机制可以通过提高对地方政府给予的相关激励实现，提高地方政府对当地财政状况的改良、模式进行创新的内驱力。不仅如此，通过发行机制体现不同地区所存在的发行规模的实际差别也是需要关注的。

（四）丰富债券类型

对于地方政府债券发展，丰富的债券类型能够更好满足市场的需求。面向金融市场和群众发放的债券类型可以更为丰富和细化。因此，地方政府在发行债券时可以对债券发行的品种充分考虑，合理完善已有类型、创新和丰富新类型、新品种。地方政府债券在一般债券和专项债券的大分类下，主要以新增债券、再融资债券以及置换债券等传统类型为主。在当前的环境和发展需求下，应当合理利用债券发行模式帮助防范和化解隐性债务，面对隐性债务问题可设置专门债券类型以供选择，结合政策要求，进一步丰富地方政府债券发行类型。

五、结语

综上所述，地方政府债券发布和管理是帮助地方财政实现有效管理和发展的重要举措，在当前的市场和金融环境下，针对地方政府债券所取得的突破和现有体系进行研究，优化举债模式、创新债券类型，促进地方政府债券科学、有效管理，防范化解隐性风险，具有重要意义。

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